公证机构负责人选任之思考

■戚振华 (山东省苍山县公证处)

公证机构负责人选任之思考

■戚振华 (山东省苍山县公证处)

《公证法》第10条规定:“公证机构的负责人应当在有三年以上执业经历的公证员中推选产生，由所在地的司法行政部门核准，报省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门备案。”2006年司法部颁布的《公证机构执业管理办法》第6条规定:“公证机构的负责人应当在有三年以上执业经历的公证员中推选产生，由所在地司法行政机关核准，并逐级报省、自治区、直辖市司法行政机关备案。”

在现代社会，公证机构是法律服务机构的重要组成部分。公证机构的竞争核心不仅仅是法律方面的竞争，更多的是管理能力的竞争。从一定意义上来讲，管理能力的高低，将从根本上决定公证机构的运行效率及服务质量，决定公证的生存与发展。作为公证机构管理的重要一环，公证主要管理者素质的高低已经成为公证兴衰成败的关键①段伟:《公证处主任的双重能力研究》，http://www.kmgz.cn/article－108－1.html。。公证机构负责人的选任关系到公证机构工作人员的潜能的发挥，关系到公证机构的可持续性发展，关系到公证行业的健康稳定。

一、公证机构负责人须是执业公证员的立法背景

(一)公证机构负责人任职条件。公证机构负责人作为执行国家公证职能的专业法律工作者，必须具备坚定的政治信念、优良的道德品质、丰富的法律知识和社会经验等基本素质。《公证法》在有关条款中对公证员规定了较高的任职条件。而作为公证机构的负责人，他们不仅要管理机构内部的行政方面事务，更应当熟悉公证业务工作，以便于全面加强对各项工作的指导、管理和监督。为此，必须对公证机构负责人的任职条件进行必要的限制，《公证法》规定，公证机构的负责人必须具有公证员资格。公证机构的负责人只有具有公证员资格，才能执行公证员职务，也才能保证他们掌握与担任这一职务相适应的业务知识。同时，为了确保这些人员具备必要的公证工作经验，《公证法》还规定他们应当有三年以上的执业经历。应该说，这一规定是有针对性的。

(二)公证机构负责人产生方式和程序。 《公证法》对公证机构负责人的产生方式、程序与公证法施行前相比，有相当大的区别。《公证法》施行前，公证机构负责人的产生方主要有两种，即任命制和聘任制。这两种方式的共同特点是:公证机构的负责人都是直接由同级司法行政机关决定的。考虑到公证机构与国家机关的性质不同，为了保证公证机构独立行使公证职能，体现机构内部的民主管理，《公证法》采取两结合的方式和程序确定公证机构的负责人:首先，由公证机构的组成人员 (即包括公证员在内的所有在编人员)按照《公证法》等法律、法规规定的条件和程序以及国务院司法行政部门的有关规定，通过内部酝酿、投票等程序和方式从本公证机构内部推选出本机构的负责人人选。其次，在推选出负责人后，报请公证机构所在地的司法行政部门核准。所在地司法行政部门经审核，认为公证机构的推选符合条件和程序的，应当予以批准，反之则不予批准。所在地司法行政部门核准后，应当将核准的情况报所属的省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门备案，以备查考。该规定适用于《公证法》生效后新设公证机构负责人的产生和原有公证机构在公证法生效后负责人发生变更的情况。2000年国务院批准司法部《关于深化公证工作改革的方案》规定，公证处实行主任负责制和岗位目标责任制，要建立严格的质量管理制度，不断完善自律机制。公证处主任负责制是指在司法行政机关指导监督下，由公证处主任全权负责领导公证处的政治、业务、行政等各项工作，对上向主管的司法行政机关负责，享有人、财、物等方面的自主权，对内向全处工作人员负责②江晓亮主编:《公证员入门》修订版，法律出版社2007年版，第37～38页。。

二、公证机构负责人不是推选产生的主要原因

(一)组织人事部门任命。在公证机构负责人的管理和任免方面，组织部门按照干部管理权限统一任命和管理。组织部人事部门按照《公务员法》和《干部选拔任用条例》规定程序进行选拔，没有按照《公证法》对公证机构负责人的条件进行选任。因公证机构存在着行政、事业、合作三种体制，针对公证机构负责人这一专业性较强的职位，组织人事部门没有按照《公证法》的规定进行选拨任命，没有把符合资格条件的公证员提拔到公证机构负责人的岗位上，而是有时会提拔、调任非执业公证员到公证机构任负责人一职。

