论“部门利益法制化”的遏制*

2013-01-30高凛

政法论丛 2013年2期

高凛

(江南大学法学院，江苏无锡 214122)

从世界范围看，立法已经趋于现代化，主要表现为立法权限划分清晰、立法程序更加民主科学、立法技术更加先进、立法监督更加完善等等。但是，立法不是立法机关的自成品，而是“相互竞争的利益之间寻求某种妥协”的博弈产物，是权力和利益的再分配。在一个社会中，存在不同的利益主体，一项良法的制定和出台，是社会各方博弈的结果。美国著名政治哲学家约翰·罗尔斯运用博弈理论推导出的公正原则表明:“公正实际上是利益的协调和平衡，是通过博弈形成一种均衡。”①在我国，人民代表大会是立法机关，但是授权行政机关或行政部门起草法律已成为惯常的选择，即便是人大主持的立法，在提出项目、拟定草案等过程中，也往往是由行政部门主导完成的。在利益的驱动下，政府部门热衷于通过立法尽量扩张自己的权力。如果相关利益群体不能充分表达意见，那么立法的公正性、科学性、可行性等就会大打折扣。当部门利益渗透到法律法规之中，这样的立法就无法体现和尊重民意，又如何得到社会的认同和正确的实施呢?市场经济带来的一个必然结果，是社会多元化和利益格局多元化，其必然又带来中国立法进程中越来越多的利益博弈。在这样的背景下，如何保持法律法规公正、集中地体现大多数人的意志，遏制部门利益法制化，就成为一个值得关注和研究的重要课题。

一、部门利益膨胀的具体表现

近年来，随着我国社会转型的快速发展，特别是社会利益格局发生了深刻变化，部门利益膨胀问题日渐突出。部门利益所对应的是公共利益。部门利益膨胀，势必导致公共利益受损。

(一)部门利益膨胀的表现

政府是由每个部门组成，政府的职能也分散于各个部门。部门履行职能、行使职权，依据的是政府所享有的行政权力。如果部门行使权力超越了政府授权，那就是越权或滥用权力;如果越权或滥用权力，则与政府的服务宗旨相违背。其实质是政府的公共权力被具有自利倾向的主体所分解，而这个主体又是政府的一部分。现实状况是，一些政府部门在履行职责的过程中，过于强调、维护、谋取和追逐本部门的利益，甚至催生特殊的既得利益集团，利用自身的权力为部门谋取利益。部门利益膨胀既是部门保护主义的表现，又是产生腐败的温床，这不仅弱化了对权力的规范和制约，影响行政部门决策的战略性、全局性，履职的公开性、公正性，还损害了社会公平正义和公民切身利益，激化了社会矛盾。

部门利益膨胀较为典型的表现是权力部门化、部门利益化、利益法制化。权力部门化，也即公共权力部门化，主要是指一些行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关行业、企业和相关个人的既得利益。②政府部门应该提供公共服务，而不能介入到具体的市场行为中，否则会妨碍生产要素在社会中的合理流动和优化组合，容易造成权力寻租。市场经济的发展，使得部门不仅作为一个行政主体，而且还成为一个相对独立的经济利益主体。部门利益化的实质，是政府部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相地实现小团体或少数人的利益。此外，相当一些政府部门存在着借法律法规和规章来巩固、谋取部门利益的现象。比如，通过“职权法定”、“行为法定”和“程序法定”等，使得部门利益法制化。

现代法治意义上的立法，要求有一个没有利害关系的立法者，要求有一个相对超然的法案起草者。从法理上讲，凡是与某种立法有直接利益关联的部门、团体等机构，都不应该成为法案的起草者。否则，该利害关系人必然会借助起草法案的便利，自觉或不自觉地将自身的利益追求融入法律草案的文本之中，从而为利益的膨胀和权力的滥用埋下隐患。

