论基层法院功能扩张的正当性：基于法官村长及类似工作机制的思考

林国强

（河南科技大学 法学院，河南 洛阳471023）

在“为人民司法，为大局服务”这一能动司法理念的要求下，各地法院进行了积极大胆的探索，在一些基层法院诞生了法官村长、一村一法官、驻村法官、社区法官等工作机制。这些工作机制要求法院的司法职能向前延伸，法官力量下沉，深入群众，沟通民意，了解民生，积极主动地排查矛盾、解决纠纷，广泛深入地参与到社会矛盾有效化解、社会管理机制创新、维护社会稳定的大局中，最终，法官应成为基层“矛盾纠纷的排爆员、普及法律的宣传员、体察民情的潜水员、村组工作的指导员”。法官村长及类似工作机制对基层法院工作提出了两方面的要求:一是主动解纷，二是在解纷中注重服务大局。这两个要求反映了法院两方面功能的扩张，即解纷功能的内在扩张——由被动解纷到主动解纷，政治功能的扩张——由以解纷为主到更加重视服务大局。法官村长及类似工作机制施行以来实现了纠纷解决的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一，获得了党委、政府、民众及主流媒体的好评。但是，这些工作机制体现的法院功能的扩张引起了部分学者的焦虑进而对此进了批判[1]。那么，应如何看待我国基层法院功能的扩张？这种功能的扩张在当下是否具有正当性？本文对此作一探讨①本文讨论的对象限定为基层法院，因为只有基层法院才有动力创设及有效推行法官村长及类似工作机制，这和基层法院的功能和特点有关。一方面，基层法院的主要功能是解纷，另一方面，基层法院在空间距离上接近纠纷原发地。还有重要的一点是维稳的重点在基层。。

一、法官村长及类似工作机制下法院功能扩张的表现

（一）解纷功能的内在扩张:由被动到主动

作为基层法院，最主要的功能即解决纠纷。传统上法院解纷奉行“不告不理”的被动性理念。而法官村长及类似工作机制要求，法院应告别过去那种仅坐堂被动问案的纠纷解决模式，延伸解纷职能，在时间上，将解纷职能延伸至纠纷的初发阶段，在空间上，将解纷职能延伸至纠纷原发地，积极主动地发现纠纷、解决纠纷。如河南省汝阳县实行的法官村长工作机制，其基本运行机制为:走村进户—登记梳理—引导分流—分类调处。“走村进户”的要求之一就是法官应深入纠纷的原发地，主动发现纠纷，就地解决纠纷。下面是法官村长工作机制的一个具体实例:

2011年11月23日，天气突然转凉。匆匆吃过午饭，县法院研究室主任姬现立来到了小店村村委会。今天，是他下村的日子。他习惯性地看了眼挂在村委会门口的“法官村长联络牌”，上面印着他的照片，还有固定电话、手机电话和监督电话。按约定，老民调主任王银明也赶来了。见了面儿，姬现立先是问了村里近来有无新发矛盾，把头天了解到的纠纷一件件说给老王，商量着该咋办。

姬现立来到了村民葛某家。一天前，他接到了葛某邻居的电话，反映相邻权纠纷问题。为一探究竟，姬现立又是看地形又是量距离，还不时问问葛某的想法，掰瓜抠籽地讲道理。之前还愤愤不平的葛某挠挠头下了决心:“调吧，只要那边愿意，这事很好解决。”[2]

