服刑人员未成年子女救助机制缺失的法律思考

魏强

(山东广播电视大学 文法学院，山东 济南　250014)

一、服刑人员未成年子女的实际现状

服刑人员未成年子女因父母一方或双方入狱服刑，其父母难于履行应尽的监护责任和抚养义务，同时他们赖以生存的家庭细胞出现了残缺，致使他们原有的生存空间和教育状况发生了巨大变化，患病而无钱医治、因经济压力而面临辍学、一日三餐无着而流落街头等状况屡见不鲜，甚至有的步其父母之后尘，走上违法犯罪道路。服刑人员未成年子女的救助作为一个社会问题越来越凸显出来。

为了了解服刑人员未成年子女的实际生活状况，笔者于2011年8月19日到山东省女子监狱进行了实地调查。据监狱管理干部介绍，这里的女犯一般刑期较长，10年刑期以上的占到50%，大部分人的婚姻已解体，且相当大比例的有未成年子女。其中有一个济宁籍的女犯，因为家庭矛盾一怒之下将丈夫杀害，入狱后其10岁的女儿只能由奶奶照看，孩子幼时曾被烧伤过，留有严重的皮肤病，由于父亲去世母亲入狱家庭没有了主要经济来源，体弱多病的奶奶难以承担起养育之责，孩子的病情也无法得到有效的医治，致使发展到威胁生命的程度，因不符合孤寡救助条件，民政部门也爱莫能助，后虽经当地一家慈善机构的救助治疗病情得到了一定的缓解，但孩子今后的生活、治疗、教育等一系列问题并没有得到根本解决。

还有一个云南籍的女犯，因贩毒罪被判重刑入狱，被捕时身边还带着一个年幼的孩子，因该女犯自己也不能确定孩子的亲生父亲是谁，又没有其他的抚养人，由于《监狱法》第十九条规定了在押罪犯不得携带子女在监内服刑，最初办案民警曾计划将孩子送进社会儿童福利院，但福利院的工作人员却表示爱莫能助，因为根据国家规定社会福利院只接受孤残儿童和查找不到父母的弃婴，该女犯的孩子显然不符合国家的法定入院标准，因此很难予以接收。经办案民警和监狱管教干部及其他相关部门的多方努力历经周折，最后社会福利院勉强同意暂时寄养孩子，这让所有参与此案的公安、检察、法院以及劳改等部门的人员感受颇深。

2006年司法部在全国范围内曾组织大规模的抽样调查，据不完全统计截止到2005年12月31日，在我国监狱服刑的156万名在押服刑犯中，有未成年子女的服刑人员近46万人，占在押犯总人数的30%左右，监狱服刑罪犯未成年子女总人数逾60万人[1]。据查，有45.9%的监狱服刑人员表示其子女的生活教育状况没有保障。原居住地在农村的在押服刑人员中有52.8%认为其未成年子女的生活教育状况没有保障[2]。另据人民日报报道，2007年上半年全国中小学生的平均辍学率为1.28%，其中监狱服刑人员未成年子女的平均辍学率为13.1%，父(母)入狱后未成年子女的辍学率呈大幅度攀升趋势[3]。

从以上案例和数据中我们可以看出，目前服刑人员未成年子女生存和教育状况令人堪忧，反映出了我国在对服刑人员未成年子女救助机制方面还存在着重大缺失，这应当引起全社会的的深思，同时也提示我们建立完善服刑人员未成年子女保护救助机制已是迫在眉睫。

二、服刑人员未成年子女救助保护机制存在的问题

(一)关于救助服刑人员未成年子女的法律法规尚处于空白

截至目前为止，我国法律体系中有关服刑人员未成年子女救助的内容几乎是凤毛麟角，即使有也主要是以禁止性规范的形式而存在，例如《监狱法》第十九条规定：罪犯不得携带子女在监内服刑。2006年，民政部等相关部委曾联合发布了《关于加强孤儿救助工作的意见》，首次将服刑人员未成年子女列入救助规划中，但只是仅仅规定了“对因父母服刑或其他原因暂时失去生活依靠的未成年人，可以依据相关法律规定妥善安置。”，该《意见》中只是对暂时失去生活依靠的服刑人员未成年人子女给与一定帮助，并且规定得过于笼统，缺乏实际操作性，因此并没有从根本上解决服刑人员未成年人子女的救助问题。而民政部门其它一些相关救助未成年人的行政法规规定的救助对象主要是针对残疾孤儿和弃婴，这样就几乎将服刑人员未成年子女排除在救助范围内。所以说目前我国关于服刑人员未成年子女救助问题还处于法律上的盲区。

