区域经济一体化之根本前提：区域政府合作

2013-01-31陈海霞朱杰堂

郑州航空工业管理学院学报 2013年3期

关键词：温哥华经济区中原

李锋，陈海霞，朱杰堂

(郑州航空工业管理学院经贸学院，河南郑州 450015)

区域经济一体化之根本前提：区域政府合作

李锋，陈海霞，朱杰堂

(郑州航空工业管理学院经贸学院，河南郑州 450015)

2012年12月初，国务院正式发布《中原经济区规划》，这是继国家出台指导意见后，推进中原经济区建设的又一重大举措，中原经济区建设进入了一个新的历史阶段。区域政府合作是区域经济一体化的理性选择，文章借鉴国内外跨域政府合作代表欧盟、温哥华都会区、长江三角洲经济圈、长株潭一体化的实践经验，结合《中原经济区规划》实施保障要求，指出区域政府合作是现有体制下实现区域经济一体化的根本前提。

区域一体化；区域政府合作；中原经济区；区域经济

近些年来，经济全球化和区域一体化日益深入，已成为世界经济发展的两大显著趋势，且正在加快推动人类文明的前进步伐，深刻改变着人类的生产方式、生活方式、组织形式以及思维模式，加深国家、地区间的相互依存。全球区域经济发展势头强劲，据不完全统计，目前世界上一百八十多个国家中，有80%左右的国家参加了不同的区域经济组织，区域一体化已成为世界经济格局变化的主要趋势。国家间的区域合作代表有北美自由贸易区、欧盟[1]、东盟、亚太经济合作组织等。一个国家的发展也需要区域协调，国家赖以发展所需的资源具有稀缺性和分布的不均衡性，这决定了国家全面、平衡发展是不可能的，因此，在主权国家范围之内，空间上临近且具有广泛经济往来的地区，打破行政界限和市场分割，建立统一的市场，促进生产要素的自由流动，实现区域经济一体化是可行和必要的。成功的区域一体化实践，如加拿大的温哥华都会区[2]，国内的长三角[3]、珠三角、环渤海经济圈以及京津冀都市圈，中原经济区[4]建设也进入了崭新的发展阶段。在一省(市)范围内，地方政府不断寻求合作，城市间的一体化又成为区域经济一体化发展的新热点。如湖南的长株潭一体化[5,6]、新疆的乌昌一体化等。

党的“十八大”报告[7]提出“继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展”。区域协调发展是解决制约我国经济持续健康发展以调整结构性问题的重要抓手。国家发改委发布的《中原经济区规划》[8]正是国家促进区域经济协调发展的又一重大规划，这是继国家出台指导意见后，推进中原经济区建设的又一重大举措，体现了中原经济区在全国改革发展大局中的重要战略地位[9]。

区域政府合作治理是指“若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议章程或合同，将资源在地区之间重新分配组合，以便获得最大的经济效益和社会效益的活动。”[10]也即区域政府以跨区域公共事务管理和协作为基础，以跨区域功能性项目为手段，为促进区域协调发展，实现双赢或多赢，针对发展难题开展的持续合作。本文将分别以国家间区域合作代表欧盟，国外省际区域一体化代表温哥华都会区，国内省际区域一体化实践代表长江三角洲经济区，省内经济一体化区域代表长株潭为例，阐述区域一体化过程中区域政府合作的形式以及对经济、社会、生态协调发展的作用。结合《中原经济区规划》的实施保障意见，进而得出区域政府合作是现有体制下实现区域经济一体化的前提条件，是实现区域协调发展的理性选择。

一、国外典型区域一体化政府合作案例

1.欧盟区域政府合作机制

欧盟是一个集政治实体和经济实体于一身、在世界上具有重要影响的区域一体化组织，有27个会员国(即将迎来第28个会员国克罗地亚)，会员国主要位于欧洲。欧盟的宗旨是“通过建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展和建立最终实行统一货币的经济货币联盟，促进成员国经济和社会的均衡发展”，“通过实行共同外交和安全政策，在国际舞台上弘扬联盟的个性”。

