论人大监督司法的功能结构与模式兼容*

杨子强

（中国人民大学法学院，北京100872）

在当前的制度格局中，针对司法机关以及司法活动的监督并不匮乏。来自于纪委、监察、人大、政协、媒体、群众等不同主体的监督力量，构建了一套立体、多维的监督体系。在这一体系中，各级人民代表大会及其常委会对司法工作的监督，在理论上具有诸多特质。一方面，与其他监督主体相比，监督司法工作是宪法和法律赋予国家权力机关的法定职责，对于“由其产生、受其监督”的司法机关，各级人大及其常委会的监督具有最高权威性和严格法定性；另一方面，在“用权不越权、到位不越位”的监督思路指导下，各级人大及其常委会在具体监督方式上具有刚柔并济、虚实结合的监督效力特征。但在实践中，上述监督特质尚未产生制度构建、机制衔接、资源配置层面的实际效果，监督规范冲突、监督力量羸弱、监督行为失范等现实困境仍然存在。笔者认为，只有进一步对人大监督司法工作做出规范分析、实证考察与理论反思，才能为制度发展提供智力支持。

一、现实困境：监督工作的冲突、疲软与失范

（一）监督规范冲突

各级人大监督司法工作必须以明确的法律规范为监督依据，从规范分析的层面而言，宪法、法律以及相关司法解释等关于人大监督司法工作的规定存在着明显冲突。作为国家根本大法的《宪法》规定全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，而对于监督方式，仅仅提到可以组成针对“特定问题的调查委员会”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）则规定地方人大常委会受理人民群众对司法机关的申诉和意见，地方人大常委会组成人员可以向常务委员会书面提出对司法机关的质询案，并规定了较为详细的质询程序。在《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》中都有“两院”向本级人大和人大常委会报告工作的规定，《人民检察院组织法》还规定了在检委会上“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”的特殊个案监督方式。在最高人民检察院和最高人民法院各自出台的司法解释中，又出现了交办案件、要求复查案件、旁听审理、调卷审查、听取疑难案件汇报、代表评议等监督方式。但这些介入性较强、带有创新性质的监督方式，并没有被具有更高效力的《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下称《监督法》）吸纳。这部2006年颁布的法律对监督方式进行了体系化的梳理，明确了专项工作报告、执法检查、询问与质询、特定问题调查、听取和审议撤职案等监督方式。

上述人大行使对司法监督权的法律渊源中关于监督方式的规定存在明显的差异。以《地方组织法》、《监督法》为代表的国家权力机关主导的立法主张通过以了解、调查、处置等为主的传统监督方式，将监督工作的价值聚焦于保障司法公正的基础功能；而以“两高”司法解释为代表的司法机关主导的规范文本，则通过以协调、沟通、公开为主的监督方式，将监督的重点拓展到沟通民意、纠正错判、协调冲突等多元的价值目标中。相比而言，在文本层面上，国家权力机关的监督姿态较为克制，而作为监督对象的司法机关反而体现出较为强烈的监督需求。这种监督依据的文本冲突，表明了不同立法时期、不同国家机关之间对人大常委会监督司法工作的价值分歧，更在差异化实践中形成了国家权力机关与司法机关对于监督目标、监督原则、监督关系、监督方式等问题的长期博弈。

（二）监督力量疲软

人大监督司法工作具有刚柔并济、虚实结合的特点。但在现实操作中，监督主体限于权力格局的困境，存在监督方式柔胜于刚、虚大于实的困境，协商性、协调性、建议性的监督形态占据主要位置，效力疲软、手段乏力成为制约人大监督司法工作的主要瓶颈。

第一，监督手段乏力。就《监督法》规定的几种监督手段而言，审议撤职案、特定问题调查、质询等监督手段相比听取专项报告、执法检查、询问，针对性更强、监督力度更大、介入程度更深。但实践中，各级人大对于司法工作的监督，基本都采用听取专项报告、进行执法检查等监督力度较弱的方式，尤其是地方人大常常将质询、特定问题调查、审议撤职案等监督方式束之高阁，使得人大监督司法工作的效果大打折扣。除了在监督方式的选择上存在偏好外，地方人大对司法机关的监督关系尚未形成深层次的互动模式，对于司法机关的专项报告、针对询问的回答以及工作汇报等缺乏合理的评价机制、反馈机制和责任机制，使得司法机关关于监督事项的陈述是否真实、汇报是否具有针对性、工作是否因监督而有所改进等问题缺少应有的牵制力，监督工作存在流于形式的可能。

