政府采购如何促进中小企业发展——政策性目标的确立与具体制度的演化逻辑<br/>

政府采购如何促进中小企业发展——政策性目标的确立与具体制度的演化逻辑

2013-01-30王东

中国流通经济 2013年1期

王东

（1.中央财经大学财政学院，北京市 100081；2.新疆财经大学法学院，新疆乌鲁木齐830012）

一、论题与思路

促进中小企业发展，是我国政府采购法律制度中一项重要的公共政策目标。2002年颁布的《中小企业促进法》第34条规定，政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或者服务，将政府采购作为帮助和引导中小企业开拓市场的重要手段；2003年1月1日起实施的《政府采购法》第9条中，更是将“促进中小企业发展”与“保护环境”、“扶持欠发达地区和少数民族地区”并列，作为政府采购助力经济和社会发展的三项重要公共政策目标。为落实这两条指导性原则，2012年1月1日正式实施的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（以下简称《办法》），规定了多项扶持中小企业参加政府采购的优惠政策。但就总体实施效果来看，这些措施虽非一事无成，但也不能说效果显著。为什么当前通过政府采购促进中小企业发展的美好愿望难以实现呢？

笔者认为，当前在“通过政府采购促进中小企业发展”的制度设计上需要厘清思路，首先应该探明“政府采购”与“促进中小企业发展”这两者之间的内在关联度，论证作为政策目标的后者能否通过前者实现，进而发现该项制度设计的方向和效果最大化的实现路径，构建良性的促进中小企业发展的政府采购制度，确保中小企业的快速稳定发展。

二、政府采购促进中小企业发展：政策性目标确立的理论争议与立法选择

1.政府采购设置政策性目标：争议与限制

在政府采购中，政府是采购的主体，直接享有采购的经济效益，因而政府采购将经济效益最大化作为首要目标——无论在哪个国家都是如此。经济效益最大化体现在政府采购中，就是要尽可能地节约采购资金和提高采购效率，“无论是政府采购或是私人采购，采购之根本目标在于确定所需材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品”。[1]但是，政府不仅仅是一个采购行为主体，它还代表国家和民众来维护管理社会公共利益。政府这种特殊的“身份”使得它可以通过采购来引导和实现既定的社会公共政策目标。

政府采购的公共政策目标，是指政府通过政府采购活动所推行的旨在促进政治、经济、社会或者环境等发展，从而体现社会公共利益的政策目标。政府采购公共政策目标不以追求经济效益最大化为主旨，因而又称非经济目标。

西方主要发达国家通过政府采购来推行某项特定公共政策由来已久，而且在实践中效果斐然。但是即便这样，对政府是否可以在采购制度中刻意设置甚而积极追求一些公共政策目标，在政策制定和理论构架时依然争议较大。

肯定论者认为：第一，在政府采购中，政府不仅是一个采购者，而且还是一个公共政策的制定者和实施者，[2]所以利用政府采购实现某些公共政策目标是政府责任的要求；第二，当前就世界各国而言，政府采购的资金规模都比较大，这使得政府有能力通过采购来促进其预设公共政策目标（如促进中小企业发展、促进公平竞争和市场协调发展等）的实现；[3]第三，某些公共政策通过政府采购实现远比其他方式更有效，如环境保护。

反对方认为：第一，政府采购法律制度建立的基础是经济效率，其核心原则应该是最大程度地促进自由竞争和经济效率，但追求一些社会公共政策会阻碍和扭曲竞争，[4]甚至会牺牲掉政府采购的首要目标即经济效益；第二，政府采购所追求的社会公共政策性目标比较宏观，即使在政府采购法律制度中作了明确规定，在实践中也难以操作，还不如剔除；第三，即使赞成者也有保留，认为这些公共政策本身也具有很大的社会风险成本，很难加以计算，而且实施这些政策也会增加政府的成本，从而导致经济上的无效率。[5]最后，有些政策性目标非但无法实现，反而成为被非议的对象，如购买国货政策。

因此，即使在政府采购中积极推行公共政策性目标的国家，在实践中也需要考虑政府通过采购所促进的这些政策性目标的有效性及实施成本。同时，政府在进行公共政策设置和实施时应该考虑是否有其他更好的途径可以实现这些目标。

2.促进中小企业发展能否成为政府采购的政策性目标

如何促进中小企业发展，是当前世界各国在提升经济可持续发展战略中的一个重要问题。不仅仅是新兴经济体和不发达国家制定了各种有针对性的促进中小企业发展的优惠政策，即便是在发达国家诸如美国、日本与欧盟国家都非常重视中小企业的发展，积极为其创造良好的市场环境，并推出多项鼓励和支持性政策。

