土地整治机制创新思考

■ 黄德辉

（福建省建瓯市国土资源局，建瓯 353100）

0 引言

土地整治是一项利国利民工程，它对于节约集约用地、统筹城乡发展、加强生态文明建设都具有重大的现实意义和深远的历史意义。多年来，通过各级政府、国土部门及相关部门的共同努力，土地整治取得了很大的成效。当前，全国各级国土部门正齐心协力为完成国土资源部提出的在“十二五”期间实施4亿亩高标准基本农田建设任务而努力，土地整治正在实现由重数量轻质量向数量、质量、生态并重转变。纵观多年来的土地整治，成绩不可磨灭，但存在的问题也不可忽视，必须针对问题并适应当前“三农”工作新形势发展要求，创新土地整治机制，把土地整治工作提高到一个新的水平，以实现党的十八大对国土工作提出的新要求。

1 当前土地整治工作中存在的问题

1.1 土地整治缺乏统一规划指导

一是一些地方不够重视编制土地整治专项规划，只是按照上级的任务安排和地方的意愿进行土地整治项目的上报立项，存在不同程度的随意性；二是多个部门都涉及土地整治，目前除了国土部门外，还有财政、农业、烟草等部门，各自为政，缺乏一个总体的规划安排，且补助标准、建设标准不尽一致，个别地方出现重复整治甚至发生一个项目多头上报，套取整治资金的现象。

1.2 土地整治资金投入渠道较为单一

目前主要是国家和省财政投入，地方财政配套投入较少，特别是财政困难的地方，完全按上级给予资金的多少开展整治工作，多元化投入的局面尚未形成。

1.3 相关部门协调配合不够

土地整治是一项综合性的工作，涉及发改、国土、农业、林业、水土保持、水利、民政、财政等多个部门，一些部门在土地整治工作中相互配合的主动性不够，影响土地整治科学性的同时，大大降低了工作效率。

1.4 土地整治项目未实现全程管理且不够规范

一方面，土地整治管理包括资金管理、工程招投标管理、工程建设管理、制度管理等，在土地整治项目建设中，少数地方出现工程资金使用不够规范、工程质量不过关等问题，有的甚至导致腐败现象发生。

另一方面，由于使用者权利与义务不统一、后期管理责任不明确、管理资金无法落实等原因，致使土地整治工程设施有人使用无人管理，影响了土地整治综合效益的可持续发挥。

2 创新土地整治机制的对策研究

2.1 建立以地方政府为主导，各相关部门紧密配合的组织领导机制

一是要建立专门的领导机构。最重要的是各级政府要成立土地整治领导小组，由政府主要领导任组长，分管领导任副组长，发改、国土、建设、农业、林业、水利、水土保持、财政、监察、审计等部门的主要领导为成员。领导小组的职责是统筹组织土地整治工作，解决部门配合不协调问题，研究土地整治工作中的重大事项，解决土地整治中的重大问题。二是要落实土地整治共同责任。从纵向来讲，要建立各级政府土地整治目标责任制，将土地整治目标任务完成情况作为考核各级政府土地管理工作的一项重要内容；从横向来讲，要明确各级领导小组成员单位的职责分工，如国土部门负责土地整治政策、技术和业务等部门的指导和服务；农业部门负责项目用地承包权的管理、土地复垦土地改良的技术指导，参与项目实施方案的审查和新增耕地的验收等；财政部门负责资金拨付；监察、财政、审计部门负责土地整治资金收支情况监管，规范资金使用，等等。并由效能部门对各有关部门的履职情况进行考核。总之，通过创新组织领导工作机制，使土地整治工作达到组织有力、配合严密、科学高效。

2.2 建立以土地整治规划为龙头，各类低产低效农村用地和低丘缓坡地整治并举的工作机制

土地整治规划是指导一个地方科学开展土地整治工作的重要依据，也是实施土地利用总体规划的重要配套专项规划，因此，编制中长期的土地整治规划尤其重要。一是要科学制定规划。要由地方政府牵头，国土部门配合，聘请有资质的技术单位编制中、长期《土地整治规划》，在编制规划中，要与土地利用总体规划、上级土地整治规划、当地镇村规划和水利、林业、交通等相关规划相衔接。此外，为了更好地指导土地整治工作，除了编制土地整治专项规划外，还要编制土地整治的控制性规划和单体项目规划，形成土地整治的三个层级的规划体系。二是要统筹做好规划的实施。鉴于当前土地整治由国土、农业、财政、烟草等多个部门组织的现状，必须在当地土地整治领导小组的统一领导下，按照土地整治规划统筹安排。其他有关部门组织的土地整治方案必须先报国土部门审核，国土部门根据土地整治规划拿出具体的意见，再由土地整治领导小组召开会议进行研究确定，这样就可以确保土地整治在规划的框架内和指导下有步骤有计划地进行，有效避免多头整治、重复整治、无序整治等现象的发生。三是要各种低产低效用地和山地整治并举推进。土地整治包括低产农用地整治，低效利用农村建设用地整治，城镇工矿建设用地整治，因自然灾害造成的毁坏、废弃、水土流失土地整治，未利用地整治和低丘缓坡地整治等。在土地整治工作中，要将实施土地整治规划与上级的部署要求紧密结合，认真做好项目申报，推进各类土地整治项目的实施。

