占用铁路用地收费合法性研究*

王瑞洲 张保芬 吴正全

(1.山东政法学院，山东 济南 250014;2.济南铁路局企法处，山东 济南 250024)

长期以来，铁路作为国家重要的基础设施、国民经济的大动脉以及大众化的交通工具，在现代运输体系中起着越来越重要的作用。正因为铁路建设的重要性，铁路建设的全部用地由国家划拨。为了规范划拨土地的使用，国家颁布的《划拨土地使用权管理暂行办法》等一系法律法规规定，划拨土地使用权除了法律规定情况外，不得转让、出租、抵押。这一限制性规定，在一定情况下可能导致铁路用地资源的闲置，使铁路用地不能发挥出应有的价值。在经济飞速发展、土地资源稀缺和土地价值日益攀升的今天，相邻单位或个人因修建铁路专用线、通信、供暖、供水以及因其他建设施工需要临时堆放设备材料等，不可避免地出现长期或短期占用铁路用地的情况。铁路相邻单位或个人占用铁路用地情况屡屡发生，铁路部门对占有铁路用地的单位或个人是否有权收费?其收费是否属于国有土地使用权出租?收费是否合法?这是我们必须解决的现实问题。

一、占用铁路用地收费现状

何谓铁路用地?根据我国《铁路用地管理办法》第4条的规定，所谓铁路用地，是指铁路部门依法取得使用权的土地，包括留用和征(拨)用的运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地。铁路用地属于国家所有，由铁路部门利用和管理，受国家法律保护。所谓占用铁路用地，亦称借用铁路用地，是指在不影响铁路用地正常使用的前提下，铁路相邻单位和个人，因为修建铁路专用线、穿越铁路以及因其他建设施工堆放设备材料等长期或临时占用铁路用地的情况。具体来说，占用铁路用地主要有三种情况:一是与铁路相邻单位因建设铁路专用线，与国有铁路接轨而长期占用部分铁路用地;二是铁路相邻单位或个人因为建设工程需要，短期占用铁路用地;三是供水、供电、通信、供暖等部门的水管、电线、电缆、暖气管线等长期占用铁路用地。

近几年，随着我国铁路建设步伐的加快，铁路用地面积越来越大。同时，随着我国经济的飞速发展，因为修建专用铁路以及修建供水、供电、通信设施等方面的原因，铁路相邻单位或个人占用铁路用地的情况越来越严重，问题也越来越突出。为了节约宝贵的土地资源，缓解铁路部门与相邻单位和个人之间因占用铁路用地之间的矛盾，一些地方加强了对占用铁路用地收费的管理。

占用铁路用地收费，是指铁路部门对其相邻单位或个人在上述合法占用铁路用地时收取的使用费或管理费。为了加强铁路部门对占用铁路用地收费的管理，节约土地资源，各个地方政府相继颁布了一些规定。