(二)部门利益的界定

在社会关系体系中，“经济关系首先表现为利益，利益决定着法，法一旦形成又会对利益有能动的反作用。”［1］P64法律需要体现利益，法权思想“是一种反映着经济关系的意志关系。”［2］P102立法本身就是调整利益关系的，部门的合法利益也需要法律加以确认。当部门利益产生于公共需要时，立法使之成为一种机构的职权，公众也普遍接受其合理性。但部门利益应与其所对应的公共利益相适配，如果部门利益的配置超越了其所维护的公共利益时，其存在就变为可疑、甚至是可憎的。［3］部门利益，主要是指行政部门利用其掌控的资源，在制定有关法规或行使管理职能时，所追求的以责任与义务减轻与弱化为代价的部门权力和利益，即权力部门化、部门利益化、利益法规化。［4］一般来说，立法中反对的部门利益，主要是指个别部门运用自身的影响力，寻求在立法上满足和保护该部门制定政策、行政管理、资源分配等特定利益。它的突出表现是，在对待不同利益主体的利益上，过分、过多强调本部门的权力，而淡化、减轻本部门的职责;忽视、轻视公民的权利或其他部门的职权，而过多、过分强调管理相对人或其他部门的义务、责任。［5］但是，笔者认为，部门利益不仅体现在部门立法中，同样体现在人大立法中。立法是对国家权力与公民权利的第一次分配，是社会公正之源。然而，在一些法律、法规和规章的起草制定过程中，部门利益的悄然扩张，导致部门利益可以“依法”分割、蚕食国家和公众的利益。当然，这也与立法体制有关，即在很长一段时间内，立法机关审议的法律草案多由政府部门负责起草。近20年来，在人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%至85%。一些立法遇到棘手的或敏感的问题，也授权“国务院另行规定”，进而授权部门进行法律条文的细化和解释。还有大量由行政部门制定的行政法规、部门规章，同样具有法律约束力。［6］

二、部门利益法制化的现状分析

法律是分配正义的过程，也是社会公正的源头活水。从理想状态看，法律应当体现公平和正义。但是，任何法律都是现实生活的产物，现实世界的法本身就具有利益属性。谁拥有立法权，在很大程度上就可以规定利益边界。在立法过程中，必然要受到各种利益相关方的影响，并期望通过立法来固化自己的利益。行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化，这种立法定规背后的现象，应该引起我们的关注。

(一)部门利益法制化的现状

从全国人大立法、地方人大立法，到国务院和行政机关制定的行政法规、行政规章，相当一部分是由立法机关委托国务院各部委、直属机构或地方政府相关部门起草的，它们也就是以后执行该项法律法规的部门。政府部门往往会将自身权利最大化、自身义务最小化，把不正当的部门利益甚至个人利益夹带进来，法案中无不渗透着政府部门利益法制化的问题。换言之，部门利益和行业利益渗透到了中国立法的各个环节。有的行政部门往往把政策制定权、分配资源、行政管理、行业监督等权力集于一身，义务则越少越好。政府部门起草的法律草案，注重于管理手段和处罚措施，基本着力点是管下不管上、管民不管官、管人不管己。出现“要权力不要责任，要管理不要服务”的现象。负责起草行政法规、制定部门规章的主管部门，通常与部分管理对象如国有垄断性企业之间有着比较密切的关系，甚至存在着直接利益关系。这样，行政立法过程很容易被强势利益集团所影响和左右。