第二，监督针对性较弱。实践中，人大行使监督权使用最多的方式是听取专项报告、执法检查等方式。这些方式的共同特点，就是必须以人大常委会确定的监督专题为前提。可见，地方人大对于监督专题的选择是“一针见血”还是“隔靴搔痒”，直接决定监督工作的效果。这一方面涉及监督信息的获取渠道是否畅通，另一方面涉及地方人大的监督能力尤其是对具有专业性质的核心问题的把握能力是否强大。现实状况是，不同级别之间、不同地域之间的地方人大监督的水平参差不齐，紧贴司法实践、突出矛盾问题的监督专题虽有所增加，但跟风式的、敷衍式的、隔靴搔痒式的不得要领的监督专题也并不少见。一般而言，在级别较高、经济发展较快、民主法治意识较强的区域，地方人大的监督能力更强，这与人大常委会委员、专门委员会的人员结构和专业水平有关，也与该地区人大本身在区域事务中的地位和发言权密切相关。

（三）监督行为失范

除了上述监督依据和监督力度层面的问题，学界对于人大监督司法工作的批评意见主要是，近年来在以个案监督为代表的监督机制创新过程中出现的干预司法尤其是干预法官独立行使审判权的现象。这主要表现为部分人大常委会成员、人大代表出于地方保护主义、行业保护主义、个人利益等因素的考虑，利用提出议案、质询案、交办案件、要求复查案件等方式干预审判活动。这严重影响了人大常委会与司法机关的监督关系，损害了司法裁判的公信力与安定性，扭曲了人大监督司法工作的价值。正因为自我规范不足、监督效力不明带来的争议，个案监督等地方探索创新的监督方式没有被纳入《监督法》的规定中，甚至面临被全盘否定的危险，给真正对监督效果具有正面作用的制度探索带来阻力。

综合考量人大监督司法工作的长期实践，我们可以发现，监督规范的冲突充分体现并进一步加剧了国家权力机关与司法机关对监督关系及价值的认识分歧，从而使监督实践出现两种极端化的发展方向：不作为带来的监督疲软和乱作为带来的监督失范。

二、原因探析：监督工作的价值分歧与功能结构

从文本层面来看，作为监督对象的司法机关表现出较为强烈的监督需求，而作为监督主体的国家权力机关反而呈现较为克制的监督姿态。在实践层面，司法机关的这种监督需求集中体现在行政干预司法、缠讼缠访、检法冲突、情法冲撞、诉讼爆炸等其处于劣势地位或冲突形态的“场合”。国家权力机关的监督行为则出现了某种分化：能动或克制的监督姿态在人大监督保障司法公正与人大监督干预司法独立的舆论博弈中沿着时间轴不断转换，1而横切面上的地方人大监督又充分体现出政治经济发展所承载的地域差异。并且上述分化同时具有某种共性：监督工作的功能布局主要聚焦在保障司法公正的范畴内，而对于司法独立、司法民主、司法效率等问题缺乏实质性的关注。事实上，司法活动的目标是稳固、多元的价值体系，单一强调司法公正，并不一定在效果上有利于保障司法公正。尤其是，对于司法公正的判断标准，不同区域、不同层级的组织或不同文化背景、不同知识结构的个体可能存在不同的理解。脱离了程序标准、效率标准、公信力标准的司法公正目标因其强烈的主观性色彩，容易成为操纵司法的工具。实践中出现的人大代表、人大常委会成员以促进司法公正、维护社会公平为由对人民法院的审判活动进行干预、施压，甚至要求直接推翻人民法院已经做出的判决的情况可以充分说明上述观点。与此同时，那些被忽略的程序、效率、民主、权威等司法要素却恰恰是司法机关的最急迫的监督需求所在。