1983年7月1日，黑龙江省人民政府办公厅颁布的《铁路用地管理暂行办法》第24条规定，路外单位、个人(包括职工)，临时占用铁路站区(不包括货场用地)和区间用地的，分别由房产段、工务段负责与占地单位、个人签订“临时占用铁路用地协议书”一式五份(双方各执一份，报路局、分局土地管理和财务部门各一份备案)，并按下列费率标准按月计算，每年分两期收费。1.全民和集体单位及有营业收入的个体户，每月每平方米按五分计收(但机关办公和公共设施，可按2项标准计收);2.城镇站区居民个人，每月每平方米按六厘计收;3.农村公社站区居民个人，每月每平方米按三厘计收。1999年12月28日，辽宁省物价局下发的《关于制定辽宁省境内非铁路单位借(占)用铁路用地实行有偿使用收取租金标准及有关问题的通知》中规定，为了加强辽宁省境内铁路用地管理，防止国有土地收益流失，根据中华人民共和国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和国家对铁路用地管理的有关规定，对非铁路单位(含铁路的集体企业)借(占)用的铁路用地实行有偿使用。辽宁省境内借(占)用铁路用地有偿使用的租金标准为:借(占)用铁路用地作为商业服务性用地的租金，按土地等级城市分繁华地段和非繁华地段分别制定租金标准。繁华地段与非繁华地段的划分由铁路土地管理部门参照当地土地分类等级标准确定，但必须报省物价局和当地物价部门备案。对其他类用地租金标准，分为工业及工业性质用地、三等以上站区个人占地(含院落)、四等以下站区个人占地(含院落)、铁路专用线、公路占地(一次性收取)等，分别采用按月每平方米0.2元、0.1元、0.05元、0.20元等标准收取租金。2002年6月24日，湖北省物价局发布的《关于调整湖北省境内临时占用铁路使用费标准的批复》中认为，铁路是国民经济的大动脉，铁路用地是铁路运输业的最基本生产资料。为防止一些单位和个人在铁路站区和沿线擅自占用铁路用地，制止在路基坡脚下挖塘、开渠、种地等严重威胁国家铁路行车和自身人身安全的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》及国家关于铁路用地管理的有关规定，鉴于临时用铁路用地不同于土地出让、转让、出租的特殊情况，同意对湖北省境内临时占用铁路用地收取使用费。2012年8月22日，四川省发展改革委、财政厅下发的《关于铁路土地使用费转为经营性服务性收费和标准调整通知》认为，随着国家以及铁路部门对划拨土地收费的管理要求越来越高，对铁路用地收费工作也在逐步加强和完善。为了有效地规范铁路土地利用行为，进一步完善铁路土地使用收费工作，决定将成都铁路局铁路土地使用费转为经营性收费。收取铁路土地使用租金的范围为，在四川省境内成都铁路局系统以外的单位和个人，使用属于成都铁路局具有合法使用权的国有土地，均属于收取铁路土地使用权租金范围。对土地使用租金的收费标准，根据不同类别作了详细的规定:1.成都市武侯、锦江、金牛、青羊、成华、高新六城区内铁路车站及其城市建成区范围内土地，经营性货场用地每平方米月租金标准3元;其他经营性用地每平方米月租金标准5元;国有大中型工业企业设在铁路的自用货场、自用临时房屋、支农物资堆场等用地每平方米月租金标准1元。2.市、州级中等城市内铁路车辆及其城市建成区范围内土地，经营性货场用地每平方米月租金标准1元;其他经营性用地每平方米月租金标准1.5元;企业设在铁路的自用货场、自用临时房屋、支农物资堆场等用地每平方米月租金标准0.8元。3.县级小城市内铁路车站及其城市建成区范围内土地，经营性货场用地每平方米月租金标准1元;其他经营性用地每平方米月租金标准1.2元;企业设在铁路的自用货场、自用临时房屋、支农物资堆场等用地每平方米月租金标准0.4元。4.县级以下城镇内铁路车站及其城镇建成区范围内土地，经营性货场用地每平方米月租金标准0.6元;其他经营性用地每平方米月租金标准1.0元;企业设在铁路的自用货场、自用临时房屋、支农物资堆场等用地每平方米月租金标准0.4元。5.线路区间用地(不含上述建成区)，不分用途每平方米月租金标准0.4元;专用线用地，每平方米月租金标准0.5～0.8元。6.孤儿院、福利院、敬老院、妇幼保健站、防疫站、残疾人企业等免收土地租金。

