异地高考：理想与现实的两难问题

2013-01-31郑若玲

中国考试 2013年1期

欧颖郑若玲

改革开放以来，随着经济与社会的发展、城市化进程的加快，流动人口的数量越来越多、规模越来越大、范围越来越广。人口的流动不可避免会带来随迁子女的教育和升学问题，其中，异地高考问题尤其受人关注。根据国家“十二五”规划，我国城镇化率将由现在的47.5%提高到51.5%，这就意味着“十二五”期间大概会有6000万人从农村转移到城市。2003年，《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（国办发〔2003〕78号）印发后，各地认真贯彻落实“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”的政策，进城务工人员随迁子女在当地接受义务教育的问题得到初步解决。从2003年至今已近10年，当时就地接受义务教育的孩子正面临或者即将面临高考，解决随迁子女就地高考问题由此变得迫切。2012年9月教育部等四部委出台《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地因地制宜，原则上应于2012年年底前出台有关随迁子女升学考试的方案，异地高考这一存在已久且日益严峻的问题被推向了舆论的风口浪尖。

1 异地高考与高考移民的关系

众所周知，我国的高考政策是考生要在户籍所在地参加考试，换言之，无论考生在何处求学，都必须在原籍参加高考。而“异地高考”顾名思义是指在非户籍地参加高考，显然与这一政策不相符合。本文所论的“异地高考”更准确的提法应为“随迁子女就地高考”，特指进城务工人员随迁子女在当地接受义务教育后在当地参加高考。谈起异地高考，人们常会将其与高考移民的话题相提并论。实际上，异地高考与长期以来存在的高考移民问题是有根本差异的，主要表现在以下方面：

首先，两者产生的根本原因不同。异地高考问题的根源是户籍地高考制度与经济社会发展特别是城市化进程之间的矛盾。长期以来，我国存在着巨大的城乡差异，呈现出典型的二元社会结构，使得社会资源较多集中在城市，很少分布在农村，而与之相应的管理体制即户籍管理制度。户籍地高考制度要求考生必须在户籍所在地参加高考。在计划经济时代，人口流动较少，受教育者户籍和学籍很少出现分属两地，尤其是在不同省份的情况。然而，随着城市化进程的加快，人口流动规模不断扩大，随迁子女在流入地完成义务教育乃至高中教育的人数不断增多，于是出现随迁子女在流入地即学籍所在地就地高考的诉求。而高考移民产生的根本原因是高考招生利益分配的地区不均衡性。事实上，“考试移民”现象在科举社会便已存在，彼时“科举移民”的做法是“冒贯寄应”或曰“冒籍”，举子为了提高中举机会，往往假冒为他地籍贯者应考。如今，高考替代科举成为民众获取高等教育机会和社会资源的最主要通道，昔日的“科举移民”变为如今的“高考移民”。考试录取制度中地区间不同的录取率是考试移民问题产生的体制性根源。从宋代起，固定解额制、分区取士制和分省取士制的实施，使各地区有了固定的取中名额。由于地域文化差距扩大，南方士子虽然在国家一级的科场竞争中占有绝对优势，但受限于地方解送的名额，在地方一级考试的竞争激烈程度甚于北方，在北宋时期便较普遍地存在东南士子移籍到容易考取的河北等地参加科考的所谓“冒贯寄应”、“孔雀北飞”等现象。到了明清两代，为了扶植边远地区人文教育水准的提高，缓和各民族和地区的矛盾，巩固自己的统治，政府在取士时都十分注重对边远地区的扶持，边远地区的录取率远远高出发达地区，这就使得教育发达地区的考生向边远地区流动加剧，“冒籍”问题尤为严重。[1]今之高考实行分省定额录取，与科举社会从清康熙五十一年实行“分省定额取中”即按省区分配取士名额的做法是一样的。不同地区高考录取率的巨大差异驱使“低录取率”地区考生向“高录取率”地区流动，意图凭借流入地较低的录取分数线考入理想的大学。其次，从产生的时间来看，异地高考是20世纪90年代随着城市化进程以及人员流动加速且分省命题的省份增多后才出现并不断凸显的问题。而高考移民自20世纪80年代就存在，随着地区间高考录取分数线或高校录取机会差异的扩大，高考移民也随之增多。此外，从行为主体来看，异地高考的行为主体大多是农民工随迁子女，无论是农民工还是其子女均属于流入地的“外来人口”，这一规模庞大的群体普遍在经济、政治和社会支持系统方面都处于相对弱势。高考移民则不同，在当前以户籍为本位的高考制度下，甘冒政策风险而移民参加高考的多是那些在经济资本、政治资本和社会支持系统中占优势的家庭子女。[2]