各国在推动中小企业发展上如此不遗余力而且政策多样，原因在于中小企业的发展对经济发展越来越显现出其重要性。在当前全球经济处于寒冬之际，中小企业的发展成为复苏经济的新的增长点；中小企业的繁荣发展对于创造就业机会、改变收入分配格局、维持社会稳定具有重要意义；中小企业的发展还推动了城市化进程，为经济持续发展起到动力源的作用。

在我国《政府采购法》立法阶段，促进中小企业发展就早已经被纳入到立法视野，并被作为一项重要的公共政策性目标。对这一立法目标的设置，理论界没有多少争议，几乎是全面赞成，讨论更多的内容主要是应该建设什么样的具体制度从而更好地实现这一目标。但是，《政府采购法》中第9条虽将促进中小企业发展作为一项公共政策性目标，却没有规定实现目标的具体措施。类似的是，《中小企业促进法》将政府采购作为促进中小企业发展的一项政策性工具，但没有规定这一工具的使用规则。2012年1月1日正式实施的《办法》试图弥补这一缺失，规定了较为具体的操作规程。由于这一办法生效的时间短，尚缺乏实践反馈来评价其操作效果，但我们可以通过总结和描绘当前中小企业发展中所面临的困难“图景”，再对比《办法》设计的具体制度，从而对政府采购与促进中小企业发展这一对目标与工具之间的指向契合度进行检验，以验证办法是否有针对性。

三、促进创新是政府采购促进中小企业发展的动力源

1.创新是促进中小企业发展的动力

要想促进中小企业发展，首先就要清晰地描绘当前中小企业发展需要哪些方面的制度需求。当前中小企业发展面临的最大问题，在于如何应对因为社会生产结构转型带来的机遇和挑战。进入21世纪后，主要有三个外部因素改变了社会生产结构：一是因为交通运输工具的快速发展带来的物流成本变化；二是因为电子信息传递系统的不断升级促成的交易信息成本降低；三是因为全球化进程的加快导致市场边界的拓展。这些因素的正面传导作用，使当前企业所面对的社会生产环境发生了巨大的变化。“经过环境的外部选择和企业管理者的主动适应，不同规模的企业间形成相互对接的创新网络和生产平台，使系统内部任何一家企业的创新和销量的提高都会对系统内其他企业产生外部正效应，使融入到创新及生产网络中的企业发展机会增多”。[6]

在这个巨大的社会结构升级变革进程中，中小企业面临着更多的机会和挑战，要发展壮大，唯一的应对之策就是顺应变革，积极创新。熊彼特认为，创新就是通过引进新产品、引用新技术、开辟新市场、控制原材料的供应来源以及实现工业的新组织等五种形式建立一种新的生产函数，就是引入新的生产要素或者新的生产条件并形成新的效益产出组合。

“创新是不同主体和机构间复杂的相互作用的结果。这一系统的核心是企业，是企业组织生产和创新、获取外部知识的方式。外部知识的主要来源是其他企业、公共或私有研究机构、大学和中介组织”。[7]在企业创新研究领域颇有影响的“创新系统论”认为，创新过程中的信息传递与接收起着至关重要的作用。创新过程的不同阶段和不同时段，都有“海量”的信息在弥散与反馈——在创新过程的各个环节之间，在企业内部不同部门之间以及企业与外部的各种组织之间都发生着信息交替。也就是说，当最终新的生产资源与生产条件以互补性作用的方式产生协同效应时，就能够促进创新过程的顺利进行。

在中小企业创新发展进程中，包括生产技术、企业管理、销售模式等内容的创新是关键所在，这里包含着如何凝聚中小企业的创新动力、完善创新战略、提升创新能力以及发展中小企业集群创新这四个重要议题。我国当前在制定促进中小企业发展政策时所重点突出的发展中小企业集群、对中小企业创新和融资的支持，都是对这四个重要议题作出的积极反应。

由于创新是一个企业对所获取的新信息与新资源进行匹配的过程，要使得这一匹配过程最终达到突破边际生产效率的理想效果，企业与外部各组织的良性互动作用是其决定性因素。粗略划分企业创新的动力来源可以认为，有时企业创新由内在发展需求的“推力”为主导，有时又由外在的“拉力”为先导，或是创新需求在这两者之间的相互作用力共同推进。[8]

一个典型的创新动力框架大致可以这样描述：从内部来看，当前中小企业内部创新动力要素，主要包含所有由于中小企业内部结构生成的对中小企业创新与发展产生影响的要素，例如企业家精神、[9]产权、技术、[10]利益等核心要素。在这个内部动力框架体系下，各要素相互影响、交互作用，形成一个动态转换的推动器在不断促进企业创新和发展。[11]从外部来看，当前中小企业创新的外部动力因素，主要包含由于外部制度和政策环境发展所带来的各种影响因素，这些因素可以源自享有管制权的政府、充满竞争力的市场以及科技的爆发式发展等。这些外部因素不受中小企业的控制，但若中小企业能够顺应变化，则对中小企业的创新与发展产生促进作用，反之则会起阻碍作用。