1992年7月27日，山东省物价局、山东省财政厅发布的《关于转发国家物价局财政部〈关于发布中央管理的铁路系统行政事业性收费项目及标准的通知〉的通知》中规定，过去有关铁路系统的行政性事业性收费项目及标准的规定一律废止，今后按山东省行政性事业性收费管理条例的规定申报。在该《通知》所附的“关于铁路收费标准的规定”中，对占用铁路用地收费作出规定:(一)济南铁路局系统以外的单位、企业、个人和铁路局系统内的集体单位、个人，凡经批准使用济南铁路局系统在我省境内享有合法土地使用权的国有土地，均应向济南铁路局缴纳占用铁路土地费。(二)占用铁路土地收费标准:1.站场用地。特、一、二等车站及货场，每月0.35元∕平方米;三、四等车站及货场每月0.3元∕平方米，四等以下车站每月0.15元∕平方米。2.经营性用地。特、一、二等车站及所在地每月0.3～0.5元∕平方米，四等车站及货场每月0.3元∕平方米，三、四等车站及所在地每月0.20～0.40元∕平方米;四等以下车站及所在地每月0.15元∕平方米。3.住宅用地。特、一、二等车站及所在地每月0.20元∕平方米，其他各车站及所在地每月0.12元∕平方米。4.专用线用地。专用线铁路产权属于路外单位部分占用铁路系统土地，每月0.15元∕平方米。5.区间。铁路区间土地每月0.08元∕平方米。该收费标准规定中，还就免交占用铁路土地费的具体情形作了规定。2008年12月5日山东省财政厅、山东省物价局发布的《关于公布取消74项行政事业性收费项目的通知》中规定，自2009年1月1日起，在全省范围内统一取消74项行政事业性收费，同时，将4项行政事业性收费转为经营性服务性收费，这四项经营性收费中的其中一项即为占用铁路土地收费，收费标准仍然依据1992年山东省物价局、财政厅的上述文件。目前，济南铁路部门仍然执行上述标准。

除此之外，全国大多数地方铁路对相邻单位或个人占用铁路用地，由双方协商收取使用费。

铁路部门对占用铁路用地的单位或个人收费，有人认为其性质是国有划拨土地使用权出租，属违法行为;也有人认为占用铁路用地收费合法，但对该收费有人认为应属于行政性收费，有人认为应属经营性收费，应当有国家财政、物价部门审批;还有人认为应当由铁路部门与占用铁路用地的单位或个人协商确定收费。上述哪一种观点合理并且符合法律规定，需要从法律上予以澄清。

二、占用铁路用地收费所依据的法律制度

铁路相邻单位或个人占用铁路用地的本质，是限制铁路部门对其用地使用权的行使，其主要依据是相邻关系制度和地役权法律制度。

(一)占用铁路用地依据的相邻关系制度

相邻关系是指两个或两个以上相互毗邻或邻近的不动产所有人或使用人在行使所有权或使用权时，相邻各方应当相互给与便利并接受限制而产生的权利义务关系。相邻关系“在规范内容方面，法律所采之手段为扩张一方之所有权，限制他方之排除请求权，课以作为或不作为之义务并设补偿制度，以资平衡”。［1］P170由此可以看出，相邻关系是基于法律规定而产生，为了调节不同不动产所有人或使用人行使权利时利益冲突而产生的一种权利，其目的是为了平衡各方利益、维护相邻不动产权利人之间的和睦关系。这种权利义务关系从权利角度讲，又称为相邻权。相邻权是对所有权效力范围的直接限制，其理论依据是，凡是行使权利的人，均不得以侵犯他人的权利为条件。

占用铁路用地问题，必然涉及土地所有权。而土地所有权属于民法中最重要的财产权利，土地所有权是相邻关系的基础。从过去到现在，各个国家民法均为了限制土地所有权而对相邻关系作出明确、详尽的规定。

罗马法中虽无所有权的明确定义，但显然已经具备了现代法中所有权的全部内容，其确认的所有权是对物享有的最充分，通常不受任何限制的权利，［2］P184但对所有权的限制则从开始就客观存在。罗马法中对所有权的限制可以基于当事人的意思例如他物权，也可以根据法律直接规定。法律直接规定限制土地所有权的情形之一就是相邻权，罗马法相邻权要求相邻田地之间，应留空地五尺，从而便于通行和耕地。

