农村集体土地股份制改革的实践价值与路径选择——“农村集体土地股份制改革研讨会”综述

薛翠翠，陈美景，蔡 勇，徐建春，李翠珍，蒋仁开，张冰松

（1.中国土地勘测规划院，北京100035；2.浙江工商大学土地研究所，浙江 杭州310018）

6月27日，《中国土地科学》和《土地科学动态》编辑部联合浙江工商大学公共管理学院、浙江工商大学土地研究所、中国土地学会青年工作委员会在杭州市召开了“农村集体土地股份制改革研讨会”。浙江大学中国农村发展研究院副院长钱文荣教授、浙江工商大学公共管理学院副院长徐建春教授、浙江财经大学工商管理学院副院长鲍海君教授、浙江财经大学不动产研究所所长徐保根教授、南京审计学院经济学院张笑寒教授、浙江省土地资源调查办公室戴勇毅所长、中国土地勘测规划院高级工程师何欢乐、浙江工商大学土地研究所李翠珍副教授、宁波市国土资源局鄞州分局地籍科副科长忻元峰、宁波市鄞州区古林镇薛家村大学生村官陈勇斌、《中国土地科学》和《土地科学动态》执行主编冯广京研究员，以及杭州地区的有关专家学者和浙江工商大学等高校的师生30余人参加研讨。与会专家针对（1）农村集体土地股份制改革的实践价值和理论意义，（2）浙江省农村集体土地股份制改革的实践、经验和问题，（3）推进农村集体土地股份制改革的条件、障碍和突破路径，（4）农村集体土地使用制度和产权制度改革的方向与路径选择等问题进行了深入研讨。

1 浙江省农村集体土地股份制改革的实践

从20世纪90年代初开始，浙江省杭州、宁波和台州参考广东南海模式，积极探索本地土地股份制改革路径，促进了土地流转和规模经营。从2003年开始，在杭州、宁波等市的城中村、城郊村，实施了社区股份合作制改革，在加强集体资产管理和明晰资产产权等方面开展试点工作。自2008年以来，以土地承包经营权入股成立农民专业合作社的方式进行土地规模流转呈上升势头。总体上，浙江省农村土地股份制改革多发生于人多地少的城郊村、经济相对发达的富裕村以及大面积实行农业开发的村等，发展较快的地区有杭州、宁波、温州、义乌、绍兴、台州等。截至2010年6月底，全省已建立土地股份合作社232家，入股土地面积14.2万亩。

根据股权设置不同，浙江省农村土地股份制改革形式主要有：（1）单一以土地入股为主，成立土地股份合作社；（2）土地作价入股，即以土地、资金、技术等多种要素入股，成立综合型股份合作社；（3）村（社区）经济股份合作制内的土地股份量化。对于股权设置，各地一般设立土地股、人口股、集体股，也有一些合作社设立现金股、技术股等。对于股权流转，许多地方实行股权“生不增，死不减”原则，封闭性流通，在合作社范围内可以继承、转让和赠予。在股权量化上，目前，浙江省绝大部分地区量化的股权主要是以设置社员分配股份为主，享受对象为股份制改革时实际在册的村集体经济组织成员。以承包经营权入股的，入股土地以二轮土地承包确权的面积为依据；以资金、资产等生产要素入股的，入股土地一般应先作价，后股份量化。

2 农村集体土地股份制改革的实践价值和理论意义

农村集体土地股份制改革，解决了农地流转和规模经营的问题，实现了土地资源的有效配置，也是农民土地权益的实现方式之一。农村集体土地股份制改革作为农村土地制度改革的重要内容，自各地开展以来，展现了重要的实践价值和理论意义。

徐建春认为农村土地股份合作社为集体资源和资产管理提供了一种创新模式，有利于在更大范围内整合资源，在明晰产权和规范收益分配方面具有优势。戴勇毅认为农村土地股份制改革是农村集体土地产权显化的需要，是农村集体土地产权分配与管理的需要，也是农村集体土地产权流转的需要，其解决了村民组织内部的利益分配不公等问题，有利于维持社会稳定。冯广京提出农村集体土地股份制改革有利于消除城乡二元结构，农村集体土地股份制改革适应了土地经营规模化和农业生产方式现代化的要求，推动了农村集体土地的流转，使农业生产的效益更大化，同时又能够做到公平、合规、合理，使原土地承包人和新的经营人的权益都能得到保障，还能使农村集体的土地资产保值增值，有力地促进了城乡统筹发展。何欢乐认为土地股份制不仅有利于土地承包地流转和农业规模化经营，促进了土地的节约集约利用和工业化的发展，而且有效保障和实现了农民的土地权益，并促进了农村环境的改善和农村社会治理的改进。张笑寒提出土地股份合作制较好地保护了农村妇女特别是婚嫁妇女的土地权益，通过对土地折股量化，有利于妇女个人财产从其家庭共有财产中分离出来，解决了妇女因外嫁、离婚、丧偶等婚姻变动所引起的土地分割问题。李翠珍认为土地股份制改革使农户的土地权利得以量化并据此拥有相应的监督权和收益权，实现了土地产权的对象化、具体化；同时，土地股份制将农民组织起来，提升了农民的组织谈判能力，有助于农民分享土地增值收益。忻元峰认为农村土地股份制改革实践激发了农村的经济活力，使传统农村经济向现代股份制经济发展，有效解决了以往集体资金使用和管理上由少数人说了算、没有积累机制、没有社员分配的弊端。