2.3 建立以制度把控为手段，土地整治各个环节科学规范运作的项目管理机制

土地整治既然是一项利民工程，就要把好事做好，经得起历史检验，使土地整治真正发挥应有的作用，让群众满意。因此，加强土地整治各个环节的管理显得尤为重要，而加强管理的关键，是要有一套科学、规范的制度，以加强对土地整治各个环节权力运行的监督和制约，把权力关进制度的笼子里，形成防止腐败现象发生的保障机制。重点要抓好四个方面的制度建设。一是资金使用制度。主要有：项目资金应实行县级国土部门报账制，由县级国土部门按单个项目设立资金专户，做到独立核算，专款专用，对报账的各项票据按规定严格审查，并按项目建档，严禁截留、挪用、坐支项目资金；资金应按工程进度拨付；对规模较大的土地整理项目纳入省在线监控系统，接受资金在线监控；项目资金决算由财政、国土部门委托有资质的财政投资评审机构或会计师事务所进行项目竣工决算审核；上级财政、国土部门不定期对土地整治的专项资金使用情况进行监督检查。二是工程质量管理制度。重点把好工程招投标关、项目工程监理关、施工环节关、项目验收关等“四个关”。三是廉政风险防控制度。廉政风险防控主要是系统分析土地整治工程中的廉政风险点，分别制定应对防范措施。在实际工作中，要重点把握土地整治工程项目在审批管理、各种合同签订、工程招投标、工程建设、项目验收、资金拨付等方面的各个环节可能出现的廉政风险问题，制定相应的防范措施。四是信息公开制度。主要是对土地整治项目的有关标准、项目建设信息、审批程序、审查标准、审查时限、审批进度等通过网站、政务公开栏、电视等向社会公开，接受监督；项目的承担单位还须在项目区设立项目建设公示牌，内容包括：项目建设位置、建设规模、投资预算、新增耕地面积、规划设计、建设单位、监理单位、建设工期、监督举报电话等等。五是考核评比制度。主要是对项目管理到位、工程质量优的业主单位给予表扬和奖励；对项目管理混乱、工程质量差的业主单位，及时通报批评、及时纠正、及时整改；对项目实施中发现的重大问题和各种违法违纪现象，及时联合有关部门给予严肃查处。六是责任追究制度。主要是落实项目法人终身责任追究制和项目质量终身责任制，对弄虚作假、情节严重的项目法人要使之承担相应法律责任的同时永久性退出。

2.4 建立以财政投入为主渠道，金融支持、市场运作和发动社会共同参与的多元化投入机制

土地整治需要大量的资金，随着土地整治规模的不断扩大、高标准基本农田建设的推进和物价水平的连年提高，资金问题将愈显突出，因此建立多元化的投入机制势在必行。一是要继续加强国家、省财政为主的投入。一方面，要实行差别化的投入政策。对于经济发达且耕地保护任务相对较轻的地区，土地整治的资金标准应放低，不足部分由地方财政予以配套；对经济欠发达、财政困难且为全国基本农田保护示范区的地区特别是山区，应提高资金的投入标准。另一方面，资金投入的标准应随着物价水平的提高而提高。二是要加强地方政府的配套投入。地方政府每年预算安排的支农资金要有一定的比例投入土地整治，同时不搞“一刀切”，采取“以奖代补”的方式鼓励乡、村积极参与土地整治。三是要争取银行的贷款支持。主要是对低丘缓坡地整治开发后成为建设用地特别是建立工业集中区的，可由政府直接成立开发公司进行运作，先期投入一定资金用于征地，然后以土地作抵押，积极争取银行贷款，整治后的土地通过市场运作出让，回收整治成本和取得收益。四是要积极运用市场化运作。主要是对农村低效利用建设用地如空心村、空心房、危旧房等的整治开发，要大力推进城乡建设用地增减挂钩力度，新增耕地所形成的挂钩指标使用费的一部分用于拆旧补偿和土地整治。五是要广泛发动社会参与投入。对集体未利用地整治开发为农用地的，可经村民代表大会讨论通过、乡镇人民政府批准，发动农民采取投工投劳方式进行整治开发，同时国家辅之以适当的补助奖励，并实行“谁投入、谁使用、谁收益”的办法，整治后农民与村集体签订承包合同，缴纳承包费，以调动农民的投入积极性；对国有未利用地的开发，可引进开发企业，履行规定的开发程序进行投资开发，并同样实行“谁投入、谁使用、谁收益”办法。