就全国性立法而言，依据惯例，平常由国务院管辖的业务部门相关法律法规，就由国务院法制办委托这些部门或行业利益群体起草法律草案，然后经过一定修改后提交给有权制定法律的机关(通常是人大常委会)予以审议。从起草法案直到法案审议前，提交公众讨论的情形非常少，更不用说有其他相关利益方和公众参与法案的论证、听证和起草。由于法律草案是一个部门或行业协调和起草的，在通常情况下，只要上了草案的规定，多半会通过，这也是中国的部门利益和行业利益能在立法过程中谋私的奥妙。而这样的法律法规即使制定出来，在执行过程中却难以平衡各方利益。在中央立法层面，除了部分法律由全国人大各专门委员会和法制工作委员会起草、少量法律由最高人民法院和最高人民检察院起草外，国务院及其各部委有着大部分法律的起草权，这就难免把部门私利夹带于众多的法律草案中，“借法扩权”、“借法逐利”在客观上也就成为一种可能。多年来，全国人大常委会为剔除法律草案中的“私利”，常常要耗费大量的时间和精力，直接影响了立法效率。更严重的是，一旦这些“私利”逃过审议者的目光，最终过关出台，该“私利”就能以法律的权威为由，明目张胆地侵蚀社会公共利益。在地方立法层面，行政部门起草法规草案的比重更大，一些地方的法规起草权几乎全部掌握在部门手中，这就直接导致了更为严重的部门利益“合法化”倾向。行政立法往往由行政机关自己起草、自己制定、自己执行，更加容易导致权力部门化、部门利益化、利益法制化，造成管理者的权力强化和扩大化，就相当于将政府部门利用公权力为自身谋取私利益的行为合法化了，而使原本旨在规范和限制政府部门行政执法行为的法律，最后变成了为政府部门的行政执法行为扩展权力空间的一道手续。而且，这些行为也缺乏相应的制约、监督和责任追究程序。现代美国著名的政治思想家乔万尼·萨托利(Giovanni Sartori)在其1987年出版的《民主新论》一书中指出:“当法制转变为立法者统治时，总的来说，也就打开了通向最巧妙的压制形式的方便之门:‘以法律的名义，进行压制’”。③过滥的行政许可、繁密的行政收费、不当的行政处罚等严重侵害公民、法人和其他组织正当权益的行政行为，大都是以行政立法的形式出现的。而且，由于各自都有依据的法律、法规和规章，使得不同部门之间的争权夺利行为更加“有据可查”。更严重的是被老百姓称为“神仙打架”的现象。具体说，就是不同的行政部门从自身利益出发，纷纷以法规、规章或规范性文件等立法形式，尽最大可能扩大自身权限，于是，各自利益的不断扩张必然产生相互之间的利益交叉，而利益交叉必然会产生利益冲突。④

(二)部门利益法制化的具体表现

美国著名经济学家詹姆斯·麦吉尔·布坎南(James Mcgill Buchanan)认为:“对处在代表国家行事地位上的人，如果要适当地设计出能制约赋予他们的权力和他们在那些权力范围中的行为的法律，我们就一定要把他们看成是以他们自己的权力最大限度地在追逐财富的人。”［4］追求利益本无可厚非，但是当公权力得到无限扩张，便形成部门利益的倾向。因为“政府及其代理人并不总是公正地代表全社会的整体利益和长远利益，他们也有自身利益，也会利用各种机会和条件追求自身权益的最大化”［4］。政府部门在权力、利益分配方面拥有绝对的优势，便于他们去实现自身利益。他们运用掌控的资源，借助立法项目的选择、立法内容的安排、立法条款的解释、立法的贯彻实施等环节，进行近乎封闭式的运作，谋取自身利益。

从立法技术来看，部门利益法制化主要表现为:(1)立法机关授予具体行政部门过宽的自由裁量权。(2)立法规定未尽事宜由具体职能部门解释或制定规章。这项立法规定虽可以归入授权立法，但是其内涵和外延却超越了通常意义的授权立法。通常意义上的授权立法，要限定授权的具体部门、授权的范围与期限。但是我国立法中的授权，多数没有明确授权的具体部门，授权范围则笼统地表述为“另行规定”、“进行解释”等。结果导致了部门设定立法之外的权力和利益。(3)立法规定部门有终局裁量权。一般而言，行政部门的行政复议决定为最终裁决，公众很难进一步质疑。在中央和地方立法中，部门利益容易导致权力与权利关系的不平衡，权力与责任关系的不协调，权利与义务关系的不一致。可见，这些部门利益隐藏在合法的保护伞之下，扭曲了法律的授权。同时，这些部门利益阻碍了法律的正确适用，也影响了法制的统一。从客观现实来看，“部门利益法制化”突出表现为:(1)强调扩张有利于本部门的行政管理权，忽视维护和保障市场主体的利益、提供公共服务的职责;(2)过分强调管理权力，以至于争管理权、争机构编制、争经费、争资源;(3)过多反映强势集团的权利，从而忽视、轻视对公民权利的保护，尤其是漠视弱势群体的权利，甚至过多、过分强调管理相对人或其他部门的义务、责任。其结果不仅导致了权力部门对国有资源和利益的侵夺和占有，同时严重损害了公民的根本利益，致使政府公信力大打折扣，激化了政府与民众之间的利益矛盾，背离了法治的公正和平等精神，破坏了法律的公正权威，玷污了国家行政的尊严。