(二)法规上的缺失阻碍了救助工作的有效开展

法规上的缺失为救助服刑人员未成年子女的实际工作也增添了很大的障碍，主要原因就是没有法律政策的支持。在实际救助工作过程中，如前文所述，当办案民警将服刑人员年幼的孩子送到民政部门时，根据相关规定服刑人员的未成年子女既不是烈士遗孤，也不属于法定意义上的孤儿，其包含于民政求助职责范围，因此民政部门无法伸出救援之手。而司法部门在办理刑事案件过程中，法律上又没有规定其有解决罪犯未成年子女救助的权利和义务。妇联部门又因为服刑人员未成年子女救助问题是一个庞大的系统工程，单靠妇联的职能则难于解决。这造成了有关部门对服刑人员未成年子女的救助工作无法按照法定程序予以开展，甚至成为有些缺乏爱心的人相互推诿责任的理由。这也反映出目前我国从行政层面来看服刑人员未成年子女的救助工作处于无法可依、无人来管的尴尬境地。

(三)国家及地方政府对救助服刑人员未成年子女的工作缺乏重视

救助服刑人员未成年子女的工作是一个综合性的长期的社会工程，政府理应承担起主要责任，但现实生活中各级地方政府对该项工作的开展可说是差强人意。据笔者走访调查，无论是省、市、区的政府机关还是民政及各级妇联部门，都没有具体针对服刑人员未成年子女救助工作长期详尽的计划安排，也没有相应的救治专项资金，所以难以提供相关具体的救助数据，即使提供的数据也基本是临时性救治个案的数据。据山东省女子监狱管教干部介绍，每当遇到狱内服刑人员的未成年子女出现医疗、生活、教育状况困难时，从有利于犯人的服刑改造和善良的情感出发，干警们都希望能尽快妥善的予以解决，但多年来她们始终不清楚应当由哪个政府部门牵头给予解决，最后基本都是以狱内干警们献爱心自发捐助的形式而临时渡过难关，如果长期以往的话既不利于稳定罪犯服刑改造的情绪同时也不利于他们子女的健康成长，为此干警们感到非常地无奈。

三、建立服刑人员未成年子女救助机制政府责任的法理求证

服刑人员未成年子女都是未满18岁的的未成年人，其生理和心理都处于生长发育阶段，生存能力、自我保护意识均非常有限，加之受父母在押社会声誉不良的影响，极易受到社会各方面的歧视，故其生存环境更加严峻。贫困的生活使其无法得到应享受的教育资源，致使个人素质无法得到提高，他们成年后在社会生活的竞争中也会始终处于劣势，使他们本已弱势的社会地位极易陷入恶性循环，从而其后代的生存和受教育的权利也很难得到保障。基于以上原因仅仅依靠民间救助和服刑人员未成年子女自身的努力很难从根本上解决他们的困境，这就必然会导出关于服刑人员未成年子女救助机制的政府责任问题。

生存权、受教育权是我国宪法赋予每一个公民最基本的人身权力，国家充分给予保护，任何组织和个人都不得擅自予以侵犯。《世界人权宣言》第25条也规定了“每个人都享有维持其本人或家庭的健康和福利所必需的生活标准，它包括食物、衣着、住房、医疗及必要的社会服务，当遭遇到失业、疾病、残障、守寡、年老以及其他不可控制的情形而缺乏或丧失谋生能力时有权享得保障。”由此可以看出，无论是国内法还是国际法，人们获得生存权、受教育权的保障都具有相应的法律根据。

现代法学理论认为，生存权是人权的重要组成部分，人权是人们生来具有的，它体现了人在社会生产和生活中的“人格尊严”，这种人格尊严是建立在自由的基础上，并且在尊严权利上人与人之间是相互平等的，人们不论其财产的多寡、身份的高尊低贱，在享受社会资源的各个方面大家具有平等的权利。人为了维持生命的生理需求不仅需要一定物质上的满足，因为贫穷、衣不遮体、营养严重不良而缺乏生存权利像动物一样的生存方式无论在道德层面还是法律层面都不会为人们所接受；反过来讲，虽然人们获得了丰厚的物质利益但需要以降低人格尊严为代价的生存方式同样也不会为人们所接受，平等公正、健康祥和并能维持人格尊严的社会生活才是人们为之奋斗的理想生活模式，也是生存权的真正内涵。人格尊严得到维护、社会平等与公正得以实现是法治国家和政府行使公权力的目标，而保护弱势群体的人格尊严和生存权利是实现社会公正的必要手段。对于弱势群体来讲，人格尊严和社会公正的重要体现就是享受到生存权利资源的机会平等，但社会资源平等公正的合理分配，单靠社会自我调节是很难做到的，根据法学理论权利义务相统一的原则，一方权利主体的权利实现则依附于另一方义务主体的义务履行。因此，人们要实现平等公正的生存权利就离不开政府依法履行公权力的义务，由此可以看出，政府在建立服刑人员未成年子女救助机制过程中负有责无旁贷的责任义务。

四、完善服刑人员未成年子女救助机制的建议

未成年人救助保护工作是一个系统的工程，需要全社会的共同努力。具体到服刑人员未成年子女这一特殊群体，则更加需要政府和社会的关爱，多年来针对服刑人员未成年子女救助机制的空白暴露出法律法规和政府管理职责上的严重缺位。关于怎样完善服刑人员未成年子女保护救助机制笔者提出以下建议：