3 农村集体土地股份制改革的实质

戴勇毅认为农村集体土地股份制改革是农村集体土地产权改革的一个方向，主要应在土地产权改革中体现积极意义。钱文荣提出土地股份制的本质是土地的资本化，是希望以权证的方式虚拟土地使用权未来收入预期的贴现值，使其可以在交易市场上获得强流动性，从而实现土地资源的优化配置。冯广京指出农村集体土地股份制改革是农村集体土地流转制度的创新方向，其将农民集体土地作为农民经济收入长期稳定提高的制度保证。何欢乐认为农村集体土地股份制，实质是一种土地资源的配置方式，以及在此基础上的收益分配与土地权益实现方式，也是集体土地所有权的有效实现方式，其最终落脚点是集体土地产权制度改革。李翠珍提出农村土地股份制改革是家庭承包责任制之后农村土地制度的一次诱致性制度变迁和飞跃，是农民自主建设制度与政府政策引导合力作用的结果。忻元峰认为集体土地股份制实质是兼有社区管理和资产经营“双重身份”的政社合一体，延续了经济合作社的产权安排和经营特征。

4 农村集体土地股份制改革能否推广

目前，浙江农村集体土地股份制改革存在一些需要破解的问题，这项改革到底能否推广，与会专家提出了自己的看法。

鲍海君认为土地股份制并非适合任何一个地区，在新型城镇化过程中，不仅要优化配置土地资源，还要保持村庄的传统风貌，建设具有鲜明特色的村庄和小城镇。戴勇毅提出目前社会上存在着农村土地股份制是不是与农村土地家庭联产承包责任制相左，是不是有再一次搞农村“土地集体化”倾向的疑问。在城乡结合部经济比较发达的农村，股份制看起来发展得比较好，但是如果不推行土地股份制改革未必发展得不好；另外对于边远的农村，土地股份制是不是值得推广也需要商榷。何欢乐认为土地股份制应该因地制宜、不搞一刀切，不存在放之四海而皆准的农村土地股份制模式，应把是否促进了土地资源的有效配置，是否保障了并更好实现了农民的土地权益作为评价土地股份制的标准。农村集体土地股份制改革涉及的一个重要问题是集体建设用地能不能流转，对此，徐保根提出，从法律法规看，国家并不反对集体建设用地使用权的流转，只是流转时需要“依照法律”。如果能对现行有关法律进行完善，则有利于促进集体建设用地使用权流转从无序到有序、由隐形市场到有形市场的发展。从政策依据看，相关政策的提出破除了集体建设用地入市的制度障碍，为实现集体土地与国有土地同地、同权、同价提供了政策空间。从实践效果看，在集体建设用地流转试点地区，土地流转均对维护当地农民权益、促进城乡一体化发展等方面起到积极的作用。

5 农村集体土地股份制改革过程中存在的问题

目前农村集体土地股份制改革仍在不断探索推进，相关政策法律不够完善，改革过程中存在一些问题，一定程度上影响了农村集体土地股份制改革的推进。

徐建春总结浙江全省农村土地股份制改革存在的问题，一是土地权利流转受限，缺乏政策法律支持；二是股权设置和股东界定中存在纠结和矛盾点；三是分红意愿高，合作社经营管理压力大、风险高；四是股份制改革前方保障环节缺乏，规范制度需探索。钱文荣认为农地股份制改革过程中存在着经营者对投资收益稳定预期要求与流出农户流转意愿短期化的矛盾、土地集体所有与农地跨区域优化配置的矛盾、土地资产优化配置的需要与土地因权属不完整导致股权难于流动的矛盾等。张笑寒提出，一些村庄在开展土地股份合作时存在性别歧视现象，妇女及其子女应有的股份权利容易遭受侵害，在合作社股东资格界定、股权划分、收益分配过程中主观随意性大，妇女尤其是“外嫁女”不能与男子享受同等村民待遇。戴勇毅等指出集体土地股份制改革目前主要由国土部门与农业部门主导，但不同的主导部门有着不同的改革方向，国土部门主要倾向于土地权利的实现和耕地保护，而农业部门则是倡导城乡统筹与民生改善。李翠珍等提出由于土地承包经营权和集体所有土地使用权的抵押、转让、出租、入股等受到限制，导致许多不规范的土地流转以及暗箱操作等发生；另外，相当比例的农村土地股份合作社管理欠完善，出现了账目混乱、违规经营等问题。鲍海君提出土地股份制改革过程中由于股权分配的合理依据没有明确，容易引发各种冲突。忻元峰认为股份经济合作社在运行中累积了一些矛盾和问题，一是管理模式静态化与社区人口动态化的矛盾，二是资产快速膨胀与经营活力不强的矛盾，三是巩固发展集体经济与群众要求分割集体资产的矛盾。陈勇斌结合村（社区）股份制合作社发展的实践，提出了股份制概念意识偏差、股权管理的封闭性和静态性、管理水平和组织制度的局限性等问题。

