美国土地分配和使用对中低收入群体购买力的影响

John Leslie Glascock

（美国康涅狄格大学房地产研究中心，Storrs CT 06269, USA）

1 引言

房地产业是美国现代社会经济发展的重要组成部分。在消费方面，房地产的购买是普通家庭较大支出之一，大约占普通家庭收入的28%—35%；在就业方面，大概7个工作岗位就有一个为房地产业及其相关产业（如建筑、管理、销售等）服务；在经济方面，历史上房地产业曾拉动经济走出低谷。美国已有研究重点在土地分配和使用对房价的影响等方面，例如政府住房政策是否有效？政府住房政策应该从何种层面上既提高普通家庭的住房质量又控制其住房成本？中国可以借鉴美国相关研究成果，但是其成果在中国的应用也是一个挑战。

2 政府直接干预及后果

美国的经验表明，政府很容易直接干预房地产业，但结果常常事与愿违。

第一，美国政府直接干预房地产业而造成的经济混乱，第一次发生在20世纪20年代末期。虽然大萧条始于1929年，但是政府之前对房地产贷款的干预已经导致经济开始恶化。在大萧条之前，大部分房地产贷款为5年期大额尾付贷款，即购房者首期支付大笔款项并且同意在5年内还款，其在5年内通常只支付利息，在第5年结束时，支付部分本金并且重新签订新的5年贷款合同。当时个人住房贷款基本上不存在分期支付贷款以及20年期或者30年期贷款。在1929—1932年期间，当政府鼓励银行不再续签5年期贷款合同时，即使人们可以支付利息，银行也会对于那些不能完全偿还贷款的住房取消抵押赎回权。这激化了经济危机并导致大萧条。当然该政策在程度上没有比美联储直接抽走资金（像2008年大衰退一样没有对市场进行注资）严重，但是二者都是导致大萧条发生的重要原因。

第二，美国政府试图制定一系列计划旨在鼓励通过储蓄及贷款机构提供长期房屋贷款，结果导致第二次危机的发生。如根据Regulation Q来制定较低的储蓄及贷款机构的存款利率[1]，储蓄及贷款机构就能够获得较充足的资金，通过30年期固定利率贷款帮助购房者。但是，人们普遍认为通货膨胀以及利率应由市场决定，二者之间的矛盾造成储蓄及贷款机构的危机。危机发生引起利率增长，储蓄及贷款机构若仍维持固定利率在低水平将导致流动性危机甚至破产。虽然危机正式发生在1980年底，但是早在国会（以及其监管机构）试图通过非市场手段调节房地产市场时，即通过Regulation Q人为地控制利率并且通过低成本的资金支持购房时，问题已显现，直到国会试图通过储蓄及贷款机构对非住宅房地产贷款来缓解问题的时候，危机才真正发生。当然，由于储蓄及贷款机构的管理阶层大部分来自其他领域，经验的缺乏也是造成极大损失的原因之一。危机发生后不久，政府亟需拯救那些储蓄及贷款机构，重组信托公司因此产生，美国进入了债券化时代。有人认为是因为Volcker试图抑制通货膨胀而造成危机，但真正原因是国会试图通过加印钞票的方式而得到免费的实施政策[2]。