当然，异地高考与高考移民也有一些共同和关联之处。其一，在当前分省区分配录取名额、各地录取率有明显差异的高考录取体制下，两者都会对流入地考生利益形成损害。其二，两者都与地区间招生资源的巨大差异存在关联。正是由于地区间不同的高考录取率，高考移民问题才长期存在，异地高考问题才难于解决。其三，只要地区招生资源存在明显差异，允许异地高考将很可能带来高考移民的增多。

毋庸置疑的是，人口的流动在社会发展和城市化进程中不可避免，解决流动人口随迁子女的教育和升学问题既是整个社会的责任，也是促进人口合理流动、加速城市化进程所必需。松绑异地高考、解决户籍高考制度与城市化进程之间的矛盾势在必行。

2 松绑异地高考争议解析

久已存在的异地高考问题迟迟得不到解决，其根本原因在于这不是一个单纯的教育问题，而是一个牵涉社会公平与教育公平以及不同群体利益的复杂问题。异地高考问题无论是彻底解决，还是一定程度的解决，都关涉到高考利益的重新协调与分配、涉及城市的基础教育承载能力和人口承载能力等诸多问题。我国自20世纪90年代开始，京津沪等发达地区年年处于“低分数线、高录取率”的高考“洼地”，而中东部一些生源大省却年年是“高分数线、低录取率”的高考“高地”，高考“高地”的学生“高中比高”的激烈竞争态势一直持续。[3]这种在高考录取率上的巨大差异从根本上阻碍了受教育者就地参加高考。随迁子女就地高考与就地录取显而易见会挤占在地考生的录取名额，“侵犯”在地考生的利益，因而为当地人所不容。2004年分省命题改革大范围推行后，许多省区之间高考的科目构成和试题分值都各有不同，这无疑给在异地参加高考而在户籍所在地录取带来现实操作困难。理论上而言，大多数进城务工人员随迁子女在孩提时代就跟随父母进了城，有些甚至在城市出生，他们在城市里上幼儿园、小学、中学，可是，因为与户籍捆绑的高考制度，他们必须回到教学人员与教育内容完全陌生的户籍所在地参加高考。这种情况既有失公平，也不仁道。

近几年，对于外来务工人员随迁子女就地高考问题，社会各界见仁见智，提出了不少建议策略，大致分为以下几方面：

第一种建议是实行全国统一考题。例如北京大学法学院张千帆教授提出，一旦恢复全国统一考试，随迁子女高考问题立即自动消失。[4]统一考题，方便考生就地高考、异地录取，这既不损害当地考生的利益，又不需要考生到一个完全陌生的地方参加高考，听起来似乎是一个两全其美的好办法。但是，这一方案并不为大多数人所认可，因为民众希望通过异地高考解决高考录取率地区不均的问题。显然，统一考题就地高考、异地录取将使得高考“倾斜的录取分数线”可以持久地存在下去。我国在恢复高考后很长时间都实行全国统一命题，后来变成部分地区自主命题，固然是为了减少一地泄题波及全国的风险，但也不排除发达地区希望利用不同的考题掩盖差异巨大的录取分数线的可能性。分省命题实行一段时期后，由于地方命题成本高、承担责任大，同时命题质量要达到全国统一试题的质量并不容易，因而中东部一些省份已提出希望中央收回命题权，参加全国统一高考。另一方面，北京上海等地由于积累了长期自主命题的经验，更倾向于自主命题。客观来说，允许教育发达地区自主命题有利于高考在命题上的改革试点，例如上海就率先在全国取消了高考英语中的改错题型，而增加了主观题型。中国地域差异太大，如果完全实行全国统一考题，则任何一个小的改革都将牵涉各个地区，风险无疑大大增加。如果可以在自主命题的地区先行试验无疑是件好事。在当前情况下，笔者认为各地是否参加全国统一考试应由各地自主决定，强制性地规定全国统一考试也非良策。当然，对于不愿自主命题的地区也应允许其放弃自主命题权，参加全国统一命题高考，扩大高考中统一试题的覆盖面，方便考生就地高考、异地录取。扩大统一高考范围可以成为解决异地高考的权宜之计。