2.5 建立以高标准基本农田建设为重点，不同类型农用地差别化建设的整治标准机制

建设旱涝保收、稳产高产的高标准基本农田，是我国当前土地整治的重点，这对于促进耕地保护、节约集约用地、保障国家粮食安全、促进农业现代化发展和统筹城乡发展都具有重要的意义，必须始终不移地落实“十二五”期间建设4亿亩高标准基本农田的任务。但是，由于我国耕地分布地域差异显著，受水分、热量、地形等条件的制约，不是所有的基本农田都能建设成旱涝保收、稳产高产的高标准基本农田，因此，对不同的地域、甚至不同的地块的土地整治标准应有不同的要求，实行差别化整治。以闽北山区为例，对相对平坦、集中连片在300亩以上、基本具备或稍加改造、或通过全面整治可以达到高标准基本农田建设条件的耕地，应建设成高标准基本农田。对于水土流失耕地的整治，应强化生态保护和修复，重在加强水土流失的治理和进行土地整理工程建设，包括植草、补植水源涵养林、治理边坡、修建农田水利和田间道路、平整土地等。对于因自然灾害造成的水毁耕地，应重点进行耕地沙石的清理、平整恢复以及田间道路、沟渠的建设修复。对低效利用农村建设用地、城镇工矿建设用地的整治，要视水源、地形等不同情况，或整治成旱地，或整治成农田。总之，对该建设成高标准基本农田的要按《高标准基本农田建设规范》（试行）要求，建设成高标准基本农田；对暂时不能建设成高标准基本农田的，要实行分步到位，整治后首先要确保耕地的恢复，并力争在原有基础上能将耕地提高到一个等别，如原为低等地的提高到中等地，原为中等地的提高到高等地。

2.6 建立以受益者管护为主体，县市规范、整治机构指导、乡镇督促、村组实施的长效管理机制

后期管护是确保竣工后的土地整治项目正常运转和长效使用，充分发挥土地整治项目的经济效益、生态效益和社会效益的关键，也是实现农民增收、农业增效、保障农村经济可持续发展的有效措施。因此，土地整治建设工程完成后，应强化土地整治后期管理工作。总的来说，在管护上，要建立“以受益者为主体，县级整治机构指导、乡镇监督、村组实施”的长效管理机制。一是要管护工作落实在先。一方面，所有土地整治项目在申报立项前，必须落实项目竣工验收交付使用后的管护责任人，否则不予立项；另一方面，要实行按项目规模配套安排后期管护费用制度，按比例提取管护费，确保管护资金落实。二是要规范管护行为。县（市）一级整治机构要统一制定《土地整治项目后期管护办法》，对后期管护的责任人员、责任单位、基本原则、主要内容、采取方式、资金发放等进行明确和规范。三是要建立管护责任机制。按照“谁受益、谁管护”的原则，项目区的土地管护主体应为承包经营者；渠道、田间道路、防护坝等农民共同受益的工程，应由村委会总负责，协调各村民小组组织所涉及项目的承包经营个人建立工程管护队伍进行管理。总的来说，整个项目的后期管理要由村委会负责落实，同土地承包经营人签订责权明确的后期管护协议，县市整治机构和乡镇人民政府负责监督指导；县市土地整治机构还要建立土地整治台账，并与当地政府一道适时组织人员对项目建设实施的后期管理进行动态巡查和专项检查，督促村委会及土地承包经营者按协议落实好后期管护责任，对破坏耕地和农业设施行为依法予以查处。

[1]黄德辉.让“竹海粮仓”粮满仓——福建省建瓯市加强农村土地整治的经验[J].国土资源通讯,2012(17):41-42.

[2]张松峰.耕保任务量化 制度管控加码[N].中国国土资源报,2012-10-22（07）.

[3]贾文涛.土地整治有了新目标——《全国土地整治规划(2011-2015年)》解读[J].中国土地,2012(4):12-14.