在18世纪至19世纪，民法中的土地所有权往往被认为是一种绝对所有权，所有人可以对自己的所有物为任何行为或不为任何行为、享有不受他人干涉的权利。但是随着社会的发展，这种观念既不利于社会的稳定，也影响物的效用发挥。所以19世纪末期以来，德国法学家耶林在坚持罗马法维护私有制和绝对个人私有财产原则的同时，主张对私人所有权进行干预，强调所有权的社会性，强调个人利益与社会利益的结合。随着社会的不断发展，对土地所有权的这种限制越来越突出。德国民法中关于相邻关系的内容，规定在“所有权”一章中，包括越界建筑容忍义务、邻地必要通行的权利等方面内容，对土地所有权进行了限制。瑞士民法典在“物权法”中的“土地所有权”一章中的第二节“土地所有权的内容与限制”中，在“土地所有权的限制”部分，规定了相邻关系的内容，包括了邻地管道安设的容忍(第691～693条)、土地围障设置与费用负担等相邻权内容。我国台湾地区“民法典”第774～800条均是关于相邻关系的内容，包括管线安设权、邻地使用权等内容。可见，随着社会发展，各国民法越来越重视相邻关系制度的作用，以限制土地所有权的行使。

(二)占用铁路用地收费依据的地役权法律制度

所谓地役权也称不动产役权，“系限制他人不动产所有权之行使，以便利自己不动产之利用，提高自己不动产价值之权利”。［3］P502“役”在现代汉语中是指受支配、受奴役的意思。因而，地役权包含了对他人土地的支配和役使。［4］P421地役权在性质上属于用益物权范畴，具有如下特征:

1.地役权的设定方式取决于当事人的合意。地役权是按照法律规定，由地役权人与供役地义务人通过签订合同方式设立的权利义务关系，双方当事人有权依法确定地役权的客体、内容、期限、不动产利用方式、是否支付费用、如何支付费用等，是否设立地役权，也完全取决于双方当事人的意思，法律只是规定了需役地有利用供役地的权利。因为地役权的利用，不是为了维护基本生存利益，而是为了提高不动产的效益。所以，地役权是依据当事人合意享有的权利。

2.地役权的客体只能是不动产，而且只能是他人的不动产。依法可以设立地役权的客体，包括土地、房屋、构筑物及其附属物。该不动产可以是他人所有的不动产，也可以是他人享有用益物权的不动产，例如土地承包经营权人占有的承包地、建设用地使用权人占有的建设用地、宅基地使用权人占有的宅基地等。同时，地役权人只能在他人的不动产上设置，不能在自己的土地上设立。因此，地役权是设立于他人不动产上的物权。

3.地役权的主体具有广泛性。地役权的主体即地役权人是指按照合同约定利用他人不动产的需役地人。它可以是土地、房屋、构筑物及其附属物的所有人、使用人，包括土地承包经营权人、建设用地使用权人和宅基地使用权人等。

4.地役权具有从属性和不可分性。地役权本质上为独立的物权，是为了提高需役地的便宜而设立，但其从属于需役地，需要与需役地相结合才能提高需役地的效益，需役地的存在是地役权存续的前提。没有需役地即无地役权。同时，地役权不仅及于需役地的全部，而且及于供役地的全部，即使需役地和供役地发生分割，也不影响地役权的存在。［5］P218地役权的不可分性说明地役权不能独立于需役地而转让或抵押。

地役权是最古老的用益物权类型，在古罗法时代已经存在。古罗马的《十二铜表法》第七表就是关于“土地与房屋”的地役权制度。盖尤斯认为“没有土地这些役权就不能创制”，“地役权属于土地”。［6］P200在查士丁尼法典中地役权称为役权，是指为特定的人或土地的便利而对于他人之物的权利，是他物权中最重要的一种。［7］P20罗马地役权是行使于他人土地的他物权，供役地和需役地分别属于不同的所有人是地役权产生的前提条件，是直接为需役地的利用而设立的权利，同时，地役权的行使以需役地的需要为限。

