农地流转纠纷多元化解决机制探究

史小艳

（华北水利水电学院 法学院，河南 郑州450011）

随着我国新型工业化、城镇化、市场化、信息化的推进，现代农业的发展以及城乡统筹步伐的不断加快，农村土地流转已成为从乡村社会向城市社会过渡，从传统农业向现代农业过渡的重要环节。美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿曾指出：“高度传统与高度现代化的社会都很安定，恰恰是处于现代化进程中的社会最易发生动乱。”［1］因此，探寻农地流转纠纷成因，检视现有农地流转纠纷解决机制，探索、完善符合我国国情的农地流转纠纷解决机制，无疑对进一步有序稳妥地推进农地流转，保障农民土地承包经营权益，推进新型农业经营体系建设，促进农村经济发展与维护社会稳定等具有重要意义。

一、农地流转纠纷成因

目前，农村土地流转主要表现为土地所有权流转与农地使用权流转，其中，土地所有权流转的单向性特征使其由土地征收制度加以规范，不纳入农地流转机制。农地使用权流转包括宅基地流转和农业用地流转，农业用地是农民的生命线，因此，本文仅对农业用地流转进行研究。依据我国农村改革的基本政策，农民在农村土地上享有承包经营权。农业用地的流转即土地承包经营权的流转，农地流转纠纷也即农村土地承包经营权的纠纷。

近年来，党中央、国务院相继出台了一系列推动农地有序流转、发展适度规模经营的政策措施，极大地推动了各地农地流转的步伐，加快了农业经营方式的转变，为发展现代农业打下了坚实的基础。但同时，一些地方也出现了因农地流转不够规范而导致农地流转纠纷频发的情况，根据对河南省平顶山、鹤壁、商丘等地的调研，农地流转纠纷的成因主要有以下几个方面。

（一）农地流转纠纷产生的经济根源

首先，农地流转价格形成机制缺失导致农地流转纠纷。在农地流转过程中，由于缺乏流转土地价格评估机制，常出现流转价格盲目攀比，或人为压低流转价格的现象。这两种倾向均偏离土地正当价值，使流转双方的一方当事人因经济利益受损悔约而引起纠纷。其次，长期利益联结机制的缺失导致农地流转纠纷。通过调研，发现在农地流转经营过程中，有些地方的土地流转价格是参照当地应时主要农产品价格计算出来的，未充分考虑不同的地理位置、土壤质量和农业生产基础条件等综合因素，价格确定得不够合理，也没有建立农村土地流转价格调整机制。随着市场环境的变化及供求关系等因素的影响，往往前几年签订的合同价格在现时已变得不利于合同当事人一方，致使土地流转合同双方当事人常常为土地流转价格发生纠纷。同时，随着经济的发展，农民已不满足解决温饱问题，但有些承包方无法给农户提供进一步致富的机会，无法形成双方互利共赢的利益共同体。承包方与出让方的利益不统一往往也产生矛盾［2］。最后，农业风险防范与化解机制的缺失导致农地流转纠纷。在农业规模化、集约化经营方式下，农业成本大幅降低，农业技术大幅增强，土地比较效益较高，但同时，农业生产的自然再生产与经济再生产双重属性决定了农业经常面临自然风险、市场风险、信息风险、技术风险等多种风险。而我国在农业风险防范与化解机制还不成熟，在面临农业风险时，农村土地的连片生产也面临着全面性损失的风险，特别在对租地业主资质审查不足、流转项目科学论证把关不严的情况下，农户的经济利益将受到严重侵害，从而引发纠纷。

（二）农地流转纠纷产生的文化根源

土地是与人类生活密切相关的一种自然物，且农村土地具有社会保障与解决就业双重功能，所以，农民对土地的依赖程度高。农民对土地的高依赖性决定了农户对流转后土地的有机使用产生较高的关注度，一旦承租方发生破坏土地有机使用的情况，如河南某些地区出现在流转后的土地上盖砖厂与沙厂的现象，就会与承包方产生冲突。其次，农村传统的亲缘文化与传统乡民、宗法社会等民间规范形成了农民处理纠纷的独有方式，如采用传统的乡村规约、风俗习惯处理纠纷，随意撕毁合同，阻碍承租方经营的事件时有发生，使纠纷复杂化。最后，以义务为本位的传统法律文化也使农民的法律意识淡薄。许多农户不愿签订书面流转合同或草草签订流转合同，双方的权利义务无法确定或无法全面地确定下来，从而埋下纠纷隐患。