（二）政治功能的扩张:更加注重服务大局

在任何国家，司法都具有为政治服务的功能。在我国的政治体制下，人民法院作为党领导下的政法机关，更应通过发挥自身专业优势，主动参与矛盾有效化解、社会管理创新，为当下的大局服务。更为重要的是，我国目前正处于社会转型期和矛盾凸显期①据统计，自1992年到2004年，全国党政机关信访总量连续12年呈增长态势，2004年信访总量达到峰值1373.6万件（人）次。虽然从2005年开始连续呈下降趋势，但从绝对数量看，信访数量仍在高位运行。以上数据来源于国家信访局局长王学军2007年6月1日在中央党校专题报告会上的讲话。法院系统信访数量，2008年为1 520 946人/件，2009年为1 357 602人/件，2010年为895 016件/次，2011年为790 330人/件，虽然从数字上看也呈下降趋势，但总量仍然不容忽视。以上数据来源于最高人民法院发布的人民法院工作年度工作报告。，如果大量矛盾纠纷得不到有效化解必将影响经济和社会的发展与稳定，如何有效地化解纠纷成为当下各级党委、政府的中心工作。而这些大量的矛盾纠纷绝大多数又在基层②关于大多数矛盾纠纷在基层有一个虽未得到实证但为学界接受的说法，即80%的矛盾纠纷在基层。，因而以解纷为主要功能的基层法院，有责任通过积极主动的解纷，有效地化解矛盾为地方经济和社会发展这一大局服务。法官村长及类似工作机制即反映了当下基层法院对自身政治功能的强化。下面是《法制日报》记者对施行“一村一法官”工作机制的陕西省陇县县委书记的采访。

记者:“一村一法官”现在起到效果没？

杨宝玉:我从“一村一法官”给全县经济社会带来的新变化看，主要有三点:一是司法公信力显著提高。“一村一法官”机制运行后，法院解决了历史上遗留的60多件涉诉案件。二是陇县平安建设知晓率、人民群众对社会治安满意率同比大幅提升。三是发展环境显著优化。去年，全县引进项目同比增长了40%。一位乡镇书记说得好:“以前，我们既像信访局长又像消防员，被上访群众抱腿、臭骂时常有，现在纠纷处理到了基层，我们能腾出时间谋划发展的大事了。”[3]

对基层法院而言，其最主要的职能是解纷，因此，在法官村长及类似工作机制下，法院政治功能的扩张主要通过法院解纷功能的内在扩张实现，即通过主动解纷实现了纠纷的有效化解，而主动有效地化解纠纷即是服务大局的体现。

二、法院功能扩张的正当性追问

法官村长及类似工作机制所体现出来的功能扩张遭到了一些学者的批判。就第一方面功能的扩张，有学者认为，解纷功能的扩张与来自于西方传统司法理念中司法应具有被动性的要求不相符合，“从基本法理上看，司法应是被动的，如果法院积极主动介入解纷，就可能深陷其中，导致‘当局者迷’，所以法院要中立、超脱。法官应坐在法庭里思考，司法要有权威，一定是终局的、中立的、公正的。司法活动有自身的规律，其中就有保持消极与中立性”[4]。对第二方面的功能扩张，学界的批评更多，认为强调司法的政治功能，可能会使司法一味地迎合、讨好政治，为了政治而突破甚至放弃法律。如有学者激烈地指出:“由于中国人对政治的理解以及现实的政治所存在的不规范性，造成了只要在法治中讲政治，法治就会失去其本色——限制权力的任意行使，从而成为政治的附庸或者任意把玩的工具。”[1]法院功能的扩张，虽然在一些个案中获得了正义，但是以牺牲规则之治为代价，长此下去，必将损害中国的法治进程。然而，笔者认为，法院功能的扩张在我国当下的语境中具有正当性。