2008年，欧盟GDP 14万亿美元，经济总量已经超过美国，居世界第一。且随着欧盟的扩大，新加入国家起飞阶段的经济使其拥有更大的市场规模和容量，欧盟的经济实力将进一步加强。作为世界上最大的资本输出、商品与服务出口的国家集团，以及相对宽容的对外技术交流与发展合作政策，欧盟对世界其他地区的经济发展特别是包括中国在内的发展中国家至关重要。但经济全球化和区域经济一体化使得各国经济发展相互依存，2009年末，发端于希腊的欧债危机也使得单一的主权危机逐渐演变为欧元区的债务危机，进而影响欧洲乃至全球的经济增长。

欧盟的主要机构有欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院、欧洲理事会等。欧盟理事会是其最高决策机构，由成员国国家或政府首脑、执委会主席及自己的主席组成。欧盟委员会是欧盟的执行部门，政治上独立，由欧盟成员国各派一名代表，经欧洲议会同意后组成，代表并维护欧盟的整体利益；其主要职责是实施欧盟有关条约、法规以及议会和欧盟理事会作出的决定，向欧盟理事会和欧洲议会提出立法提案、政策实施报告、行动计划，处理欧盟日常事务，代表欧盟进行对外联系和贸易等方面的谈判等。欧洲议会拥有立法权、民主监督权及欧盟预算的决定权；欧洲法院是欧盟的最高法院，其职责在于确保欧盟法律得到认真贯彻和执行，条约得到正确解释和运用，使欧盟一体化纳入法制轨道。

欧盟为了保证其区域政策有效落实，在其重要机构及各成员国政府中都设置了专门的区域协调机构，如欧盟委员会内设“区域政策事务部”，欧盟理事会内设区域政策委员会，欧洲议会内设区域政策委员会、环境和公共卫生与消费者保护委员会、交通与旅游委员会等，形成了超国家、跨境，国家、地方等多层次、网络状的区域协调体系，实现了各个层次的权利平衡和利益协调机制的畅通。

2.温哥华都会区政府合作机制

温哥华都会区是加拿大卑诗省的一个区域局，包括21个市镇，一个非建制区和17个自治的原住民村落。温哥华都会区的历史可追溯到分别成立于1914年和1926年的大温污水处理局和大温水务局，它们为都会区内各市镇的合作奠定了先基。

温哥华都会区的区域协调机构——温哥华都会区委员会，其前身是大温区域局(成立于1967年)。温哥华都会区委员会在省的立法框架下工作，主要职能是服务递送、规划和政治领导。在服务递送方面，它主要提供各自治区市民普遍需要的服务，如饮用水、污水处理、排水系统、固体垃圾管理、地区公园、房屋以及危机管理等，这些服务往往需要跨越自治市的行政边界。在规划职能方面，温哥华都会区委员会主要承担区域发展、废弃物管理和空气质量管理三个领域的责任，推动整个温哥华都会区的可持续发展。温哥华都会区理事会则通过立法制定了一系列共同遵守的法案，完善区域法制环境，为区域经济协调发展提供法律保障。

温哥华都会区过去三十多年的运作非常成功。温哥华在各类“最适合居住城市”排名中一直处于前列。在2005年英国《经济学家》评出的“全球最适合生活城市”排行榜中，温哥华更是荣登榜首。正如张利华[2]所述，温哥华都会区的成功，关键在于通过具有权威性和代表性的温哥华都会区委员会理事会，实现了区域整体性与多样性的统一。都会区在以其理事会为核心构建起来的跨城市的公共服务和管理体系的同时，保持了各个市镇原有的独立地位；而以各成员市镇人口比例为基础确定理事和投票权数量的机制，保证了各市镇在区域一体化过程中的平等参与，有助于形成具有普遍约束力的政策和方案。

二、国内区域一体化政府合作典型案例

1.长三角经济区政府合作机制

长江三角洲北起通扬运河，南抵杭州湾，西至镇江，东到海边，包括上海市、江苏省南部、浙江省北部以及邻近海域，以沪杭、沪宁高速公路以及多条铁路为纽带，形成一个有机的整体。2010年国务院正式批准《长江三角洲地区区域规划》[11]，明确长三角区域为“上海市、江苏省、浙江省”，区域面积21．07万平方公里；把长三角建成“亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群”作为其发展的战略定位。