(一)完善国家未成年人救助法律法规

联合国《儿童权利公约》确定了儿童享有生存、受保护、发展与参与四项基本权利，国外很多国家也都建立了独立的儿童救助制度，制定了儿童福利法或救济法，例如日本就制定了《少年儿童育成支援推進法》，作为部门法非常明确详细地规定为了少年儿童的健康成长，当他们中的任何人正常生活出现困难时，根据其困难程度，国家、地方政府及社会团体有责任必须为他们提供良好的生活、教育、医疗、保健、社会福利等援助，并不得有任何歧视[4]，对全体少年儿童依法获取福利保护和救济提供了法律依据。我国宪法及《末成年人保护法》中虽然也规定了关于未成年人保护救助的内容，但规定的过于笼统，大多是纲领性和指导性的内容，建议仿照日本的《少年儿童育成支援推進法》制定我国《末成年人保护法》实施细则，详尽系统的规定各级政府对未成年人救助工作的具体要求。修订现行的监护人制度，对入狱服刑的未成年人父母，应当视为没有监护能力；对凡是由于父母死亡或丧失监护能力以及因服刑等其他客观原因不能履行监护职责的、又没有其他法律规定的监护人的未成年人，应当由民政部门担任监护人，履行抚养监护职责，从而将服刑人员未成年子女纳入国家救助范围，使得未成年人的救助工作真正做到有法可依有法必依。

(二)政府制定切实有效的救助职责规划并承担主导责任

各级政府应当从“未成年人本位”出发，以保护未成年人的合法权益出为原则，在服刑人员未成年子女救助体系建设中积极承担起主导责任。目前我国服刑人员未成年子女的救助组织几乎全部是民间自发成立的，政府还没有积极主动参与到救助机制的规划和建设中来，虽然现在中央提出倡议要把服刑人员子女纳入社会救助体系，但是由政府组织建立的救助机构和规划至今还没有出现。在这方面其他发达国家有很多先进的经验，如日本的《少年儿童育成支援推進法》中规定，各都、道、府、县及市、町等各级政府在一定期限内须制定完备的所辖区域内少年儿童育成支援推进大纲，按照大纲的要求编制在辖域内实施的推进计划，计划内容包括实施的具体措施、专门款项、具体责任部门、组织体系结构、考核要求等内容，并必须在规定期限内将推进计划和实施情况向社会公布[5]。我们可根据我国的实际情况由国务院制定具体行政法规，责成各省、市、县、乡(镇)等地方政府根据当地的实际生活水平和特点，按照本地域内的实际需要，制定未成年人的救助规划，内容包括具体实施的行政机构及负责人、专业人员的培训、专项资金的筹集及使用办法、救助的具体标准、实施考核办法等，将规划内容和实施情况向社会公布，接受社会的监督，将实施情况作为评价地方政府政绩的考核内容，从而敦促地方政府主动承担起未成年子女救助机制的建设的职责。

(三)支持引导民间慈善机构对服刑人员未成年子女的救助

民间慈善机构和热心慈善人士是社会救助体系的重要组成部分，多年来对服刑人员未成年子女的救助几乎全部来自于民间慈善机构和热心人士，但由于我国民间慈善事业起步较晚基础较弱，救助工作完全推给民间慈善机构完成是不可能的。因此，各级政府在完善法律法规建设和强化政府职责的同时，应当大力支持民间慈善机构的建设，这就要求各级政府首先要转变观念，充分认识到服刑人员未成年子女的救助不应完全由民间机构来完成，应积极探索政府民间共建，采取社会捐助与政府补贴相结合，如对收养服刑人员未成年子女的慈善机构给予土地使用、水电交通等方面的优惠，帮助民间慈善机构工作人员进行专业培训以提高其专业技术水平利用政府优势充分调动各种社会资源，帮助协调高校和科研单位与民间慈善机构相互合作，利用媒体正面宣传慈善机构，以提高其社会影响力和声誉等。

现代法治国家和政府应当将适当的生存水平标准纳入为弱势群体所应享受的人权范围内，并被确立为政府的首要责任和义务，这样才能保证社会道德、法律的发展方向，才能从根本上促进整个社会公平合理、可持续的发展。建立和完善未成年子女的救助机制，是法治社会的必然要求，也是公平、通明和谐社会的具体体现。善待“铁窗外的花朵”们脆弱的生存权利和教育权利是政府不可推卸的责任，只有深刻地认识到这一点，我们的政府才能真正实现构建和谐社会的目标，进而才能真正做到执法为公、执政为民。

[1]卢琦.监狱服刑人员未成年子女基本情况调查报告[J].青少年犯罪研究，2006，(6).

[2]张安民.监狱服刑人员未成年子女基本情况调查报告[J].中国监狱学刊，2007，(2).

[3]宋伟.扶助“特殊孤儿”需要填补法律空白[N].人民日报，2007-02-07.

[4]日本.少年儿童育成支援推進法[EB].第2条.

[5]日本.少年儿童育成支援推進法[EB].第9-25条.