第二种建议是完全松绑异地高考，即实行户籍与高考资格脱钩，以学籍取代户籍作为高考报名依据，允许非户籍居民子女在经常居住地参加高考。2012年3月，全国九万多“随迁子女”家长发布了致全国人大代表、全国政协委员的公开信。他们要求代表委员在“两会”上关注教育公平问题，推动“取消高考户籍限制”的政策尽快落实。[5]理论上而言，受教育者在学籍所在地参加高考天经地义。完全松绑异地高考，实现教育公平乃大势所趋。然而，我们也必须认识到完全放开异地高考将不可避免地带来诸多问题。其一，城市的人口承载能力问题。在我国，大部分家长仍然秉持着“万般皆下品，唯有读书高”的传统观念，为了子女能接受高质量的教育、念更好的大学，在完全松绑的诱惑下，可能有许多家庭愿意不惜代价举家迁至高考录取率高的地区工作生活，城市人口容量的有限性与人口增长的无限性之间的矛盾将进一步突出。其二，现已频频发生的高考移民问题将更加无法控制。在现有技术条件下，如果允许农民工随迁子女在当地接受高中教育并异地参加高考，“可能会引发不少高考移民”。[6]另一可能出现的情况是，“农民工随迁子女教育解决得越好的区域，外来农民工随迁子女越多，流入地政府面临压力越大”[7]。以广东为例，目前在该省接受义务教育的外省户籍学生约171万人。如果异地高考完全放开，高中阶段教育，每年需要新增19万个学位，土地、师资等都难以一次性解决。如果要保持广东目前80%左右的高考录取率不下降，每年要增加15.2万个招生计划，这部分招生计划无论是省内解决，还是靠外省院校调剂，几乎都是不可能完成的任务。同样，北京、上海、天津等高考录取分数较低的直辖市，显然也还远未做好敞开大门迎接“异地高考”的准备。[8]另外，随着“高考移民”人数越来越多、各地控制越来越严，“高考移民”可能会不断向纵深发展，“移民”的时间逐渐从高中提前到初中乃至小学阶段，“高考移民”泛化为“教育移民”，而这种变化会更模糊农民工随迁子女和“教育移民”的界限。[9]

第三种建议是实行绝对的录取公平，或者完全按成绩“评分取人”，或者按各地报考人数均衡分配重点大学的招生指标，实现地区间优质高校录取比率的均衡。这些看似公平的改革建议可能带来的后果需要我们深思熟虑。笔者认为，若完全“以考分论英雄”，无论是按高考成绩，还是按名校联考成绩，只要实行全国排名，很可能甚至是必然出现的一个后果便是优质高等教育资源被少数文化教育发达地区瓜分，落后地区考生很难被录取，甚至零录取。[10]古之科举实行“逐路取人”，原因就在于之前完全的“凭才取人”造成中举者绝大部分为南方士人，科场录取率的南北差异过大，以致影响社会稳定。所以，实现全国范围内完全的“凭分取人”已有前车之鉴，并不可取。[11]

按考生比例确定招生名额有利于在一定程度上降低区域之间的不平等程度，存在合理的一面，但也未必如人们想象的那般美好。一方面，将各个地区优秀的人才聚集到个别地区，这种人才流动可能会带来新的问题，比如区域人才过剩造成的人力资源浪费、不同层次高校在生源质量上的差异将进一步拉大。另一方面，我国现在的高考录取率地区间的巨大差异与我国高等学校布局有很大关联，而高等学校布局又受到历史、文化、经济等多种因素制约。我国高等学校布局在建国前就极不合理，当时全国40%以上的高校集中在北京、上海、天津、南京等几个经济较发达的东部城市，而西部边远少数民族地区的高校则极为稀少，有的省区甚至连一所大学也没有。1952年院系调整后，我国高校布局的畸形状态得到一定程度的矫治，但各省市间经济和文化水平的差距又不断消弭着微弱的矫治力。此外，高等学校布局的调整还常常陷入公平与效率的两难困境。这些都决定了高等学校布局结构的调整必然是一个艰难而缓慢的过程。高校布局的不平衡必然带来录取名额分配的不均匀。各省市的高等院校出于经费和就业等方面自身利益的考虑，在分配招生指标时往往向本地倾斜。这样，北京、上海等高校密集的城市所分得的招生指标自然就多，而这些城市的考生数却远远少于其他省区，导致其录取分数线也远低于后者。[12]从某种角度而言，发达地区高校实行“省部共建”后根据“谁投资谁受益”的原则，在高考录取中向本地区倾斜似乎也所持有据。完全均衡招生指标很有可能影响到地方对高校进行财政支持的积极性。