6 农村集体土地股份制改革的突破路径

农村集体土地股份制改革在实践探索中不断向前推进，积累了不少有益的经验，也还存在一些需要破解的问题，只有不断深化改革，才能找到突破问题的途径。

钱文荣提出改革的方向应该是把农民的经济身份与社会身份分开，并实现经济身份永久化和社会身份属地化。农民凭借社员的经济身份可以享受村土地和集体资产权益，即使离开该村后，不再是该村村民，但依然可以是该村合作社的社员，依然享有相应的财产权。同时，建议农地股份制改革进行“升级”，即以乡镇为单位实施土地股份制改革，这样有利于土地在更大范围内流动、集中和规模经营，以及土地的整理和功能区划分，然后由镇政府给农户颁发股权证书，并进行相关的配套制度改革。徐建春提出，农村土地股份制改革的进一步深化，需要建立统一的城乡建设用地市场，赋予城乡集体建设用地相同的权益，还农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利，进一步明确规范集体建设用地流转的范围、条件、程序等，尽快出台详细明确高层次的法律规范。戴勇毅认为，量化资产、优化配置、实现资产的规模化经营，是农村集体土地股份制改革的主要方向。冯广京提出当前农村集体土地股份制改革需要解决两个层面的问题：一是法律制度方面需要进一步完善，以切实体现农民集体土地所有权权能，壮大集体经济，提高农民个体收益；二是具体的股份制改革的技术层面的设计，应当符合地区的实际情况，切实保护农民个体的利益，做到公平、合理、科学，从当前来看，重点应当是第一个方面。张笑寒提出，为保护农村婚嫁妇女的土地股权，应制订具有可操作性的妇女权益保护政策；加快修订村规民约，清理和纠正村规民约中歧视、侵害妇女合法权益的条款，特别要增加妇女及其子女参与集体资源（土地）分配与提高村民待遇方面的条款；对于村、组拟订的各个土地股份合作社章程，凡存在侵害妇女权益情况的条文，均不予核准通过。何欢乐等认为农民应是土地股份制改革的主体，政府要避免成为包办的家长，而是要积极做好引导、规范、支持和服务工作。忻元峰结合宁波市鄞州区的实践，建议严格界定农村股份制改革过程中的折股量化资产，明确不同类型农村的股权设置方式，积极发展壮大村级集体经济，努力探索向开放式股份制公司发展。针对农村土地股份制改革中的风险，李翠珍提出要设立风险保障金，降低土地流转风险；建立农民专业合作社联合会，增强合作社市场竞争力；实施信息化建设，实现科学化管理；建立土地承包经营权流转纠纷的仲裁制度体系；实施土地承包经营权流转农民养老保险政策；推广股权质押，弥补农民创业资金的不足。

7 农村集体土地使用制度和产权制度改革的方向和路径

农村集体土地股份制改革的不断探索和实践，揭示了改革中需要破解的深层次问题，这项改革的深入倒逼着农村集体土地使用制度和产权制度的进一步改革。

何欢乐认为下一步的改革的重点是以集体建设用地作为土地股份制和农村集体土地产权制度改革的切入点，在规划控制和产权明晰的基础上，还权赋能于集体建设用地，允许集体农用地的有序有限转用和集体建设用地的规范流转。冯广京指出改革农村集体土地制度的方向和核心应当是增强农民的土地权利保障，使农民依附于土地权利之上的利益得到实现。当前应在适应我国社会经济发展新形势新要求的前提下，积极探索农村集体土地制度的改革创新。钱文荣提出农村集体土地制度改革中，推动土地产权制度改革、实现农村土地权属的完整化和清晰化是基础；推动户籍制度改革、实现农民经济身份永久化与社会身份属地化的结合是关键；推动城乡就业与社会保障改革、消除土地流出农户的后顾之忧是必要条件。鲍海君结合温州市农村集体建设用地制度改革，提出应在政府、村集体经济组织和使用权主体间科学合理分配集体建设用地流转收益，创新农房抵押融资渠道，并对农民退出的宅基地进行合理的价格评估。