《长江三角洲地区区域规划》介绍道“长江三角洲地区区位条件优越，自然禀赋优良，经济基础雄厚，体制比较完善，城镇体系完整，科教文化发达，已成为全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一，在中国社会主义现代化建设全局中具有十分重要的战略地位”。历经新中国成立以来多个历史阶段的发展，长三角以全国2．1%的陆地面积、11%的人口，创造了全国21．7%的国内生产总值、24．5%的财政收入、47．2%的进出口总额，已成为中国经济社会发展水平最高、综合实力最强、城镇体系较为完备的区域。

20世纪90年代以后，长三角一体化的关系协调走向地方政府首脑自主协商的柔性协调机制。20世纪90年代先后成立长江三角洲14个城市协作办(委)主任联席会、长三角城市经济协调会。协调会每两年召开一次会议，2006年开始改为每年召开一次会议，且设常务主席和执行主席。常务主席由上海市担任，定期协调长三角城市间经济合作的重大事宜；执行主席由除上海市外的其他成员市轮流担任。协调会在常务主席方设联络处作为常设办事机构，负责日常工作。各成员市的协作办(委)作为协调会具体的联络、办事部门。协调会的主要功能是执行省市领导确定的方针和协议，确定推进合作与发展各领域的具体任务的实施方案，筹划、组织推进合作的具体工作，协商、协调城市之间的重要问题，必要情况下还可签署双边或多边协议。

这种地方政府首脑参加的以协调会或座谈会为代表的柔性协商机制，在不改变长三角三省市行政区划的条件下，为长三角经济一体化提供了平等沟通的平台。以此为基础，长三角地区相继在工商、人事、旅游、农产品标准、科技创新、固体污染物管理、太湖流域治理、近海环境综合治理与生态修复等领域签署了一系列合作协议，组建了包括海洋立法、执法、司法和法律监督在内的长三角统一的海洋执法机构[12]，有效地促进了长三角区域经济社会的协调发展。

2.长株潭城市群政府合作机制

长沙、株洲、湘潭位于湘中偏东，三市地缘接近，地理区位优越，自然资源丰富，工农业发达，是湖南省的经济、政治、科教、文化、商业、金融的核心区域，被称为湖南的“金三角”。

长株潭城市群动议颇早。早在20世纪50年代，曾有专家提出合并三市为“毛泽东城”的构想，20世纪80年代初长株潭经济区由构想开始转入理论探索。1997年，湖南省委、省政府作出了推进长株潭经济一体化的战略决策，成立湖南省长株潭经济一体化办公室，制定长株潭年度经济一体化工作目标。1998年，成立以省长为组长的长株潭经济一体化协调领导小组及办公室，编制实施“交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治”五个网络规划。2005年7月，湖南省政府颁布实施《长株潭城市群区域规划》。2006年，湖南省对长株潭城市群扩容，提出“3+5”城市群战略，以长株潭为中心、一个半小时车程为半径，包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳5个省辖市在内的城市聚集区。在“原五同”的基础上形成“新五同”：交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治。

2007年12月14日，国家批准长株潭城市群成为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”，一轮新的发展空间由此打开。2009年，长株潭三市长途区号统一为0731，成为全国唯一统一区号的城市群；由省领导挂帅的湖南省长株潭“两型”协调委成立，开始制度的顶层设计；举行了8市规划局长联席会议。2010年3月，长株潭城际快速通道——芙蓉大道和红易大道建成通车，三市实现20分钟通达。湘江治理及生态修复初见成效。长株潭区域一体化建设、经济社会发展取得显著成效。

尽管长三角区域经济、长株潭区域一体化取得了巨大成就，但由于长三角分属两省一市，长株潭分属三市，这种行政上的隶属关系，在经济上不可避免受到地方政府行为的影响，再加上区域内各城市目前发展存在一些不足，导致长三角区域经济合作还存在地方壁垒、基础设施建设缺乏整合(港口之争、机场建设)、产业同构等问题。这些问题并不是孤立存在的，造成这些问题的原因也是相互交织。在政府层面，各级地方政府首先要明确区域合作的必要性，在思想上跳出行政区的框架；其次应有中央政府对该地区进行系统、可协调的区域发展规划；改革现有的地方政府绩效评价，破除地方政府保护行为产生的动机；完善区域内法律法规，通过法律强制手段保证区域合作有效规范开展。