此外，完全松绑异地高考意味着高考利益完全彻底的重新分割，任何地区、任何群体都不再享有高考招生上的特权。然而，问题就在于我国一些发达地区在高考招生上长期享有特殊待遇，“享受特殊”已经成为他们的习惯，要想打破这一习惯、让既得利益者把已得的利益割让出一部分绝不是人们想象的那么容易，更何况，这种特殊性也有一定的历史成因和存在的合理性。当下，京籍人士将支持开放异地高考的家长称为“异闹”，明确申明，北京包括教育资源在内的公共资源本来十分充裕，正是因为不断涌入的外地人口，严重影响了本地居民的正当权益，开放异地高考会促使更多外地人口涌入北京。京籍非家长与非京籍家长在北京教委信访办发生争吵的事件[13]便向我们显示了高考利益重新分配的巨大阻碍。从社会稳定而言，逐步的利益调整直至实现利益均衡，或许要比激进的完全利益重新分割更为稳妥。

第四种建议是实行高校自主招生。有学者认为，从根本上改革按计划集中录取制度，实行全国统一考试、高校自主招生，问题也就迎刃而解。首先，这一做法符合我国高考改革的方向，可以打破一考定终身格局，并落实学校的办学自主权；其次，高校在录取中，可以结合考生统一考试成绩、中学学业成绩、大学面试考查和地区教育因素进行综合评价录取，尤其是可以通过地区教育因素，校正各地的教育质量差异，实现地区间的高考录取的实质公平。[14]诚然，落实高校办学自主权、实行自主招生与综合评价都是高等教育改革的必然趋势，但是我们也要看到自主招生自实行以来存在“利富不利贫、利官不利民、利城不利乡”的不争事实，自主招生中的徇私舞弊事件也不时见诸报端。西方管理学上有所谓漏洞原理，即如果管理存在制度性漏洞，事情就一定会向更坏的方向发展，这个原理被浙江航模加分事件、重庆高考状元民族身份造假事件等“弄虚作假案”一次又一次地证实。[15]事实不断证明，高考制度只要存在弄虚作假的可能，这种可能性在巨大利益诱惑之下一定会被充分利用。尽管自主招生是今后高校招生制度改革的大方向，但在当下中国这样一个重人情讲关系，诚信普遍不足而且仍高度重视高考竞争的社会，短时期内完全将高校招生权下放，教育公平恐怕难于确保，贫寒子弟、弱势群体在竞争中将更加处于不利地位。

3 松绑异地高考需理性抉择

“进城务工人员随迁子女”是一个庞大到无法让人忽视的群体。据统计，全国在流入地接受义务教育的流动儿童有1 260.97万人，包括小学阶段的936.74万人。如何实现多赢，既要确保这些孩子受教育的权利与机会，又能促进人口合理有序流动；还要顾及到人口流入地教育资源承载能力，而且不影响当地户籍生源的教育质量等，这需要时间，也考验着政策制定者的胸怀、智慧与勇气。[16]因此，异地高考是一个社会问题与教育问题错综交织在一起的复杂问题，任何一种解决方案都有利有弊，都各有受益者和利益受损者，难于十全十美。我们认为，综合改革、稳步推进、逐步放开是解决异地高考问题的理性选择。解决异地高考问题，具体而言，应该通过权宜之计和治本之策相结合的途径。目前来看，可以采取以下措施：

一是将愿意参加全国统一高考地区的自主命题权收回，扩大全国试题覆盖面积，为异地借考提供便利，在试卷相同的地区实行异地借考。《2009年普通高等学校招生工作规定》中对异地借考作了说明：因公长期在非户籍所在省（区、市）工作的人员或其随身子女，确需在其工作或学习地借考的，在两地试卷相同的前提下，由考生向工作或学习单位所在地及户籍所在地的省级招办提出申请并经同意后，可在考生工作或学习所在地的省（区、市）办理借考手续，参加考试。考生答卷的评阅及录取事宜由其户籍所在地省级招办处理。可见，异地借考做法是有据可依的，我们需要做的是尽量扩大异地借考的范围，降低异地借考的门槛并尽量简化异地借考的程序。