三、行政部门起草法案的合理性与弊端

利益是立法的成因，“利益不是仅仅作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”，［7］P37法律需要体现利益，法权关系“是一种反映着经济关系的意志关系”，［2］P102正是对利益的追求使分工成为必要，并促成了阶级出现和法律这一利益保障手段的出现。因此，就立法动因的形成而言，对一定利益的追求是立法的基本成因。这种利益或为社会公共利益，或为团体利益，或为私利。但无论如何，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［8］P82长期以来，由于中国的现实国情所致，大部分法律法规草案都是由该法的执行部门负责起草，或者牵头起草，从而形成了执法者主导法律法规起草的现状。

(一)行政部门起草法律法规的合理性

在现行立法和行政管理体制下，国家的一些法律法规是由相关行政部门组织起草后提交立法机关审议，大量的部门规章、宏观政策是由相关部门制定并贯彻执行。在立法资源短缺，特别是人才和信息资源短缺的情况下，行政部门起草法律法规草案这一立法模式可以有效地缓解立法压力，此外，这一立法模式的合理性还体现在:

1.行政部门对制定法案提供参考。行政机关因其从事管理职能，对于相关领域的实际情况比较了解，对该领域的专业性问题也很熟悉，对解决问题的途径和方法把握得较为确切，能够对国家法律法规的制定提供较好的参考。

2.法案的可操作性强。提出政府立法建议案的具体行政管理机关往往也就是法律的执行机关，可以在法案中考虑较多的可操作因素，从而提高法律的可操作性和实施效率。

3.行政部门占有资源多。目前各级政府部门占有较多的权力资源，财政资源比例较大，这也是行政部门起草法案的便利之处。

(二)行政部门起草法案的弊端

尽管行政部门起草法案存在一定的合理性，但是从长远和全局的角度来看，还是弊多利少，其弊端主要体现在部门利益法制化，具体而言包括:

1.法案起草机制存在缺陷

部门利益立法谋私现象是历史的产物，也是社会发展过程中的现象。自己制定的法律，总会体现自己的利益，类似于自己做自己的法官，自己给自己定规则，当然会尽量维护自己的权利和利益，减少和免除自己的义务和责任。任何部门主体，只要允许它给自己立法，它就必定会想方设法来维护自己的利益。因此，中国相当一部分法律表面上是由人大制定和通过的，而实质上却体现了部门和行业利益，这样的法律并非公正的载体。多年的立法实践表明，这种起草机制存在明显的缺陷和不足，主要体现在难以跳出部门利益的小圈子，难以克服部门保护主义的局限。

2.影响立法的质量

长期以来，我国所惯用采取的行政部门起草法案的做法，极易造成法律的不公平性、不完整性和低质量性。当部门利益渗透到立法定规之中，这样的立法，在法案起草、草案审议、法案表决通过等各个环节，其程序是否合法、完善?这样的立法将民意置于何地?制定出来的法律法规是否还能发挥其应有作用?是否还能得到社会的认同和实施?从客观上看，部门受本行业业务经验和部门知识的局限，片面性和部门狭隘性在所难免;从主观上看，部门起草的法律法规会自觉或不自觉地偏重于考虑和追求本部门利益，难以保障法律的公正。客观上的局限性和主观上的偏向性相结合，形成部门与部门之间利益和权力的冲突以及法律规定上的重叠与不一，容易造成法律的混乱与不公，从而导致立法质量得不到切实保障。

3.损害法律的公正性

如果法律被部门利益“绑架”，那么它的公正性也就值得忧虑。立法中的部门利益保护是立法腐败较为突出的表现，也是滋生立法腐败的主要原因。在利益保护的驱动下，许多行政部门都热衷于在立法中争权夺利，力图通过立法这一权威手段为本部门或本集团划定一块垄断性的势力范围，或是强化部门权力、设立不必要的审批权、模糊部门责任和义务，以致某些法律法规带有明显的部门或集团痕迹，立法也因此蜕变为谋取部门或集团私利的工具。正是在立法的保护伞下，某些畸形的利益格局或权力关系被合法化，某些垄断性的政策或长官意志冠冕堂皇地通过立法程序变为法律。［9］部门利益法制化的危害是严重的，它有损于国家法律体系的有机统一和权威，使得法律不再是公共利益的守护神，而成为部门权力和利益无限扩张的工具，而部门权力不受制约与监督，必然为腐败提供赖以滋生的土壤，严重破坏了立法的民主性，亵渎了法律的公正性、权威性和纯洁性。