（三）农地流转纠纷产生的法律根源

首先，现行相关法律的矛盾导致农地流转纠纷的产生。现行相关法律、法规在一些规定上存在冲突，如《土地管理法》、《土地承包法》与《物权法》对农村土地承包经营权的法律性质的界定不同。这些矛盾与冲突会促使不同利益的各方在同一问题法律援引中选择有利于自己的规定，纠纷就极易产生。其次，现行相关法律、法规的缺失导致农地流转纠纷的产生。改革开放以来，国家出台了一系列农村土地问题的法律法规，但有关农村问题的许多规定仍显得过于粗浅，或应当规定的问题没有规定。如农地流转受让方的资质与义务问题，农业生态问题，农地流转后的具体用途等，现有法律均无明确、细致的规定，难以操作与适用，给农地流转纠纷埋下了隐患［3］。最后，农地流转实践与相关政策、法律的不协调导致农地流转纠纷的产生。近年来，各地均在进行农地流转的探索与创新，但由于政策与法律滞后于实践发展需要，如农地大片流转后，种粮补贴仍发放到农户手中的政策使得承租方的种粮积极性有所下降，平顶山、鹤壁等地均出现由于种粮补贴款的发放产生纠纷的现象。另外，由于法律的稳定性，农地流转政策是农村土地流转保障法律制度构建的重要前提与基础［4］。但由于农地流转仍处于不断创新的阶段，农地流转政策无法及时上升为法律，导致很多符合政策的流转行为，却因法律规范的缺失或因政策与法律不一致而产生农地流转纠纷。

（四）农地流转纠纷产生的社会根源

土地流转，带来的不仅仅是农业组织方式和生产方式的变化，更是广大农民生产生活方式的巨变。近几年，农地流转已成为农民生活中的一种常见现象。在现实利益的驱动与当地政府的倡导下，农民往往自愿签订长期的土地流转协议。但一部分农民因知识素养不高、技术技能欠缺等原因，无法在就业能力容纳有限的都市中生存，而我国目前教育、医疗、社会救助等社会保障体系不健全的现状更让这部分农民面临基本生活压力，从而选择回乡悔约，导致农地流转纠纷。

（五）农地流转纠纷产生的生态根源

截至2009年底，河南省898.84万亩流转土地中，非粮食生产用地达到了364.69万亩，占流转总面积的38.5%。在全省18个省辖市中，土地流转非粮化率达到或超过40%的有13个，达到60%以上的有6个，个别地方甚至达到了70%以上［5］。2012年在对平顶山鲁山县马楼乡的调查中发现，“非粮化的现象”有增无减，农村流转的土地除一部分用于农业生产用地外，很多都用在了兴建渔村、砖厂、沙厂等第二、三产业中，严重影响了良田的数量与质量，造成了对农业生态环境的破坏，引起农民的不满，纠纷由此产生。

二、农地流转纠纷现有解决机制检视

随着《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》、《中华人民共和国人民调解法》的出台，我国解决农村土地流转纠纷的机制框架基本形成，即民间协商、乡村调解、县市仲裁、司法保障四个环节。这四个环节较好地适应并初步解决了日益增多的农地流转纠纷中出现的新难题，对稳定我国农村基本经营制度，切实保护农民的土地经营权益，促进现代农业建设具有重要意义。但由于农地流转纠纷中出现了主体多元化、影响社会化、时间长期化的新特点，各地执法人员的素质高低不齐等原因，农地流转纠纷解决机制也一些不足之处，以下对这四个环节的运行情况作逐一对比分析。

（一）协商

协商是争议发生后，双方当事人在互谅的基础上平等磋商解决纠纷的一种方式。它无需第三方介入，是对产生纠纷双方当事人自由合意的一种尊重，具有很强的自治性。在当前中国农村亲缘文化、宗法社会的背景下，具有很强的适应性，利于农村社会和谐秩序的建立。即使协商不成，也容易为后续的调解甚至于更为“高端”的其他纠纷解决方式提供一种前期性的信息交流和准备，为后续第三方的调解以至于判决设立对应的“底线”信息系统［6］。但同时，随着城镇化进程不断加快，农村外出打工人数的增加，以及外出务工人员生存压力的增大，双方处理纠纷更倾向于用简单暴力或强权加以解决，传统的以和解解决纠纷的方式具有不断弱化的趋势。加之我国法律对和解缺乏相应的确认、引导与规范，更使其不能充分发挥应有的强大功能。

（二）调解

根据《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》、《中华人民共和国人民调解法》等法律规定，农地流转纠纷调解是指农村纠纷调解组织通过说服、疏导等方法促使当事人在平等协商基础上自愿达成协议，解决农地流转纠纷的活动。其中农村纠纷调解组织主要指村民委员会与乡（镇）人民政府。村民委员会与乡（镇）政府作为基层机构，既了解国家相关法律政策，也了解当地的文化背景、习俗村规，它们充当第三方对纠纷当事人进行说服、疏导解决纠纷能起到独特作用。但通过调解达成的协议法律效力有限，无法强制执行，权威性不足，这些年来通过调解处理农地流转纠纷的数量有减少趋势。