2.通过政府采购能否激励中小企业创新发展

良好的外部环境对中小企业创新发展起着非常重要的作用，尤其是在中小企业因为面临大型企业的压迫式竞争而导致内在无法产生持续创新动力供给的时候。如果这个时候政府出台有针对性的扶持政策，则会在某种程度上代替中小企业的内在动力，从而有力地拉动中小企业通过创新来不断提高企业持续竞争能力。

具体而言，当前我国政府正在着力为中小企业创造和完善外部环境。一是建立鼓励中小企业创新发展的财政税收制度，主要包括政府为促进中小企业发展的财政补贴、税收优惠和政府采购中小企业的产品、服务。[12]二是构筑有利于中小企业融资的金融体系，主要包括开放金融市场，设立专门对中小企业贷款的政策性银行、商业银行和民间金融机构，建立浮动利率制度，奖励中小企业风险投资机制，完善中小企业信用担保制度。[13]三是完善促进中小企业技术创新的法律机制。国家制定政策性法律鼓励技术创新和技术改造项目享受贴息政策，鼓励中小企业与研究机构、大专院校合作开展技术研究，政府有关部门在规划、用地、财政等方面提供政策支持。[14]四是建立服务中小企业信息咨询的信息支持平台。用法律规定中小企业的政府主管部门，建立统一的共用信息和咨询平台，增加信息化基础建设投资，建立专门的中小企业信息化管理机构和信息化技术支持网络平台。[15]

可见，如果采购制度设计妥当且执行力强，政府采购制度将会极大改善中小企业外部制度环境。政府采购通过所采购的物品、项目和服务设定技术、质量以及管理等具体指数化标准，从宏观上为中小企业指明创新方向、修正创新战略，微观上为其提供一定的创新资源和信息，从而实现法律体系中设立公共政策性目标。所以，政府采购从理想的理论角度来说能够激励中小企业创新发展，成为拉动中小企业创新的重要外部动力。但需要注意的（也是当前在这一问题上进行理论探讨时容易被忽略的）是政府采购制度如何才能促进中小企业创新发展。

3.政府采购何以能够促进中小企业创新发展

市场经济条件下，要求企业在市场展开充分竞争，政府不能过分干预。但很显然，把中小企业扔向市场参与自由竞争并不能体现竞争的自由和公平，“市场通常就是问题本身，而不是问题的解决办法”，“在美国以及其他国家的历史上，市场和歧视在许多时间和地点都是相依相伴、难解难分的”。[16]市场这只“无形的手”给市场主体提供只是“形式公平”的竞争机会，但中小企业无论是在生产规模还是创新能力上，都很难以与大企业站在看似公平的同一起跑线开展竞争。由此，依靠市场的力量来促使中小企业克服竞争弱势的观点实际上是赞成一种实质不平等的竞争。由此，“西方主要发达国家政府也摒弃自由竞争的市场经济法则，通过制定针对性的政策促进中小企业发展，采用的手段包括金融、管制、组织化、信息提供、咨询和人才培养等”。[17]这种政策设立的内在逻辑是希望借助政府这只“有形的手”进行适当的干预，最终改变中小企业实质上所处的不平等竞争环境。

简略对比西方主要发达国家对中小企业的扶持政策，可以发现因经济产业结构、税收金融制度、市场发育程度等方面的差别，形成分别以美国和日本为代表的“自由市场思路”和“政府干预思路”。美国从维护“竞争的自由企业制度”出发，对中小企业的财政政策以扶持与引导为主，以间接方式进行支持且有选择地进行支持，特别是对开发和应用科学技术成果的高新技术企业尤为重视。日本从经济的“二重结构”和加速现代化目标出发制定财政税收政策规制，维持现有大企业与中小企业间的利益平衡，保护中小企业免受大企业的排挤与剥削。[18]

但无论是“间接引导”还是“直接扶持”，西方主要国家都规定了明确且具体的政府采购制度，并以其为主要的政策性工具来促进中小企业的发展。如美国2004年修订的《联邦政府采购条例》（Federal Acquisition Regulation，FAR）在采购具体制度和采购程序方面进一步细化了联邦政府扶持中小企业参与政府采购市场的规定，确立了中小企业规模标准制度、预留制度、分包计划、竞争示范计划等制度。[19]德国政府采购立法不仅含有促进中小企业发展的原则性条款，而且明文规定应以拆分招标为具体措施，并以规则—例外要求保障其有效实施。[20]