罗马法中的相邻关系与地役权制度有许多相似之处，均以解决一不动产为另一不动产的利用提供便利的问题，从而提高不动产的利用率。但是罗马法并没有将两种制度合二为一，而是分别规定。从制度内容来看，相邻关系侧重于对土地所有权的限制，而地役权则肯定土地之间的相互影响和役用，是从正面确定使用权。同时，相邻关系的产生基于法律的直接规定，而地役权主要是通过供役地和需役地的所有人和使用人协商一致产生的。

大陆法系国家中的法国、意大利、阿根廷和智利等国，基本上承袭了罗马法中的地役权制度，规定了用益权、地役权、使用权等概念，详细规定了地役权的设立方式、种类、权利义务内容等，并将相邻关系作为所有权派生的权利纳入地役权制度中，作为法定地役权来界定，形成广义的地役权体系。根据《法国民法典》第637条的规定，地役权是指“为了使用与便利属于另一所有人的不动产而对某项不动产强制所加的一种负担”。关于地役权的种类，法国民法典分为三类，一是自然地役权即因场所的自然位置而产生的地役权，二是法定地役权即因法律强制规定的义务而产生的地役权，三是意定地役权即由众所有权之间的约定而产生的地役权。法国地役权也遵循意思自治的原则，规定所有人得对其产业并为其产业的利益设立其认为的役权。而大陆法系国家(地区)中的德国、瑞士、日本、俄罗斯等国以及我国台湾地区，分别设有相邻关系和地役权两种法律制度，将相邻关系纳入土地所有权的内容，作为所有权的扩张与限制，以示与地役权的区别;同时，这些国家(地区)对于地役权内容的规定比较简单，特别是德国民法，无论在权利概念与构造方面，还是在立法模式方面，与法国民法典均有明显的不同。德国、瑞士等国在继承传统地役权的基础上，还设置了营业竞争限制的地役权等内容。

另外，在大陆法系国家，还承认空间或空间之上成立的役权，特别是基于空间而成立的役权即空间役权。如高压线通过周围限制或禁止建筑物的建造、地铁企业在轨道用地的地表上限制或禁止建造一定建筑物的权利，以免导致轨道隧道坍塌的危险。

英美法系国家没有与大陆法系国家地役权相一致的概念，也不像大陆法系国家那样具有成文的法典。“英美法中的地役权制度的基本含义是地役权人为了某一特定的目的对他人土地及其土地上的物质加以使用或利用的权利。最典型的地役权则是权利人为行使自己土地上的所有权或使用权的便利而在他人土地上所享有的通行、架设管线等通行地役权。”［8］P131随着经济的发展，英美法系国家地役权的种类也在不断增加。从各国规定来看，英美法系国家的地役权可以根据当事人的意思而设立，也可以根据法律的规定设立。同时，地役权可以根据信赖利益而产生，地役权人可以信赖利益主张地役权的成立，供役地人也可据此主张地役权的消灭。总之，英美法中的关于地役权的规定不拘泥于形式，注重解决土地利用关系的实际问题，更多地采用意思自治原则。

纵观现代各国地役权制度立法，具有以下特点:一是过去的地役权立法往往十分详尽地规定地役权内容，而目前各国重视地役权的概括性立法，以适应复杂多变经济关系的需要。二是地役权的功能不断强化、扩展。地役权的功能就是提高需役地的价值，促进社会财富的充分利用。现代地役权制度不但具有提高物的经济价值、增加物的利用人精神享受的功能，而且还能进入交易领域例如竞业等。随着经济的发展，一些发达国家将地役权制度用于环境保护，通过设定地役权来防止行使权利时破坏环境。三是地役权行使的限度出现变化，过去一般都要求需役地人对供役地的损害控制在最小的限度或范围内。由于现代社会的不动产利用关系越来越复杂，一些可能造成污染企业例如化工企业的大量出现，往往使供役地处于不利的境地。为此，现代地役权出现了债权化的倾向，需役地人要向供役地人支付对价，只要双方行为符合公序良俗原则，需役地人就有权在双方约定的限度内合理行使地役权。