第三，第三次美国（全球）经济衰退—大萧条发生在2008年，也是因为国会试图解决社会的住房问题但缺少周全的计划造成的。国会试图通过刺激住房贷款从而帮助那些以前未得到政府及足够关心且无力购买房屋的人群，很多人甚至在没有提供经济收入证明或者根本没有购房能力的情况下买房，这最终导致了悲剧的发生。当房价的增长无法抵消成本的时候，很多人被没收了房产。笔者认为由于政府未能及时对市场注资从而导致更多人失去住房或遭受负资产，而负资产的影响远比失去住房更为严重。或许有人认为房地产金融系统自身能够抵御负面的冲击，但Paul Mason和Mark Zandi 的研究证明这种观点是错误的[3-4]。Patterson 对该时期银行以及二级市场的活动进行了讨论[5]。在笔者看来，这场危机的广度不是由次贷造成的亏损所致，而是由于对证券市场，特别是对回购及借贷市场缺乏监管造成的，这也导致了随之而来的雷曼兄弟破产。例如贝尔斯登并非被次贷，而是被难以与借贷资金相符的利率期限结构拖垮的，贝尔斯登在隔夜拆借市场中借贷为次级抵押贷款证券资产池融资（大约70%来自其房地产资产组合），他们持有的大约为7—10年期的次级抵押证券资产池都是通过隔夜拆借市场融资取得的。当然，在美林提前收回贷款时，贝尔斯登找不到任何解决办法。但是，假如贝尔斯登通过与其债务期限结构相符的融资渠道筹措资金，即使持有次贷资产池，依旧能继续经营。因此，实际是发生在回购市场的危机导致了本次萧条。人们在隔夜拆借市场上缺乏股权融资的长期项目投放资金，当贝尔斯登因次贷陷入困境时，市场陷入恐慌。Gorton指出，回购市场的资金总量比全美银行系统总资产多出12万亿美元，这个数目几乎足以摧毁整个金融系统（所以事实上次贷并非触发危机的导火索）[6]。此外，Gorton亦提出流动性危机是由于缺乏关于风险来源及大小的信息。笔者不完全认可此观点，认为市场的参与者知情，只是习惯做出投资决策时忽略这些信息。此外，如果期限结构合理，即使缺乏信息也不至于导致危机。因此笔者认为对回购市场缺乏监管和投资者的赌博心态是本次危机的主要成因。Andrew Lo对已有文献作了全面总结[7]。Glascock等也认为次贷是本次危机部分而非全部成因[8]。

在各种宏观经济困局中，政府往往都把事情搞得更混乱。有人或许会反驳，当市场缺乏流动性的时候，政府理应迅速反应。很多人认为大萧条的原因是政府未能提供资金，但是1907年的恐慌并不是因为流动性，而是因为当时美国处于金本位时期，关于1907年的恐慌以及相关事件，可以参考Bruner and Carr[9]。里根政府的失败案例也说明了政府会在经济困局中的干预把经济搞的更混乱：为了振兴房地产业，里根政府给予建筑行业大量税收优惠，后来发现这一政策导致过度的地产开发，进而采取逆向措施并限制折旧提成，这一失误导致了美国20世纪80年代的房地产业不景气，如果政府不加干预由市场自行调节则可避免市场崩溃。

3 当政府仅采取间接手段时，经济崩溃将愈演愈烈

在次贷危机中，政府无意通过征税（或举债）在住房金融市场中援助其定义的低保人群的家庭（目前尚不清楚单纯指低收入群体或是指无法像其他人那样购买房屋汽车的群体），而是通过强制“两房”（即“房利美”和“房地美”）持有次级抵押证券，把事情搞得更糟（在Meltdown的著作里有详细阐述）[3]，使自己深陷困境。政府间接手段的干预，也扭曲了住房市场并造成中低收入群体无力在合适的区域购买居所。

政策的运作机制如下：政府往往希望限制高端或低密度房地产开发并维持已建成的低密度社区（例如旧金山、北京或英国剑桥）。高端住宅过于昂贵，低收入群体只能寻求政策性住房，中产阶级亦因住房和教育等原因向城郊流动。由于政府限制新开工工程数量（土地利用管制制约了开发行为，而非土地存量），因此开发商只会开发昂贵的住宅。Glaeser等的研究进一步验证了限制房地产开发使得房价不断攀升，并使中低收入群体愈发处于“买房难”的窘境，即房价攀升是由于限制建筑行为（归根结底是限制土地使用）而非建设成本上升[10]。

4 限制房地产会导致高房价以及中产阶级外流

在纽约和华盛顿，尽管政府试图通过建造和维持公共住房实现低收入者“居者有其屋”，但是颇受青睐的公共住房供应仍存在短缺。建设公共住房本无必要，只是市政府限制住房供应导致房价居高不下而采取的措施，在某种程度上，这种现象在穷人无法获得产权的发展中国家更加严重[11]。而在休斯敦、亚特兰大，市政府仅需提供少量的公共住房就能满足需求。无力在纽约市购房的中产阶级纷纷流向郊区或新泽西、纽约州以及康涅狄格州。这使得纽约市仅剩下昂贵的住宅以及低档或者保障性住房。如果市政府没有过度限制住房供应，那么中低收入群体能够买得起房，这样政府就可以减少公共住房的供应。然而，富人并不希望他们的住房贬值，所以政府很难放松调控政策。在加州洛杉矶部分地区，上层的中产阶级也支持限制房地产开发的政策，他们不希望政府完全开放市场，因为这样会使其房屋贬值。这一现象亦困扰英国许多地区，例如剑桥。剑桥修建的房屋数量远低于政府分配的指标。一方面，许多本地业主希望房价上涨；另一方面，满心希望的购房者亦希望未来房价继续上涨（尽管他们希望当前房价被低估），两者间的默契促成了一个有趣的均衡。