（一）意识形态上的正当性

所谓意识形态上的正当性，是指法院功能的扩张符合执政党的意识形态和价值观念。这涉及到司法的政治功能。在我国，一些学者对谈司法应具有政治功能比较反感。但是不得不承认，在任何一个国家，政治对司法都具有影响力，司法也应承担一定的政治功能。正如有学者指出:“现代各国的实践都越来越清楚地表明，司法始终只是一个政治装置，是实现政治目标的一个工具；法院始终是国家政治权力结构的组成部分，是民族——政治国家的权力网格中的一个关键节点；司法固然有独立的行为标准与活动方式，但并没有独立于统治之外的利益。司法与政治的关系决定了司法活动以及司法过程必须从属和适应于社会政治统治的总体要求。”[5]即使在司法高度独立的美国也不例外，“美国的实践只不过更具说服力地向人们展示出:即便是在分权原则和理论构筑的壁垒之下，司法与政治之间仍然明通款曲或暗诉衷肠。”[5]对此问题，美国学界已有清晰的认知:“法学界有一场规模浩大的智识运动，通常被称为法律现实主义，便支持司法裁判带有的政治属性。社会科学学者运用实证主义方法研究裁判之道，也将注意力集中于法官的政治意识形态之上，即所谓的司法裁判的态度倾向模型。”[6]12“法官们会采取这样一种立场工作，即透过他们的政治信仰来进行司法裁判。”[6]13可见，在法治最为完备的美国，法官也会通过将自己的政治意识形态融入裁判为政治服务。

在我国的政治体制下，中国共产党是执政党，人民法院是党领导下的政法机关，党在某一阶段的中心工作必然对法院的工作产生影响，而法院在履行法定职责过程中也必然应围绕党的中心工作展开。在我国政治体制下以及“从我国司法制度的本质属性和现实国情来看，人民法院肩负着十分重要的政治使命；司法权作为至关重要的执政权，是党领导人民管理国家和社会事务的重要方式，司法权必须服务于党在不同历史时期所确立的根本任务和发展目标；必须把人民法院工作放在党和国家工作大局中加以考虑”[7]。这并非空洞的政治宣讲和口号，而是人民法院在我国政治体制中的地位和功能的必然体现和要求。作为以纠纷解决为主要功能的基层法院，在职责范围内通过发挥自身优势和特长，主动化解纠纷，服务于当前党的中心工作，并无不可，不该被批评，这在我国是无需讨论的问题。如果我们还想为中国法治的进步做些实实在在的贡献，就必须考虑把人民法院放在整个政治体制中考虑。我国的法治进程，缺少了党的领导和支持必将举步维艰甚至有被不断边缘化的危险。

批判者担心，强调司法为政治服务，可能会导致司法失去自身特性，而被政治控制，最终出现不依法办事，损害法治建设的恶果。对此担心，笔者认为，一方面，如上所述，任何国家，政治都会影响司法，法官也会透过自身的政治信仰为政治服务。各国的情况表明，为政治服务是司法的一项应然功能，司法具有此项功能和损害法治建设之间并不存在必然的因果关系。另一方面，在我国的政治体制下，虽然强调司法为政治服务的主动性，但这种主动服务限制在法律的限度内。正如王胜俊对能动司法进行论述时指出:“强调能动司法，仍然必须遵循司法工作自身的规律，必须保持司法权最基本的特征，必须努力提高法院队伍的司法能力，确保能动司法的规范性、公正性和权威性。要在能动司法的实践中提高严格司法的能力，尊重立法宗旨和法律精神，遵循法律解释和法律推理的基本要求，确保能动司法在依法有序的前提下进行。”[7]批判者所认为的“在我国只要在司法中讲政治，司法就会失去其本色，就会沦为政治的附庸或者任意把玩的工具”的观点，存在为论证的需要将司法主动为大局服务极端化的问题。具体到体现法院功能扩张的法官村长及类似工作机制，这些工作机制要求的是，法院利用自身的专业优势——法律及解纷的经验——主动深入到民众中，发现矛盾，有效解决矛盾，为经济和社会的稳定发展创造优良环境，并非在为大局服务中置法律于不顾。在这些工作机制中，法官解纷的具体流程一般是，法官深入纠纷实地了解事实，而后从法律的角度为纠纷双方析法分责，然后做调解工作，达成调解协议后可以对其申请司法确认。可以说，如果没有法律作为后盾，法官很难调解，纠纷双方也不愿接受调解。下面是河南省西峡县推行“一村一法官”制度的一个实例:

2011年4月26日，驻村法官刘洪豪在走访群众的途中接到田关乡某村支部书记的电话:村里小学学前班学生王某兄妹二人在放学的路上不幸掉入路边的池塘溺水身亡，王某父母认为学校没有履行护送、抢救义务，村委会挖设池塘没有设置安全防护和警示标志，导致孩子死亡，将二子尸体抬到村小学停尸几日后，因双方的赔偿数额分歧较大，欲抬送到当地乡政府门口，希望法庭派人共同做当事人工作。接到电话后，刘洪豪迅速赶往出事现场，和乡村两级工作人员一起，并邀请省人大代表，一方面安抚、疏导当事人情绪，另一方面充分发挥人民群众对法庭信任、人民法官法律知识丰富的优势，从法律角度评析双方在该事故中的过错及同类案件可能得到的赔偿。经过近三天不分昼夜的努力，王某父母和校方、当地政府达成赔偿协议，一起涉及当地群众切身利益，困扰当地村、校、政府多日的矛盾纠纷妥善解决了[8]。

（二）法院功能扩张加速正义的实现，亦是对法治的贡献

就法院功能扩张与正义实现之间的关系而言，学界大多承认，法院功能扩张更有利于实质正义的实现。然而，部分学者认为，法院功能扩张虽有利于个案实质正义的实现，但此种功能扩张所表现出的司法主动发现纠纷、解决纠纷的特点不符合传统法治理念下司法应具有中立、被动的特性，并且法院功能扩张所实现的个案实质正义是以后果为导向的（以能否有效解决纠纷为导向），并不重视法院解纷过程中所应具有的形式正义和规则之治，最终有害于法治的建立。有学者甚至认为，法院功能扩张无法实现个案实质正义，因为“实质正义离开具体的情景难以捉摸，在具体场景中又有多重的实质，因而（法院功能扩张所表现出的）能动司法所做的只是用法官和法院的力量，迎合某种政治修辞的要求”[1]。

毫无疑问，实现法治国家是我国法治建设的目标，但我国所要实现的法治国的具体图景是否一定是目前西方法治发达国家所呈现的面貌（如果我们不否认西方发达国家目前已经实现法治的话）？我国所要实现的法治国家是否可以蕴含一些自己的特色？在法治理念下，司法是否只能具有被动性单一面相？笔者不否认，某些法治理念具有普适性，如作为裁判者的法院应具有中立性，可以说，中立性是司法的公理性理念，但被动性却不能认为是司法的公理性理念，因为，被动不一定产生中立，主动也不等于偏袒，主动性和中立性完全可以并存于司法理念中。因此，法官可以秉承中立的立场主动解决纠纷，在我国的法治语境中，司法可以具有一定的主动性。

就法院功能扩张与正义实现的关系来看，法院功能扩张更有利于实质正义的实现。因为蕴含司法主动性面相的法院功能扩张所要求的是主动解纷、实地解纷、调解解纷、有效解纷、便民利民解纷（正如我们在法官村长及类似工作机制中所看到的），这样的解纷工作机制能够低成本、高效率地满足纠纷当事人对实质正义的需求，可以说，法院功能扩张加速了实质正义的实现。上述极少数学者认为，“法院功能扩张无法实现个案实质正义”的观点，一方面在理论上误解了何为“实质正义”。所谓“实质正义”指的就是个案中的正义，是纠纷主体对具体纠纷解决结果的主观感受，也就是说实质正义是纠纷主体在具体场景中的个体感受，这种感受对纠纷主体（甚至对旁观者）是具体的而非抽象的存在。这种主动解纷怎么能说是“用法官和法院的力量，迎合某种政治修辞的要求”？另一方面从实践来看，该观点无视体现法院功能扩张的法官村长及类似工作机制推行以来所取得的成效。