从上述两大法系地役权制度来看，土地所有人或使用人作为需役地人，为了自己土地的便宜依法有权使用供役地，并且有义务按照约定支付报酬。

三、处理占用铁路用地收费问题应遵循的法律原则

铁路部门与占用铁路用地一方的关系，本质上属于民事法律关系。而民事法律关系当事人权利义务的确定，首先要符合民法基本原则。“民法的基本原则是贯穿于全部民法规范之中，指导各种民事行为、民事立法和司法活动的根本准则”。［9］P104民法基本原则充分体现了民法的价值，是民事主体进行民事活动必须遵守的法律原则。《中华人民共和国民法通则》(以下简称我国《民法通则》)第3条规定:“当事人在民事活动中的地位平等”;第4条规定:“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”《中华人民共和国合同法》第5条规定:“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。”上述我国法律的这些规定，成为处理铁路部门与占用铁路用地单位或个人之间关系的基本准则。具体来说，处理占用铁路用地收费问题时，主要应遵循如下两个原则:

(一)平等原则

平等原则，亦称法律地位平等，是指民事法律关系主体的民事法律地位平等，任何一方当事人在民事关系中平等地享受权利、承担义务。双方当事人的法律地位平等，是民事关系的性质和市场经济的本质要求。“将人与人格视为等同，这具有现实基础和政治意图，即消除等级差别”。［10］P60可见，铁路部门与占用铁路用地的单位或个人，在法律上享有平等权利和义务，任何一方没有超越法律之上的民事权利。

(二)公平原则

公平原则是指民事关系当事人应当依据公平正义观念实施民事法律行为，以利益均衡作为价值判断标准。公平原则是公平正义价值的体现，也是整个法律精神在民法中的体现。正义首先是一个法律范畴，也是法律的基本价值，没有正义就没有法律。［11］P268公平原则在合同法上体现为等价有偿原则，而等价有偿原则是价值规律在民法上的体现。一般来说，一方享受权利，也应当承担相应义务;另一方承担了义务，也相应享受权利。双方的权利义务互为对待给付。在财产关系中，当事人取得的财产与其履行的义务相比，价值上大致相等。另外，在物权法中，要求相邻关系中的一方，容忍不动产所有人或使用人权利的必要延伸，为其权利的行使提供必要的便利。这是公平原则在物权法中的体现。

根据公平原则，铁路部门作为划拨用地的使用权人，应当对相邻铁路用地的单位或个人提供必要的便利，不得妨碍相邻不动产所有人或使用人权利的行使，这使铁路相邻的单位或个人占有铁路用地具有法律依据。当然，铁路相邻单位或个人占用铁路用地，必须依据相邻关系或其他法律规定，否则属非法占用。

另外，根据公平原则，铁路相邻单位或个人虽然依法有权占有铁路用地，但是，除了办理手续即双方签订合同外，根据等价有偿的原则，相邻单位或个人应当支付与占用土地使用价值或租金价值相适应的土地使用费。而且相邻单位或个人支付的土地使用费标准，要根据土地的租金等情况经常调整，从而符合等价有偿的原则。

四、占用铁路用地收费符合我国相邻关系和地役权法律制度

(一)占用铁路用地符合我国相邻关系法律制度的要求

我国《民法通则》第83条就相邻关系作了概括性规定，它要求不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。

由于我国《民法通则》对于相邻关系的规定过于简单和概括，只是规定了处理相邻关系所应遵循的原则，没有就不同的相邻关系规定各自的权利义务。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》中，对于相邻关系作了具体解释。其中第97条规定:“相邻一方因施工临时占用他方使用的土地，占用的一方如未按照双方约定的范围、用途和期限使用的，应当责令其及时清理现场，排除妨碍，恢复原状，赔偿损失。”这意味着当事人可以通过协议约定修缮占地关系的内容。