5 主要结论及政策启示

次贷存时政府对住房市场的补贴会带来额外的需求。人们从价格上涨中期望牟利，因此购买可能超出其购买力的住宅。同时，在互联网泡沫破裂前的价格上涨也促使人们把升值看作长期趋势而非短期趋势。Haring等指出：在房屋价格上升越快的地区，其次贷发行量也越大[12]。人们想进入市场赚取利润，这一现象导致了错位：许多人买了多套房，并过度转让房屋所有权用于消费和其他目的；此外，许多工人被临时雇用参与到房屋建设环节中，此时房屋所有率达到了惊人的70%，远高于实体经济的正常比率（有些人需要租房，因为他们相对年轻还处于积蓄财富阶段，有些则因为经济条件限制需要租房）。在泡沫破裂之后，许多无法继续从事住房产业的年轻人（多为男性）发现自己难以融入其他劳工市场。除了次贷危机之外，美国存在的问题是主要城市限制住房供应，这一限制措施促使房价居高不下，人为造成低收入群体对公共住房的需求以及中产阶级外流。

因此，政府当前的首要任务应当是允许市场自行调节住房供需并向有需要的目标人群所在地提供直接援助。同时，任何援助都不应以限制供给为目的，限制供给只会让情况更加恶化。此外，在没有资金支持的情况下，政府不应授予金融机构权力。在政府和社会不能直接衡量其成本的情况下，政府不应纵容任何可能扭曲市场的动机，很明显，政府在强制两房购买次贷时就没有正确地做出判断。如何有效地帮助中低收入群体？方案之一是允许城市不同区域拥有不同的住宅系统和密度要求。休斯敦就是一个成功案例：休斯敦打破了传统的行政区划限制，该市政府发现穷人倾向于在高密度、低绿化率的社区购置居所，主要是因为穷人在多种情形中无法承担大院子的开支但其需要住宅[13]；他们同时发现富人倾向于在低密度、高绿化率的社区购置居所。然而，大多数城市的限制条件使得富人拥有较少的绿地却使穷人拥有大量的绿地。如果政府能在一市范围内对不同社区差别对待，将减少为穷人建设公共住宅的开支，让富人拥有更多他们喜欢的辅助设施，并且也许能吸引中产阶级重新回到城市。

（References）：

［1］ Barth J., G.Caprio Jr., R.Levine.Guardians of Finance: Making Regulators Work for Us［M］.MIT Press, 2012.

［2］ Das S.Extreme Money: Masters of the Universe and the Cult of Risk［M］.Wiley Press, 2011.

［3］ Mason P.Meltdown: The End of the Age of Greed［M］.Verso Books, 2010.

［4］ Zandi M.Financial Shock［M］.Financial Times Press, 2008.

［5］ Patterson S.The QUANTS［M］.Crown Business Press, 2010.

［6］ Gorton G.Information, Liquidity and the （Ongoing） Panic of 2007［J］.American Economic Review: Papers & Proceedings, 2009, 99（2）:567-572.

［7］ Lo A.Reading About the Financial Crisis: A 21 Book Review, Journal of Economic Literature［J］.2012, 50（1）:151-178.

［8］ Glascock J., Y.Chen, F.Wang, et al.The Liquidity Panic of 2007: Five Key Issues, Urban Studies （refereed journal of the Chinese Urban Studies Association［J］.2009, 8: 106-111.

［9］ Bruner R., S.Carr.The Panic of 1907［M］.John Wiley and Sons, 2007.

［10］ Glaeser E., J.Gyourko , R.Saks.Why Have Housing Prices Gone Up? ［J］.American Economic Review, 2005，95（5）：329-333.

［11］ De Soto H.The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else［M］.Basic Books Press，2003.

［12］ Haring N., O.Storbeck.Economics 2.0：What the Best Minds in Economics Can Teach you About Business and Life［M］.Palgrave Macmillan, 2009.

［13］ O’Sullivan A.Urban Economics［M］.McGraw-Hill/Irwin Press, 2011.