就法院功能扩张和法治建设的关系来看，笔者认为，法院功能扩张亦是对法治的一种贡献。如上所述，法院功能扩张所表现的主动解纷仍然以法律为基础，在未违反法律强制性规定的情况下进行解纷工作，此种主动解纷加速实质正义的实现。同时主动解纷过程中所体现的为民、便民、利民措施，有助于提升法院的公信力和司法权威。而且主动解纷要求法官深入纠纷原发地，无形中对法律的普及也起到了积极作用，这相较于那些坐堂问案，宣称公开审判而实际上几乎无人旁听的大多数案件审理来说，法律教育普及的效果更好。因此，法院功能的扩张非但不像有些学者认为的是我国法治建设的“洪水猛兽”，反而还是我国法治建设的助推器。

（三）法院功能的扩张是基层法院对以往司法改革的反思以及对未来建立自主型司法的探索

毋庸讳言，若干年来，我国法院一直面临着如何有效地回应民众对司法的期待，如何有效地解决司法权威公信力不高、自主空间狭小等多重问题。在问题的堆积过程中，出现了一些矛盾、尴尬、奇怪的现象，如出现了“法院（法官）自我感觉良好，当事人（民众）却不甚满意”、“法官叫屈，群众骂娘”、“案件办了一大堆，形象损了一大截”的局面。为解决这些问题，各级法院进行了不断的探索，但不得不说有些探索照搬西方国家的做法，而未虑及我国政治体制、司法传统、民众心理等因素，最终导致上述的困境并未有明显改善。法官村长及类似工作机制所体现出来的法院功能扩张即是人民法院对如何克服上述困境的一种反思性探索。此种反思建立在充分考虑我国的政治体制、社会主义司法制度的根本要求、人民群众的法律知识、诉讼能力、新要求新期待、我国司法资源的条件和水平的基础上。基层法院功能的扩张不仅仅是群众路线或“人民司法”的简单回归[9]，也是一种重塑自身合法性基础和提升司法权威、公信力的努力，还是人民法院借以寻求社会支持和提升社会地位，争取更大的自主空间的一种努力[10]。最终，基层法院试图通过对已有司法改革的反思以及对法官村长及类似工作机制的尝试，探索出一条自主型的司法发展道路。此种反思性的尝试和探索是值得肯定的。

三、结语

“不是空洞的法律概念指引着生活，而是具体的生活丰富着法律概念，使法律概念获得生命力的内涵。”[11]我国的法治建设亦不应仅仅遵循西方法治的逻辑话语，而应当将视线投向我们的生活本身，因为只有生活才能提供最好的答案。法官村长及类似工作机制所体现出来的法院功能扩张具有中国语境下的正当性，应该积极推行并不断完善。当然，此种功能扩张在具体的工作机制中可能会出现偏离法律规则的情况，但这属于制度执行中的偏差，不能因为制度执行中的偏差而将制度“一棍子打死”，因为在任何制度的实施中都存在执行偏差问题。为避免偏差，法院功能扩张应坚守基本的底线，即严格遵守法律规定，尊重立法宗旨和法律精神，遵循法律解释和法律推理的基本要求。否则，此种功能的扩张可能会越来越远离法治国家的目标。

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[2]李阳，孙世良.接地气 贴民心 展形象:河南汝阳法院创建“法官村长”工作机制纪实[N].人民法院报，2012－01－18（1）.

[3]台建林.县委书记缘何青睐“一村一法官”[N].法制日报，2009－02－11（8）.

[4]郭光东.防止能动司法变成盲动司法的“遮羞布”:一场小规模的司法理念大论战[N].南方周末，2010－05－06（F31）.

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[6]弗兰克·克罗斯.美国联邦上诉法院的裁判之道[M].曹斐，译.北京:北京大学出版社，2011.

[7]贺小荣.能动司法是人民法院服务大局的必然选择[N].人民法院报，2009－09－01（1）.

[8]陈海发.行走在一个个村落之间[N].人民法院报，2011－09－10（4）.

[9]李炳烁.能动司法背景下我国农村基层法官的角色扩张:动因与路径[J].学海，2011（5）:58－62.

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