4.阻碍经济的健康发展

由于相关部门之间争权争利，难以协调，一方面，会导致一些法律法规在起草论证阶段就陷入僵局，难以出台，贻误了立法的时机，降低了立法效率;另一方面，部门之间的争利也无法形成管理的合力，市场被人为地肢解，不利于统一的社会主义市场经济秩序的建立。确实，立法过度部门化，不仅导致利益法制化这一后果，还会严重地导致立法和执法的困难，最终危及经济的平稳运行和社会的健康发展。

四、遏制部门利益法制化的途径

法律要保证其公平、正义，就必须让法律本身成为实现权力有效制约和利益公正分配的载体。而这种权力制约和利益分配的功能，决定了立法自身应当保持中立，即“去部门化”。全国人大环资委主任委员毛如柏在“2007’环境立法与可持续发展国际论坛”上致辞时强调，在立法过程中，要避免政府部门“争权而不负责”的现象，防止“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的倾向。应该建立起有权必有责、用权受监督、失职必受罚的机制。⑤具体而言，这就需要在立法过程中建立民主的立法制度，贯彻实施立法回避制度、立法公开制度和立法参与制度，其核心是实现立法的听证和博弈，应该有与法律利益相关的各方不断地进行协商、妥协和平衡的过程。正是在这一博弈过程中，多方表达渠道的畅通与力量的均衡，才能保证博弈良性互动，最终实现权力制衡的有效落实、利益分配的公平正义。在现代法治社会中，只有在立法的各个环节充分发扬民主，听取社会各界的意见，集中众人的智慧，才能防止立法本身的随意性和立法的部门利益倾向，提高立法质量，从而保证法律法规制定得民主与透明，实现良法之治。

(一)建立多元化法案起草机制

法律草案是立法机关和立法参与者论证和审议的基础，立法的起草工作实际上决定了整部法律的走向，也为整部法律定下了基本格调，有关利益也只有在这个环节才能大规模、系统性地进入。立法应该有先进的理念、民主的价值取向、科学的程序设计和清晰的权限划分，对涉及部门利益的法律法规应当由地位相对超脱的人大来组织起草，或者由人大委托专门研究机构和专家起草。淡化政府部门的立法职能，减少对其立法授权。

首先，实行立法回避制度。立法回避，是指在法律草案的起草、论证、审议三个主要环节，与立法项目有直接、明显利害关系的组织和个人，不得直接参与规则的制定，也不得主导立法进程，而应该由中立的机构和专家主导，与法律有利益相关的部委只能委派个人并以个人名义参与，从而实现多方参与和平等博弈，逐步革除行政部门自己起草立法的权力。这是中立性这一最低限度的正当程序要求在立法中的具体体现。其次，开拓新的法案起草渠道。对涉及部门利益的法律应当由地位相对超脱的人大专门委员会、政府法制部门组织起草，或者委托专门研究机构和专家进行起草，从而使立法从一开始就以全局为重，有效地摆脱利益冲突的干扰，站在公正合理的起跑线上。采用由人大“委托起草”或“招标起草”的方式开展法律、法规草案的起草，进一步体现民主立法，并有利于立法体现多方的利益诉求。再次，实施委托立法制度。由于参加起草的专家学者是中立者，与利益各方没有利害关系，可以超然于利益诱惑之外，本着学术良知和对公民负责的精神，广泛听取和吸收各方意见，可以有效避免局部利益过分渗透立法过程，从而公正、客观、全面地协调各种利益群体的冲突关系。而且，参与委托立法的专家学者能够利用其丰富的法律专业知识，揭示、体现和表述规律，并减少与上位法规范的冲突，增加立法的民主性、公正性、科学性和规范性。