司法机关存在多元化的监督需求，监督主体却还停留在单一强调“保障司法公正”的价值认知之上。因此，破解困境的关键就在于人大与司法机关对监督工作价值目标达成共识，将扁平化的司法公正保障功能拓展为多元化的功能体系。这至少应立足于社会主义司法制度的三个核心方面：公正、高效、权威，即从保障程序公正、促进司法高效、维护裁判权威三个方面建构地方人大监督司法工作的功能结构。一是从程序保障的角度保障司法公正。程序公正是保障司法公正的“脊梁”，人大着眼于程序公正的监督，一方面有利于掌握操作性更强的量化标准，避免由于实体公正的主观色彩而陷入名实不符的干预司法的误区之中。更为重要的是，无论是刑事诉讼还是民事诉讼，我国“重实体、轻程序”的司法传统使得当事人程序权益的保障乏力长期成为影响司法公正的最重要因素。比如在民事诉讼中，人大监督应当重点注意的是，对起诉权、申请回避权、程序参与权、辩论权、知情权、申请保全或先予执行的权利、上诉权、申诉权、申请执行权等当事人程序利益加以保障，即通过保障程序性权利的监督视角，促进司法公正的实现。二是从资源配置的层面促进司法高效。促进司法高效是近年来社会矛盾突出、复杂纠纷涌现的背景下，司法机关应对诉讼爆炸提高司法能力的必然需求。这需要司法机关从时间效率和资源效率两方面着手提高司法制度的运行效率。前者需要对案件进行繁简分流，构建科学的简易程序、小额诉讼程序，完善非讼程序等；后者需要对有限的司法资源进行优化配置，加强和改进审判管理流程设计。上述程序改良与制度重塑在地方司法机关试点或正式实施中都涉及与地方政治资源、社会资源的重整与磨合。作为民意机关，各级人大一方面可以利用自身资源，帮助司法机关应对改革中复杂的利益格局，推动各种司法改革措施真正落到实处；另一方面也可运用监督的力量避免司法机关一味追求改革政绩而忽视程序利益的保障。在准科层制的法官晋升体制与案多人少的现实压力之下，涉及司法效能的改革，必须着力防止司法机关的不作为与乱作为，构建司法内部的激励机制，而这正是地方人大监督司法工作中需要着力追求的价值目标。三是从利益协调与民意沟通的渠道维护裁判权威。公信力是司法机关行使司法权的权威基础，这不仅来自于宪法和法律的文本规范，更来自于司法实践中司法机关和社会各方面对司法活动的尊重、信赖和认同。司法公信力的高低是衡量社会公众对司法体制信服程度、对司法机关工作满意程度、对司法救济渠道信赖程度的主要指标。在实践操作中，除了司法过程的规范性、司法标准的统一性、司法判断的科学性、司法裁判的约束性等内部因素，行政干预司法、缠讼缠访、检法冲突、情法冲撞等外部因素无疑是影响司法公信力的核心要素。对这些问题，地方人大的监督工作目前还少有涉及。如何发挥自身的政治资源优势，监督和协助司法机关在行政干预下保持中立立场，如何监督和支持司法机关在无理缠访缠讼中拒绝突破底线的妥协，如何构建信息沟通的畅通渠道有力调和检法冲突与情法冲撞等，都将成为地方人大监督司法工作的重点拓展领域。

三、模式调整：监督原则的兼容与统一

完善人大监督司法工作的功能结构，根本目的在于丰富监督工作的内涵，拓展监督工作的范围。这首先表现为，要将监督工作置于立体化的社会治理结构中，对接多元化的监督需求，构建一个有效呼应“程序公正、司法高效、裁判权威”功能结构的具有兼容性的监督模式。笔者认为，人大监督司法工作的模式调整十分重要。