《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第88条规定:“不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。”这是关于邻地使用关系法律所作的进一步规定。据此，不动产权利人以及供水、供电、供暖等部门为其业务，具有要求其他土地使用权人提供便利的权利，铁路部门因此具有为其他不动产权利人以及供水、供电、供暖等部门铺设供水、排水管道、电缆等提供便利的法律义务。同时，该法第92条规定:“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻不动产权利人造成损害;造成损害的，应当给与赔偿。”这又为相邻权人使用铁路用地规定了应当遵守的避免损害和损害赔偿的法律义务。

从相邻关系的制度可以看出，铁路用地的相邻单位或个人作为铁路用地相邻或毗邻土地的使用人，根据相邻关系制度，依法有权占有铁路用地，铁路作为铁路划拨用地的使用人，有义务为铁路用地相邻或毗邻土地的使用人提供使用铁路用地的便利，这就使铁路相邻单位或个人占用铁路用地具有明确的法律依据。当然，铁路用地相邻或毗邻土地的使用人占用铁路用地，以不影响铁路用地的规划用途以及铁路建设使用为前提。

(二)占用铁路用地收费符合我国地役权法律制度的要求

我国法律同德国民法典一样，在规定相邻关系制度的同时还规定了地役权制度。二者虽然都调节不动产的利用，但是有明显的区别:一是相邻关系基于法律的规定存在，而地役权是基于当事人的约定设立，当事人可以根据其需要设立形形色色的地役权类型，只要不违背公序良俗。二是在相邻关系中，要求不动产之间必须是相邻的，而地役权则无此要求，即不动产之间可以不相邻。三是相邻权的权源是不动产所有权，属对不动产所有权的限制或扩张，相邻权因此不是独立的物权。而地役权虽然具有从属性，却是一种独立的物权。四是“地役权的取得可以是有偿的，也可以是无偿的，究竟如何，取决于当事人双方的约定;而相邻关系则不存在有偿的问题”。［12］P625五是“相邻权虽是法定的权利，但地役权可以变更或排除相邻关系规定的适用”。［13］P236由此可见，我国地役权制度是独立于相邻关系之外、效力一般优于相邻关系的法律制度。

我国《物权法》第156条规定:“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。”由此可以看出，我国地役权的特点，一是地役权是基于合同产生的物权;二是地役权必须通过合同利用他人的不动产，即需役地利用供役地来增加自己不动产的效用;三是地役权的目的必须是利用供役地来提高需役地不动产的效益或价值。该法第157条规定，设立地役权，当事人应当采取书面形式订立地役权合同。合同内容包括:当事人的名称或姓名;供役地和需役地的位置、利用目的和方法;利用期限;费用及其支付方式。这就明确了地役权合同的形式和合同的主要内容，特别是法律明确了地役权合同中应包括需役地人向供役地人支付报酬的条款，说明法律允许供役地人向需役地人收费，或者说需役地人向供役地人支付费用。该法第159条规定:“供役地权利人应当按照合同约定，允许地役权利人利用其土地，不得妨碍地役权利人行使权利。”这就规定了需役地人按照合同约定，利用供役地的权利以及供役地人向需役地人提供合同约定便利的义务。

根据我国《物权法》的上述规定，铁路部门作为铁路用地的使用人，有权按照地役权合同的约定允许需役地人使用其用地，并且按照双方签订的地役权合同的约定向需役地人收取费用。铁路相邻或毗邻单位或个人依法有权按照地役权合同的约定占用铁路用地，并有义务依约支付土地使用费。因此，地役权制度是铁路部门对占用铁路用地的单位或个人收费最主要的法律制度依据，从而使占用铁路用地收费具有合法性。

五、处理占用铁路用地收费事宜应注意的问题

(一)占用铁路用地收费是否属于划拨土地使用权出租?