三、中原经济区区域政府合作

中原经济区是以全国主体功能区规划明确的重点开发区域为基础、中原城市群为支撑，涵盖河南全省、延及周边地区的经济区域，地理位置重要，粮食优势突出，市场潜力巨大，文化底蕴深厚。中原经济区规划范围包括河南省全部及山东省、河北省、山西省、安徽省部分地区，覆盖30个市和3个县区，总人口1.8亿，生产总值超过4.5万亿元人民币，分别占全国总人口的13%和全国生产总值的9%以上；铁路营业里程、高速公路通车里程分别占全国的7%和10%，粮食、畜禽产量分别占全国的18%和15%，在中国改革发展大局中战略地位极为重要，是中国区域协调发展的战略支点和极具发展潜力的区域。

《中原经济区规划》提出，中原经济区必须大胆探索，创新体制机制，加快转变经济发展方式，强化新型城镇化引领作用、新型工业化主导作用、新型农业现代化基础作用，努力开创“三化”协调科学发展新局面。同时，进一步明确了中原经济区的五大战略定位：国家重要的粮食生产和现代农业基地、全国“三化”协调发展示范区、全国重要的经济增长板块、全国区域协调发展的战略支点和重要的现代综合交通枢纽、华夏历史文明传承创新区。

为保障《中原经济区规划》实施，规划要求区域政府加强组织协调，建立中原经济区五省政府高层协调机制，统筹协调区域发展的重大问题。建立市长联席会议制度，强化在促进区域合作中的统筹、协调、指导和服务功能。“河南省、河北省、山西省、安徽省、山东省人民政府要切实加强组织领导，细化实施方案，明确分工，落实责任，完善机制，推动规划实施。国务院有关部门要按照职能分工，密切配合，支持中原经济区加快发展，在政策实施、项目建设、资金投入、体制创新等方面给予积极指导和支持。”

四、结论

欧盟、温哥华都会区、长三角经济区、长株潭城市群的区域经济一体化实践，以及《中原经济区规划》实施保障，充分表明区域政府合作是实现区域经济一体化的前提条件，是实现区域协调发展的理性选择。为促进中原经济区建设的快速健康发展，在国务院《指导意见》的推动下，应借鉴国内外的成熟经验，加强五省区域政府间的组织协调，尽快建立中原经济区建设协调委员会、协调管理机构和日常工作机构；逐步建立完善的区域合作规则，构建地方政府自愿遵守的激励和约束机制(区域利益分享和补偿机制)；构建科学的地方政府官员绩效评价体系。

[1]陈瑞莲.欧盟经验对珠三角区域一体化的启示[J].学术研究，2009，(9)：35-41.

[2]张利华，徐晓新.区域一体化协调机制比较研究[J].中国软科学，2010， (5)：81-87.

[3]许晓莉.长三角区域经济合作研究[D].北京师范大学，2006.

[4]朱杰堂.论中原经济区政府间合作机制的构建[J].中州学刊，2012，(2)：51-54.

[5]楚俊.长株潭经济一体化中地方政府治理模式研究[D].南京航空航天大学，2007.

[6]周冬雪.区域经济一体化视野下的长株潭政府间合作机制创新研究[D].湘潭大学，2011.

[7]胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].2012.

[8]国务院.《中原经济区规划》[Z].2012.

[9]罗盘，曲昌荣.中部崛起再添新引擎(区域经济观察)[EB/OL].人民网.

[10]李文星，蒋瑛.简论我国地方政府间的跨区域合作治理[J]. 西南民族大学学报，2005，(1)：259-262.

[11]国务院.《长江三角洲地区区域规划》[Z].2010.

[12]纪晓岚.长江三角洲区域发展战略研究[M].上海：华东理工大学出版社,2006.