我国公共服务标准化建设探析

刘 璟 孙彩英 高玉斌

一、公共服务的概念

“公共服务”这一概念，最早是20世纪初由法国人莱昂迪莫提出，在他的《公法的变迁》一书中指出，“那些事实上掌握权力的人并不享有行使公共权力的某种主观权力；恰恰相反，他们负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务进行的义务。”[1]改革开放以后，公共服务的概念被引入我国，目前，已被广泛地使用，但对于政府公共服务的范围与分类在理论与实践中一直存在争议。通常的定义为：公共服务通常是指通过使用公共资源或公共权力，由政府部门提供，政府部门或政府部门授权的事业单位以及以合同形式外包的社会组织实施，由特定区域和特定群体的公民享受的满足其基本生活需求，提升生活品质和个人素质的非排他性的产品和服务。

公共服务包括基本公共服务和非基本公共服务两部分。基本公共服务是指在特定的时空条件下，政府提供给公民的底线公共服务，通常包括公共安全、公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共交通、环境保护、公共信息、文体休闲和科学技术等领域；[2]非基本公共服务是指在特定的时空条件下，政府给特定的群体高层次的公共服务。基本公共服务和非基本公共服务是一个动态的过程，非基本公共服务可以随着社会经济的发展而转化成基本公共服务。

二、公共服务标准化的发展情况

西方发达国家公共服务标准化在20世纪中后期逐渐发展起来，到20世纪80年代，在公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、环境保护等领域已经得到普遍应用，取得明显的效果，并在实践中不断发展。通过标准化的方式来促进公共事业的发展，已经成为这些发达国家开展公共服务工作、提高政府行政能力的有效手段。2010年，国际标准化组织（ISO）在《2011—2015年战略规划》中，提出在标准制定中支持公共权力机构的需求，将提高支持公共政策的标准价值作为实现“全球愿景的十个关键目标”之一。

近些年，随着我国公共服务事业的发展，公共服务标准化工作得到了国家和地方标准化主管部门的重视，也取得了一些进展。

在国家层面上，2009年国家出台了GB／T 22421—2009《服务业组织标准化工作指南》系列标准，对公共服务的标准化进行了规范，充分发挥了标准化对公共服务组织的支撑作用。[3]2010年国家出台了《公共服务标准化工作指南》（项目编号：20080392－T－469），并于2010年10月开始征求意见。此外，《行政服务标准化工作指南》、《行政服务中心运行规范》等六项涉及到公共服务领域的国家标准也已正式立项。

在地方层面上，部分省、市、区也在公共服务领域进行了标准化的尝试，并取得了一些经验，下面提到的具有一定的代表性：

① 陕西省从2008年起开始逐步建立养老保险经办服务标准体系，经过近4年的探索，目前已经涵盖了基金、稽核、经费、信息、采购、环境、能源、人力资源、设备设施、安全与应急等工作领域，共建立标准205项，形成了一套层次清晰、结构合理的标准体系。[4]

② 山东省新泰市在2005年将企业标准化管理体系以及《服务标准化工作指南》引入到政府公共服务领域，建立了以服务基础标准为基础、以服务质量标准为核心、以服务管理标准为保障的行政服务标准化体系。[5]

③北京市东城区于2009年全力打造国家级城市公共服务标准化示范区，建立了城市公共服务总标准体系、13个示范项目分标准体系和示范窗口、编制完成1 492个单位内部标准、实施了2 468个标准，该示范区被列为国家级一类试点项目。[6]

三、我国公共服务标准化的问题分析

1.服务供给不均衡

目前我国的公共服务供给在不同地域、不同群体之间存在着严重的不均衡状况，对于基本公共服务的范围和标准也很难达成社会共识，没有形成一个全国统一的、完善的基本公共服务标准体系，现行的标准很多比较模糊，因此造成政府部门仅着眼于现有工作流程和公共服务状况的梳理，不去关注有效标准的制定和推行，致使很多地区的基本公共服务标准跟不上社会发展，低于公众对于基本公共服务的需求，公共服务长期处于不均衡状态。