(二)司法行政机关的决定。公证机构自恢复重建以来一直是作为司法行政机关的一个职能科室设立的，其编制、经费、人事、职务等都走行政序列。公证改革之前，公证处的性质属于行政机关。公证处的编制、人事权归政府行使。公证处主任采用任命制。目前，一些地方的司法行政机关出于种种考虑，将一些不具有公证员资格的人员安排到公证机构担任负责人，从而影响了公证机构业务工作的正常开展，这一做法在《公证法》施行后还没有完全得到纠正。《公证法》施行以来，一些公证机构由司法行政机关按照行政管理模式进行管理，公证机构负责人由司法行政机关按照公务员管理权限报组织人事部门批准后直接任命，公证机构负责人向同级司法行政机关负责。这种公证机构和公证员行政管理模式，不存在也不可能允许公证员推选公证机构负责人。实践中，一些司法行政机关对其所领导的公证处从行政管理到业务管理，统包统揽，统得过细、管得过死的方式，使得公证机构既无人权，又无财权，严重挫伤了公证机构的积极性、主动性、创造性的发挥，严重束缚了公证行业业务工作的开展。

按照《公证法》的规定，司法行政部门依法对公证机构、公证员进行监督、指导。但现有不少公证机构的属性决定了公证机构及公证员必须遵循“下级服从上级，个人服从组织”的原则，遵守《公务员法》的相关规定，公证机构负责人向同级司法行政机构负责而不是向公证机构和公证员负责。《公证法》虽规定公证机构的负责人应当在有三年以上执业经历的公证员中推选产生，但推选机制没有具体实施意见，考核选拔机制没有出台，缺乏可操作性，存在着推选方式不一的情形。

三、解决办法

(一)明确公证机构属性。对于我国公证机构采取什么形式，由于我国不同区域的具体情况有很大的差异，不能一概而论之，应根据不同地区的经济发展水平及社会上对公证的认知程度来决定。依据《公证法》的规定和《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的精神和要求，利用贯彻《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的机会，结合我国公证行业的规律和特点来推进公证机构的体制改革，构建适合中国国情的公证体制。因此，将公证机构改制成为全额拨款、差额拨款或自收自支的事业性质的公证机构，依据国家有关政策依法纳税，依法独立行使公证职能，独立承担民事责任，是行政性质公证机构落实公证机构独立法人地位的正确定位。使公证机构与所挂靠机关彻底脱钩，或将之改为事业管理机构。即使在行政体制下公证处也不应该是司法行政机关内部的一个科室，应当作为司法行政机关下属的二级主体单位，独立法人。应该赋予公证机构负责人人财物的支配权，明确司法行政机关对公证机构发展基金、赔偿基金、保险基金的年度审查权。在公证机构法人制度的建立及完善负责人负责制方面，做到只监督不越权、只管理不代权。

(二)司法行政机关组织选任和核准。司法行政机关应根据《公证法》、《公证机构执业管理办法》及省 (区、市)司法厅 (局)相关文件规定，公证机构负责人应当在具有三年以上执业经历的公证员当中选拔任用。司法行政机关制定竞争上岗方案，召开公证机构全体人员会议，公布竞争上岗方案。按竞争上岗条件规定，自愿报名，交审核。工作小组对报名人员进行资格审查，确定参加竞争上岗人员名单，并予以公示。推选工作必须在司法行政机构指导下进行，推选结果报司法行政机构核准。公证机构负责人任期一般为五年，可连选连任。负责人任期内，有三分之一以上公证员和在编非公证员提议要求重新推选公证机构负责人，司法行政机关应当重新组织推选。公证机构负责人的选任与公证机构年度考核相挂钩，任期内公证机构两次考核不合格，公证机构负责人不得继续担任负责人职务，应在符合条件人员中另行组织推选。

(三)公开选拨考试，竞争上岗。公证机构选人用人问题，事关公证事业发展稳定，备受公证人员和司法行政机关的关注。通过开展公证机构职位竞聘活动，旨在拓宽公证机构选人用人渠道，建立“能上能下”的干部任用机制，把懂管理、善经营、德才兼备、职工信任、当事人满意的充实到管理和一线工作岗位，让优秀人才脱颖而出，从而建设一支“服务好，群众满意”的高素质公证队伍，更好地为人民服务。公证机构职位实行竞争上岗，是进一步深化干部人事制度改革，推进干部工作的科学化、民主化、制度化建设的有力举措;为进一步树立民主、公开、竞争、择优的用人导向，多种渠道选任干部，广开举贤荐能之路提供了有益的探索。