二是对高职高专院校的招生完全解除户籍限制。受传统“重学轻术”观念的影响，我国高职高专在很多地区不受考生青睐，普通高校扩招以后，许多高职高专面临更加严重的生源危机，而高职高专的整体录取比例占高考录取总数的一半。当前，高职高专已启动注册入学、申请入学等改革，福建等省已将外来务工人员随迁子女纳入高职单招招生对象。[17]允许考生不分户籍自主提出申请，不仅能给高职高专多提供一条生路，也在很大程度有利于解决异地高考问题。

三是各地根据《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》精神，按“先易后难”、“先地方后中央”的顺序，结合各地的实际情况和教育资源承受能力来制定具体细则，有限放开或者完全放开异地高考。我们认为，《意见》中将具体决策权交给地方的做法是适合的。中国这样一个幅员辽阔、地区差异巨大的国家，“一刀切”地解决异地高考问题并不合适。客观来说，异地高考在全国大部分地区都比较容易解决，矛盾突出地区主要是像北京和上海这种人口流入密集、进城务工人员多，同时又是高考指标多、升学率高的大都市。对于这种矛盾集中地区，设置异地高考的门槛可稍高一些，尽量避免造成大城市的人口爆炸和新形式的高考移民。2012年，山东、福建已宣布全面开放异地高考。如福建省规定，从2014年起，凡在福建高中有三年完整学习经历的非户籍考生，都可在福建就地报名参加普通高考，允许参加本科、专科层次录取，并与福建考生享受同等的录取政策。我们有理由相信，异地高考问题在全国大部分地区会得到较好解决。此外，在制定异地高考准入门槛时还需慎重采用诸如“家长贡献度”等关涉家长而非学生本人的标准，避免把人群或职业分以高低贵贱，加剧社会的断裂。尤须强调的是，各地在制定异地高考方案时，应当注意倾听公众呼声，回应百姓关切，进行民主与科学决策，避免因政策失当引发新的不公，从而与改革初衷背道而驰。

从长远看，解决异地高考问题在于逐步平衡国内一流大学在各省的招生比例，同时加大扶持资源弱势地区各级教育尤其是高等教育的规模与质量，改变目前优质高等教育资源尤其是京沪等地优质高等资源高度集中的局面。此外，还需改革高校招生录取制度，逐步建立招考分离，政府宏观管理，专业机构组织实施考试，高校依法自主招生的招考体制。

[1]刘海峰，樊本富.论西部地区的“高考移民”问题——兼论科举时代的“冒籍”现象[J].教育研究，2004，10.

[2]叶庆娜，陈绍华.农民工随迁子女高中教育与高中择校、高考移民的辨析及启示[J].西北人，2012，4:6.

[3]郑若玲.考试公平与区域公平：高考录取中的两难选择[J].高等教育研究，2001（11）：56.

[4]张千帆.张千帆教授谈异地高考[J].中国西部，2012，9:32.

[5]九万人呼吁“两会”代表委员推动异地高考[EB/OL].财新网，http://china.caixin.com/2012-03-02/100362810.html.2012-3-2.

[6]教育部.异地高考可能引发高考移民[EB/OL].新京报，http://edu.sina.com.cn/gaokao/2008-03-10/1032126743.shtml.2008-3-10.

[7]雷万鹏.从多元需求看流动儿童教育政策选择[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2005（5）.

[8]李斌.谁会成为“异地高考”政策首批受益者[N].中国青年报，2012-9-4.

[9]叶庆娜，陈绍华.农民工随迁子女高中教育与高中择校、高考移民的辨析及启示[J].西北人，2012，4:6.

[10]郑若玲.大规模考试录取公平诉求的历史考察与启思[J].教育与考试，2009（6）.

[11]欧颖.对高考改革实践价值论的再审视[J].教育学术学刊，2012.9:41.

[12]郑若玲，陈为峰.高考录取公平：在理想与现实之间[J].考试研究，2010（3）.