（一）处理好监督与支持的关系

人大监督司法工作，应当坚持监督与支持相统一。这一原则的逻辑起点在于，保障程序公正与维护裁判权威具有深刻的内在联系：程序公正是裁判权威的基础，而若裁判权威无法得到尊重和保障，程序公正也形同虚设。以了解、调查、处置为主要方式的监督工作，主要针对程序公正的保障；而以协调、沟通、公开为主要方式的监督工作，则主要针对裁判权威的维护。实际上，上述两种风格迥异的方式都是人大监督工作的应有之义，只是在当前监督实践中，监督主体将主要的精力放在以保障程序公正为目标的监督活动中，而相对忽略了后一种以维护裁判权威为目标，以调和冲突、搭设渠道、支持审判权独立为主要形态的监督职能。笔者认为，调整地方人大监督司法工作模式的首要方向，就是将监督与支持有机统一，以呼应监督内涵的拓展。笔者还认为，在行政干预司法、缠讼缠访、检法冲突、情法冲撞等损害司法公信力的情况频现的当下，人大应在防止干预、协调矛盾、促进沟通等方面着力加强支持层面的监督力度。

一方面，面对行政、舆论、无理缠访的干扰，尤其是针对危及审判权、检察权的独立行使和司法裁判的既判力与安定性的情况，人大常委会现有的专题工作报告、询问、质询等监督方式，实质上可以实现“以监督之名行支持之实”的转换。尤其在现有政治资源配置的格局之下，司法机关由于受经费、人事的制约难以在行政力量、地方利益的干预中保持独立，人大常委会就应充分利用自身的政治资源与法律地位，以专题工作报告、询问、质询的监督方式，表示对司法机关独立行使权力的支持。另一方面，在面对检察机关与审判机关、司法行政机关与司法机关、司法机关负责人与审判组织等司法权力结构内部的冲突时，2作为司法机关的权力产生者与权威监督者，地方人大应设置专门的司法委员会处理权力冲突问题。此外，实践中，司法裁判常常因为信息不对称、说理不充分、法律规则本身不完善等因素造成民众的“误解”，甚至产生较为消极的社会影响。对于这些案件，各级人大常委会应根据人大代表获得的民意信息，通过听取专题工作报告、质询等形式，或者创设人大常委会司法工作公开听证会、质询会的形式，将民众的质疑经由人大常委会的监督渠道提出来，并要求司法机关的公开回复，使其裁判理由等更加清楚地展现在民众面前。这毫无疑问将明显减少对司法公信力的损伤。

以了解、调查、处置为形态的监督工作，与以协调、沟通、公开为形态的支持工作，都应成为人大常委会监督司法工作的应有内涵。处理好二者的关系，坚持将监督与支持有机结合、共同推进，才能真正通过人大常委会的监督工作保障程序公正、维护裁判权威。

（二）处理好主动引导与事后监督的关系

长期以来，事后监督原则一直被作为各级人大监督司法工作的基本原则。但在诉讼爆炸、司法公信力滑坡等危机凸显的当下，司法机关提高诉讼效率、发展司法民主、扩大司法公开的各项制度创新与体制改革都面临难以独立承受的巨大阻力。这种阻力不仅来自地方利益主义、行业利益主义、个人利益主义的干扰和阻挠，更来自司法机关对民众多元化的改革需求的信息失灵。在这方面，作为民意机关的人大就不应满足于事后监督这一扁平化的单一渠道，而应高度重视在司法改革过程中发挥信息联接和方向引导的作用。

不难看出，信息获取是人大对司法工作进行主动引导的关键因素，只有了解民众需求和洞悉司法工作弊端，才能超越事后监督的能力范畴，从而为准确把握司法工作的方向奠定基础。这里的信息获取有两个维度。一是人大对民众的司法改革要求、需求的信息获取，二是人大对司法工作过程、重点、问题的信息获取。只有将这两个维度相结合，才可能将“需求和产出”的信息进行有效整合，从而展现人大及其常委会作为外部性、间接性监督主体的最大优势。笔者认为，尤其应在以下两个方面做出有益尝试。

一方面要创新人大代表联络机制的工作格局。目前，各级人大代表联络机构的设置尚未实现全覆盖，大多数代表联络机构的工作内容仍停留在闭会期间的事务性和接待性的服务层面，在代表行权履职方面发挥的实质性作用并不突出。对于人大监督司法工作而言，要充分利用人大代表联络机制的黄金发展期，搭建监督司法工作的专门联络平台。它可以协助人大代表走访群众、走访当事人，充分了解群众的需求和意见，同时建立起完整、科学的信息筛选、问题整合、专题选定的工作体系，将群众呼声较大、反映较多的问题在专题工作报告、质询、专题问题调查等形式中充分体现，保证听取专题报告、专题执法检查、质询等监督方式的实际效果，加强监督工作的针对性和指导性。