四、我国政府采购如何促进中小企业发展：具体制度的设计逻辑

1.以“强制性”制度变迁方式推进政府采购的制度化演进

当前，在我国政府采购制度体系里，仅有《政府采购促进中小企业发展暂行办法》确立了“预留采购份额”、“评审优惠”、“鼓励联合体投标”和“分包”四项较为具体的制度来促进中小企业的发展。同时还规定采购人在与中小企业签订政府采购合同时，应当在履约保证金、付款期限、付款方式等方面给予中小企业适当支持。这些具体措施相较此前的政府采购法律制度中原则性的规定可以说是极大的进步，也为今后通过政府采购扶持中小企业发展提供了操作的基本规程。

这种以“暂行办法”的名义强势推进的具体制度，与制度变迁理论阐释的“强制性制度变迁”类型极为契合。诺斯（Douglass C.North）[21]认为，在改革过程中，存在着两种制度主体——政府主体和非政府主体，改革就是这两种制度主体参加的社会博弈。由于制度是一种“公共物品”，政府垄断了国家的权力资源，就能够强制实施制度变迁，并且具有一定的“规模效益”。因此，在改革过程中，不但强制性制度变迁的实现必须通过政府的强制实施，诱致性制度变迁也必须通过政府放松约束才能够实现。因而，在当前将促进中小企业发展作为推进经济改革持续进行的一个重要战略的宏大背景下，政府为强制推动政府采购政策功能的实现而设定的所有具体举措都是服务于这一利益需求的。

2.通过试点促进政府采购制度改革和完善

除了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》规定了具体措施外，财政部2011年下发的《关于开展政府采购信用担保试点工作的通知》较为前瞻性地提出了政府采购信用担保制度，其主旨是为了解决中小企业参加政府采购资金困难的问题。该项制度现处于试点启动阶段，自2012年1月1日起在中央本级和北京、黑龙江、广东、江苏、湖南、河南、山东、陕西等省（市）开展暂定为期2年的试点工作。其制度基本设想是由专业担保机构为企业向采购人、代理机构、金融机构提供投标、履约、融资方面的保证，力图缓解中小企业参与政府采购的资金困难。

这种通过试点来推进制度变迁的方式，反映了当前政府对通过政府采购促进中小企业发展的决心和谨慎态度。制度变迁还可以被理解为一种更有效益的制度的生产过程。在这个过程中，实际制度供给的约束条件是制度的边际转换成本。诺斯[22]指出，信息成本是交易成本的关键。由于环境的复杂性和理性的有限性，制度变迁是在不确定条件下进行的。在这种条件下，制度变迁中的信息是不完全的或稀缺的，从而存在着正的信息成本。所以，全面铺开一项缺乏配套措施支持、关联制度并不完善的新制度举措并非理性，而通过“试点→检验→修正→扩大试点→正式确立”这样的路径，显然更符合我国目前的制度形成机制。

3.采用对中小企业倾斜性保护的政府采购立法策略

由于中小企业相对大型企业竞争力较弱，所以在制定中小企业保护性法规时应采用倾斜性保护的政府采购立法策略。如美国《小企业法》（Small Business Act）确立的政策，所有的小企业均有最大的实际机会参与向政府供应货物或服务。美国《联邦采购条例》第19编“小企业计划”规定了联邦采购分包合同。参与扶持小企业获得联邦采购分包合同的政府机构除美国联邦政府外，还有国防部、美国航空航天局、公共服务管理局等政府部门。“为扶持小企业的发展，这些机构均直接获得国会授权，保证政府采购对小企业的预留，鼓励投标的大企业对小企业分包，同时，它们还对小企业实行专门的简易程序来落实小企业优先的政策。而联邦采购分包给小企业是政府工作的一个硬性指标，小企业从起跑线上得到政府系统的支持，处于和大企业同等的竞争地位”。[23]

当前，我国没有专门的中小企业直管部门，为确保各项政策能够落实，需要在政府采购部门中设立中小企业服务机构，为中小企业招投标提供服务。“在政府采购部门设立中小企业服务机构可以帮助它们通过采购资格审查，建立采购档案，进一步获得采购项目；可以给中小企业提供政府采购信息，宣传政府采购政策，普及政府采购的要求、规定和方法，帮助愿意成为政府采购供应商的企业达到目的，并积极地从政府采购部门为中小企业争取采购份额”。[24]

4.亟需完成的补充性制度

为保障以上制度设计的逻辑能在实践中顺利演进并发挥应有的功效，就必须为旨在促进中小企业发展的政府采购制度建立具有支撑作用的补充性制度。简单来讲，至少包括以下制度的建立或完善：中小企业资质认证制度、对中小企业联合体的监督和管理制度、对中小企业预留采购份额的执行监管制度、分包制度等。这些制度的顺畅实施，关系到政府采购促进中小企业发展政策目标的最终实现，因而是我们下一步亟需完成的研究。

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