竞争上岗工作必须严格按规定程序办理，严密纪律，坚持实事求是和公开、公平、公正的原则。组织考试。采取笔试和面试相结合的方式进行，确定笔试成绩、面试成绩各占比列。笔试采用闭卷方式进行，测试竞岗人员履行竞争岗位职责所必备的知识以及文字水平。面试采用竞岗演讲方式进行，邀请组织人事部门、纪委、局机关领导干部参加，成立专门评分小组，现场打分公布。竞岗演讲结束后，对参加竞岗人员进行满意度测评，满意度测评达标的方能折算为综合成绩。公布成绩，将各人的综合成绩及排名情况进行公示，对竞岗人员进行综合考察。确定人选，根据竞岗人员的综合成绩、测评结果及考察意见，确定公证机构负责人候选人，报组织人事部门批准任命。

(四)上级主管部门及公证协会的的推荐意见。选任公证机构负责人须征求上级主管部门及公证协会意见，把政治坚定、业务素质强，理论基础好，有真才实学，肯干事、能干事、干成事、干好事的公证员推荐到负责人的岗位，供组织人事部门选拨任用时参考。

(五)公证机构开展干部竞聘上岗活动，应在组织人事部门、纪委及司法行政机关监督指导下进行。竞聘活动通过自愿报名、资格审核、结构化面试、民主测评、组织考察等程序，确定公证机构的负责人。纪检、组织、人事等部门各司其职，强化监督，为各阶段工作的有序开展提供有力保证。严格履行程序，做到执行标准不走样，遵守纪律不放松。纪委全程监督，有效防止了各种违纪舞弊行为的发生。坚持信息公开制度，将竞争上岗实施方案、笔、面试成绩和测评结果及时公布反馈。公开干部监督电话，主动接受群众举报和意见建议，切实做到公开、透明，营造风清气正的良好环境。

(六)省 (区、市)司法厅审核备案。加强队伍建设，进一步规范公证机构的用人机制，规范人事管理制度。要严把公证机构负责人选用关，真正把政治素质高、业务能力强的干部选配上来。公证机构负责人的任用、调整，必须严格遵守任职条件，必须先行征求省厅意见，必须逐级报省厅备案。公证机构变更负责人，应在所在地司法局核准前，将拟任负责人的情况上报省司法厅审核认定，对没有公证员执业资格的负责人不予审核，并出具指导意见，不予备案登记，停止公证机构执业。经省 (区、市)司法厅认定符合《公证法》条件的，填写《公证机构变更负责人登记表》，逐步报省 (区、市)司法厅备案登记。对公证机构推选的负责人或者公证机构变更的负责人进行核准，并逐级报省 (区、市)司法厅备案。

(七)司法部、司法厅会同公证协会应适时制定可行的《公证机构负责人选任办法》，应包括推选程序，资格要求，任职期限，考核办法，重新推荐等。公证机构负责人应是既要懂业务又要懂管理的复合型人才，拥有作为一名管理者所具备的综合能力和关键资质。公证机构负责人的选拔应该打破传统的“升迁制度”，“任命制”和“聘任制”局限。一名优秀的公证员并不一定可以成长为一名优秀的管理者;一个部门管理人员同样可能很难转变为一个机构的掌舵人。在选择任用机制上，可以基于综合能力的考量，实行公证机构负责人的任职资格准入制度，只有具备系统的管理科学理论知识和技能，系统学习过法律专业知识，熟悉公证工作的全部流程和开拓市场能力的人员，才能成为一名合格的公证机构负责人候选人;在能力培养与开发上，可以更有针对性地找出作为一名公证机构负责人的不足，并依此建立公证管理者培训师资队伍，改革中国公证协会对公证机构负责人的培训教育模式，着重培养适应公证管理多层次需要的高层管理人才;最终的培养的目标则是使其成为能够承担起推动公证机构长远发展责任的第一人，在行为考核上，考核指标不仅仅关注其业务能力，而是全面考虑其作为一名职业管理者管理公证的业绩③段伟:《公证处主任的双重能力研究》，http://www.kmgz.cn/article－108－1.html。。

(责任编辑 赵海鸥)