另一方面要统领人民陪审员、人民监督员管理机制。长期以来，人民陪审员、人民监督员的管理存在诸多争议，尤其是作为监督者和参与者的人民陪审员和人民监督员在实践中存在被架空乃至沦为权力附庸的可能，制衡效果并不明显。应将人民陪审员和人民监督员纳入各级人大常委会的管理范畴，设立专门机构统筹二者的选举考核、工作服务和人员管理，从整合功能、突出特色、提升效果的高度推进人民陪审员、人民监督员等监督机制的有机统一。尤其应注重吸纳普通民众代表深入司法活动，了解司法制度运行中突出问题的功能，建立人民陪审员、人民监督员向人大常委会定期汇报工作的制度，将其汇聚的信息与人大监督司法工作的机制相对接，从而形成更为系统、科学的监督机制。

（三）处理好类案监督与个案监督的关系

在人大监督司法工作的实践中，类案监督与个案监督的关系毫无疑问是理论界争议最大的焦点。干预司法独立，损害裁判的既判力和安定性是反对个案监督观点的主要理由。应当注意的是，我们不能在因噎废食，将个案监督在人大监督工作中的作用全盘否定，这关系到监督工作的价值体系中，在保障程序公正的价值目标下，人大的监督工作能否切中要害、发挥实效的问题。实质上，个案监督的应有面貌并非类案监督的直接反面，而有其自身的价值定位。一方面，个案监督的内涵应是各级人大通过个案所提供的信息而进行的监督。个案并不是直接的监督客体，而应是监督工作的信息源头或“启动按钮”。离开了个案的人大监督，根本无法发现司法实践中的深层次问题。尤其是对于程序问题，长期以来形成的忽略程序裁定记录的文书习惯，使得深入实践的个案监督，成为发现程序违法的最重要渠道。当然，无论是执法监督中发现的个案违法行为，还是涉诉上访案件中发现的个案违法行为，各级人大都不应针对个案本身采取直接监督的方式干预审判权与检察权的独立行使，而应在整理、甄别、收集、反馈的过程中，总结出具有共性问题的案件类型或是当事人群体，为专题工作报告、执法检查、询问和质询等监督活动奠定基础。另一方面，特殊情况下的个案监督也需要人大的直接介入。如在前文“处理好监督与支持的关系”部分所述，当“检察长不同意多数检察委员会委员意见的，对案件可以报请上一级人民检察院决定；对事项可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定”，就需要人大常委会针对案件的具体情况对司法活动中的具体事项进行决议。这种决议实际上是拥有强制效力的监督方式，可以直接决定个案具体事项的处理。

当然，对个案监督的准确把握具有相当的难度，尤其对于权力制约与平衡的制度设计还相当粗糙的现阶段，以个案监督为名肆意干预司法的行为并不少见，各级人大监督过程中的利益回避机制和集体监督原则应尽快建立并贯彻实施。

注：

1上世纪90年代末以来的监督实践充分展现了这一博弈的过程：在2006年《监督法》颁布之前，尤其是2000年前后，个案监督、代表评议、错案追究、未通过司法机关年度报告等引起舆论广泛关注的人大监督异常活跃。而随着个案监督等干预司法审判舆论的兴起，人大监督在《监督法》颁布前后倾向于克制的监督姿态，将监督方式收缩至传统的范畴中来。而近年来，随着司法公信力不彰的危机出现，人大监督又伴随政治体制改革的呼声变得活跃起来，湖南等地对“一府两院”工作开展的具有实质意义的质询等，就是典型代表之一。参见洪克非：《湖南人大监督政府动真格》，《中国青年报》2012年8月13日第7版。

2如公益诉讼中的检法冲突、调解主体争议中的司法行政部门与司法机关的冲突、检委会检察长与多数检委会委员意见不一时的冲突等情况，都可以交由权力机关的司法委员会进行专门的处理。