铁路用地属于国家划拨用地，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条的规定，划拨土地使用权，除了本条例第45条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。占用铁路用地收费是否属于土地使用权出租?

占用铁路用地收费的法律制度基础，是我国的相邻关系制度和地役权法律制度，是基于不动产相邻或毗邻关系或法律的规定而产生的土地供需役关系，其目的是为了有利生产、方便生活、公平合理地处理相邻关系，铁路相邻单位或个人占用的铁路用地往往是铁路建设征地剩余的土地边角部分;而划拨土地使用权出租则是与划拨土地用途不符而以专门以出租土地而获利的行为，出租人与承租人之间往往不存在相邻或毗邻关系，甚至承租人一方不是土地所有人或使用人。由此可见，占用铁路用地收费，不属于划拨土地使用权出租。

(二)要注意区分合法占用与非法占用铁路用地的情形

根据法律规定，铁路用地相邻单位或个人或者因为建设铁路专用线、建设工程或铺设供电、供水管线、供暖等设施而占用铁路用地，均属于合法占用，铁路部门依法有权收取土地使用费。若非因上述原因或未经铁路部门同意占用铁路用地，则属非法占用，便不能收取占用土地费用。

(三)关于占用铁路用地收费名称问题

从目前国内各地规定来看，对占用铁路用地收费的名称不同。四川省、辽宁省称该使用费为“铁路土地使用租金或土地租金”，甘肃称为“铁路土地管理费”，湖北省、山东省称为“占用铁路用地使用费”。从法律上讲，由于占用铁路用地不属于铁路土地出租，而且土地出租要符合法定的条件。因此，不宜采用“土地租金名称”，采用“占用铁路用地使用费”则更为合适。

(四)关于占用铁路用地收费的性质以及收费标准是否应当由物价部门批准的问题

占用铁路用地收费的性质，是指该收费是行政性收费还是经营性收费的问题，或者是应当由当事人协商收取使用费的问题。铁路政企分开、铁道部撤销后，由于铁路部门即各级铁路公司属于国有企业，不是行政机关，也不具有行政管理职能，其收费不可能是行政性收费。目前许多地方改为物价局批准的经营性收费。根据我国《物价法》的规定，物价部门批准的经营性收费属于政府定价。而根据该法实行政府定价的商品或服务，必须是如下其中之一情形:一是与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;二是资源稀缺的少数商品价格;三是自然垄断经营的商品价格;四是重要的公用事业价格;五是重要的公益性服务价格。从实践来看，占用的铁路用地多数属于铁路建设剩余的边角地块，不涉及国计民生问题，占用铁路用地收费明显不属于上述政府定价中的任何一种情况，其收费也不应当由地方政府作为经营性收费审批。即使占用铁路用地收费属于应当由政府审批的经营性收费，根据我国《物价法》第21条的规定，政府定价应当根据有关商品或服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，确定和调整收费标准。就山东省来说，目前仍然按照1992年制定的占用铁路土地收费标准收费，例如因建设铁路专用线而占用铁路用地，每月按照0.15元∕平方米收取占用费，这明显太低，不利于节约土地。该标准执行至今已经20多年，在地价飞涨的今天，该收费标准已经明显不符合等价有偿的原则和市场经济的基本规律，应当及时地予以调整。

从本质上看，占用铁路用地收费，属于铁路部门与占用铁路用地的单位或个人之间的民事行为，应当由当事人双方根据地役权制度签订地役权合同，按照等价有偿和公平合理的原则，协商确定土地使用费的标准。双方要参照当地地价和土地租金价格水平，综合考虑土地取得时的征地拆迁安置费用、基础设施和经营管理投入、土地地段、面积、供求关系、土地利用价值和资源升值、占用时间、节约用地等因素，综合确定使用费收费。同时，在签订地役权合同时，要注意土地使用费的调整问题，如同国内企业使用国有土地的使用费标准要经常调整一样，以便符合等价有偿的原则。

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