（三）仲裁

我国《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转办法》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》等法律、法规及司法解释为我国农地流转纠纷仲裁制度搭建了基本框架与基本平台。因其高效便捷、免收费用、适应乡土文化等特点，仲裁逐渐成为农地纠纷流转解决的主要方式之一。河南省设立的仲裁委员会已有124个，2010年以来纠纷调处率达到77.3%，较好地维护了农村社会的稳定。但我国的仲裁行政色彩较浓，举证规则不完善，资金与设备匮乏等原因，同时近期农地流转纠纷又呈现出结构复杂化、主体多元化、影响社会化等新的特点，仲裁解决农地流转纠纷的方式将面临新的挑战。

（四）诉讼

相对于以上农地流转纠纷解决方式，诉讼更加中立、客观、公正、严格与法定，同时，诉讼具有强制执行力的特点也更有利于保护当事人的合法权益，所以，随着“送法下乡”活动的深入展开，诉讼已成为当今农地流转纠纷解决机制中最权威、最正式、最规范的一种方式。但由于诉讼是一种专业化程度较高的法律活动，具有严格的程序性，且成本较高，时间较长，又不符合农村人情社会的文化背景与“和为贵”的处世哲学，在农地流转纠纷解决机制中也是较为僵硬且使纠纷当事人与法院负重的一种方式。

三、农地流转纠纷多元化解决机制的优化

（一）农地流转纠纷多元化解决机制的原则优化

1.正当性原则。现阶段的农地流转是在党与国家相关农村政策的认可或倡导下的实践产物，其相关法律规范多是对各地长期以来在流转实践中通行行为方式的共性总结与法律确认，具有明显的实践性与发展性。所以，在农地流转相关政策与法律规范的嬗变过程中处理农地流转纠纷要体现正当性原则。它是合法性、合理性、政策性的有机统一。合法性是指在处理农地流转纠纷时，既要注重现行法律规范与习惯法、民间法的协调适用，又要注重程序上的合法与公正。合理性是在合法性的前提下，及时、高效、公正地处理纠纷，达到双方当事人较为满意的法律效果。政策性是指在处理农地流转纠纷时，要充分考虑既定时期党与国家的整体农村政策与地方政府的农村政策的具体实施办法。如有相关法律规范时，要使处理结果既符合法律规定，又符合政策精神；如无相关法律规范时，要使处理结果既符合政策要求，又符合乡情村规。

2.便民原则。农地流转纠纷多元化解决机制应充分尊重农民及其他当事人的意思自治与处分权，倡导互谅互让、诚实信用理念，以维护农村社会秩序、保障农民及其他当事人的合法权益为出发点，不断完善现有纠纷解决途径，探索与实践新的贴近农民群众、适合农民群众、使农民群众满意的纠纷解决方式，使纠纷能够得到及时、高效、彻底解决。

3.和谐原则。农地流转积极稳妥地推进，农村经济的良好发展均离不开安定有序的农村社会环境。农村改革的不断深化，必然导致矛盾纠纷的产生。所以，农村流转纠纷解决必须综合运用法律、政策、经济等手段，运用教育、协商、疏导等方法，协调运作多元化解决纠纷机制，积极深入地化解矛盾纠纷，提高调处效能，有力地促进农村社会的稳定。

（二）农地流转纠纷多元化解决途径的功能优化

1.协商。土地权利作为一种特殊权利，农民处分权的行使有时不可避免地受到国家土地政策与土地制度的限制，同时也不可避免地导致公权力的介入。此时，就存在意识自治与国家干预的协调问题。乡村社会是人情社会，且其居民思想观念、权利意识、文化背景相对较低，乡规民约对乡村社会关系的调整起到重要作用。所以，应当通过对土地公权力行使的程序性规定来限制公权力侵犯农户的自由意志与权利的合法处分。同时，鼓励行政部门通过教育、指导、协调的方式促成当事人自行和解。并对经公正的以金钱给付为内容的和解协议赋予可向法院申请强制执行的法律效力。

2.调解。农地流转纠纷多元化解决机制的基础是调解。应当在组织建设、培训指导、经费保障方面确保调解在解决农地流转纠纷中真正发挥“第一道防线”的作用。首先，优化调解组织。在各乡（镇）、村的调解组织中吸收有群众威信，或丰富调解经验，或懂法、懂政策的人员参加，提高调解的成功率。其次，实行调解员定期培训机制。定期讲授国家新的土地政策与相关法律法规和农地流转纠纷案例，提高调解员的综合业务能力，促进农地流转纠纷的良好化解。最后，加大对调解工作的财政投入力度。落实调解工作经费，提高调解员的待遇，使调解员能安心工作，热心工作，并吸引更多的有能力人员加入调解队伍，解决调解人力不足的问题。