2.管理体制不健全

我国政府部门缺乏一套行之有效的标准化管理体制，政府部门权力行政的传统思维模式根深蒂固，在公共服务当中仍然摆脱不了“官本位”的思想，将自己定位为“管理者”的角色，服务的意识相当淡漠，因此在开展公共服务标准化工作中，难以做到以公共利益为出发点，政策制定和执行在一定程度上具有随意性，暗箱操作的行为时有发生，管理和服务工作的透明度较差，其模式和方法得不到公众的了解和认同。

3.保障措施不充分

长期以来，我国的政府部门一直不把标准化当作一项科学研究工作，而仅仅看作是文件或规定的编写，对公共服务标准化工作的定位不够准确，因此造成在政策、人才和经费等方面的保障均有所不足。实际上公共服务标准化对人才的素质要求很高，除了要掌握标准化方面的知识外，还需要有相应领域的专业技术知识，了解该领域的发展战略以及国家的相关政策等，但我国目前十分缺乏此类的专业化复合型的人才，而且政府提供的经费也无法支持现有的标准化工作人员进行深入的研究。

四、完善我国公共服务标准化的对策

1.统一服务标准，缩小社会差距

在全国范围内推广公共服务标准化建设，制定教育、医疗、社会保障等公共服务的最低提供标准，作为强制性标准推广，缩小基本公共服务在不同地域、不同群体之间的差距。需要强调的是，对于基本公共服务标准的确定，要经过科学、合理的可行性研究和论证，必须符合我国经济社会发展的现状，符合最广泛的社会共识。同时，在推进公共服务标准化建设的进程中，各级政府必须确定基本公共服务在不同时期和阶段需要实现的目标，保持连续性，使公共服务标准能够跟得上社会发展形式，切实起到实际的作用。

2.完善管理体制，规范行政行为

在建立公共服务标准化体系过程中，首先需要厘清各级政府各个部门的职能，对政府公共服务流程进行梳理，从而明确政府各部门应负责的基本公共服务项目、服务流程、服务质量等，明确责任主体，并且增强各部门间的协同合作能力，减少推诿扯皮的现象。还要建立与之相适应的公共服务考核与评估体系，以便公众对政府行为进行监督和评价，通过标准化的手段来规范政府的行政行为。

3.采取有效途径，强化保障举措

政府是公共服务标准化的主体，因此取得政府领导特别是一把手的支持，对于公共服务标准化工作的顺利展开至关重要。需要结合当前社会发展形式，使政府领导认识到公共服务标准化的真正价值，争取资金和政策支持。相关管理机构、行业协会等要加大对公共服务标准化的宣传、培训力度，让公众切实感受到标准化建设带来的好处，引起社会的关注和重视。同时还应通过组建和完善公共服务标准化专家委员会的方式，加强人才队伍的建设，从而提高公共服务标准化的研究水平。

公共服务标准化是一个崭新的课题，必然将经历一个不断完善、不断成熟的渐进过程。目前我国的公共服务标准化工作还处于起步阶段，需要进行深入的探索和研究，以此来推动我国公共服务事业的发展。

[1] 黄恒学，张勇.政府基本公共服务标准化研究[M].北京：人民出版社，2011.

[2] 全国服务标准化技术委员会.服务业组织标准化工作指南[M].北京：中国标准出版社，2010.

[3] 徐婷.我国政府公共服务标准化建设研究[J].法制与社会，2012（3）.

[4] 李晓林.从公共服务标准化实践看精细化管理趋势——以北京市公共服务标准化建设实践为例[J].中国标准化，2012（3）.

[5] 方华.新泰市行政服务标准化的实践及启示[J].法制与社会，2010（7）.

[6] 王瑞河.陕西：养老保险经办服务标准化“试水”[J].中国劳动保障，2008（8）.