3.仲裁。农地流转纠纷仲裁解决方式因其高效、便捷已成为农地流转解决机制中的生力军。应不断建立稳定的专兼职仲裁队伍，吸收农业代表与相关专业人员代表，并加强仲裁员的培训工作力度，同时，保证仲裁机构的独立性与权威性；应按照《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》的要求，加快完善农地流转纠纷的仲裁体系，实现仲裁工作的规范化与制度化；应按照各地区的具体情况，适时建立巡回仲裁庭。农民申请仲裁更为方便，既可以使简单纠纷当场高效解决，又能使仲裁过程与结果得到群众的监督，还能起到相关法律与政策教育的效果；应赋予权利义务关系明确、符合国家相关政策与法律规定的以一定金钱为给付内容的仲裁裁决以“一裁终局”的法律效力。

4.诉讼。因“三农”问题的特殊性，农地流转纠纷诉讼解决方式应以重点保护农民利益，稳定农村社会秩序为原则；应增大农民担当人民陪审员的比例；应进一步落实司法公开制度，促进司法的公正性；应完善监督体制，提高司法审判质量；应完善诉讼主体、证据制度、程序制度与执行程序等法律制度，更好地保障农民权益，提升司法权威。

以上四种农地流转纠纷解决方式各有特点与利弊，在纠纷解决实践中，应建立裁判案件共享制度，各相关部门共同研讨制度与互助制度等制度，加强各相关部门的协调与联系，整合各种农地流转纠纷解决方式的资源与优势，实现功能互补，更好地化解农地流转纠纷，保障当事人的合法权益，维护农村社会的稳定，保障农地流转健康、稳妥发展。

（三）农地流转纠纷多元化解决机制外部环境优化

外部环境的好坏直接影响农地流转纠纷多元化解决机制运行的效果，因此，应营造良好的外部环境让农户自觉认同农地流转纠纷多元化解决机制，主动地选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾，化解纠纷［7］。首先，加大宣传工作。通过广播、电视、报纸等新闻媒体，宣传手册、组织讲座等方式对基层的农民与干部进行法律知识和传统优良道德的教育，不断扩大宣传工作的广度与深度，以获得更广泛的关注与支持，充分调动当事人的主动性与参与性。其次，建立法律援助制度。当事人采用非诉方式解决农地流转纠纷，符合法定条件的，法律援助应当提供援助。同时，成立法律援助志愿者组织，鼓励律师、法律服务工作者等法律专业人员为不懂法律规范、不懂程序、不会举证的当事人提供免费的法律咨询与法律援助。再次，建立农地流转纠纷解决经济扶助制度。既要依法将农地流转纠纷解决工作经费纳入财政预算，又要广开门路吸取社会上的资金援助，确保农地流转纠纷多元化解决机制的长期有效展开。但同时，也要完善监督机制，确保专款专用。最后，建立农地流转纠纷多元化解决创新机制。各级政府，特别是基层人民政府应采取多种方式积极探索、创新纠纷解决新途径，丰富与完善农地流转纠纷解决机制，更好地保障当事人的合法权益，

农地流转纠纷多元化解决机制是通过运用协商、调解、仲裁、诉讼等方式，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，高效、便捷、低成本地化解日益多样、复杂的农地流转纠纷，它为稳定与完善农村土地承包经营权法律关系提供有力的法律保障。我们应客观地检视现行农地流转纠纷多元化解决机制的利与弊，谨慎地提出农地流转纠纷多元化解决机制优化措施，促进农地流转纠纷纳入法治化轨道，推进农地依法有序流转与新型农业经营体系的建立。

［1］Huntington SP.Political orderin changing societies［M］.New Havenand London：Yale University Press，1968：89.

［2］刘润秋.中国农村土地流转制度研究：基于利益协调的视角［M］.北京：经济管理出版社，2012：135.

［3］徐凤真.农村土地流转纠纷及其解决机制［J］.理论学刊，2011（3）：74.

［4］李振远.我国农户农地流转行为与流转权益保障研究［D］.福州：福建农林大学，2011：95.

［5］朱金芳.重视土地流转的“非粮化”现象［J］.农村经济管理，2011（1）：28.

［6］陈慰星.略论农地纠纷解决机制［J］.国土资源，2006（3）：43.

［7］构建多元化纠纷解决机制服务和谐社会建设［EB／OL］.［2012－12－21］.http：／／unn.people.com.cn／BIG5／88607／88616／13418033.html.