在现行条件下，立法机关应逐步减少部门和行业启动立法和起草法律文本的权力，多依靠专家学者和代表公共利益的人士参与立法起草。只有那些和利益集团没有太多利害关系的人，或者那些不代表特定利益群体的人们来起草法律，才可能发表公正、公平的意见。通过建立和完善委托起草和招标起草等机制，实现立法起草的第三方参与，体现立法的公开公正原则。实践证明，建立开放的、多元化的法律法规起草机制，可以较好地避免某一部门单独起草法规的片面性、随意性和狭隘性，可以从源头上有效地防止部门利益法制化。

(二)规范法律法规审议程序

民主、科学、公正和合理的立法程序，是民主立法的保证，是防止立法权滥用、克服立法中部门利益倾向的有效手段。按照规定，凡列入人民代表大会或者常务委员会会议审议的法律草案，不仅要通过全体会议、专门委员会审议，而且要由法律委员会对法律草案进行统一审议和把关。在审议过程中，要按照行政处罚法、行政许可法等法律的规定，严格审查法律草案中行政处罚、行政许可的设定是否合法、必要和可行，防止部门利益的渗透。

通过改革立法程序，加强听证工作，公开立法意见，广开言路，同时强化监督和立法审查机制，可以有效抵制部门利益对立法的不良影响。立法机关应该将法律草案发送各有关单位、科研院所、高等院校、专家学者或者召开各种座谈会征求意见，并向社会公布，向全民征求意见。有重大分歧的规定，采取论证会、听证会、座谈会等形式听取不同意见。同时，还应通过建立健全吸纳公民意见的程序和制度，对于公民和代表的意见，不但要广泛地“听”，更要认真地“取”，使得利益关系各方的意见在立法的过程中发挥应有的作用。审议的过程也可以通过召开听证会和座谈会、媒体报道、查阅、网络、直播等方式公开，采取问卷调查、书面或网络等形式公开征询群众的意愿和诉求，使民众得以获悉立法的动态和内容，洞察其中可能隐藏的部门利益，进而提出有针对性的修改意见和建议，建立严格的约束机制，对于那些起草质量不高或有重大缺陷的法律草案，不得将其列入议程，也就无法进入实质性的审议阶段，从而保证立法质量。

(三)增强立法透明度

立法草案的起草多由各政府职能部门牵头负责，使得许多法律法规被刻上了部门利益的痕迹。鉴于许多法律法规的专业性，目前，职能部门起草法律仍然不可避免，但这并不意味着立法就可以忽略法案的公开与公众的参与。

首先，实施立法公开制度。立法如果是在不公开、不对外的封闭环境中进行，就会失去监督和制约，极容易滋生部门利益法制化的现象。公开是沟通的途径，是参与的前提，是监督的方式。立法的每一阶段和步骤都应以相对人和社会公众看得见的方式进行。立法公开，就是要提高立法的透明度，公开的内容应该是全方位的，除了将法律草案公开外，还应将立法文档公开，也就是将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，以保障公众的知情权，让利益相关方和公众就自己所关心的事项表达或陈述意见，立法公开制度正是不同利益集团、利益群体公正博弈的前提。同时，立法公开还有助于公众对立法机关行使立法权的情况进行监督。以权利监督权力是权力合法行使的应有之义，也是保障公民最根本权利的必要手段。公开立法的过程，正是利益各方博弈的过程，也即是不同利益整合、协调、平衡的过程。因此，立法公开就能够让不同的利益充分表达出来，然后对此予以整合、协调和平衡，这样制定出来的法律也更能准确反映和兼顾各种利益的要求，不仅使法律更加科学公正，实施起来也更加有效。同时，当立法公开后，各方利益必然呈现于阳光之下，权力部门化、部门利益化、利益法制化的现象也就能够得到有效遏制。

其次，实施立法参与制度。实施立法参与制度，畅通公众对于法案意见表达的渠道，是做到在立法中体现最广大人民群众的根本利益的有效机制。特别是随着改革的深入和市场经济的发展，不同的社会利益群体正在逐步分化和重组，并且利益日趋独立，不同的利益群体会更加期望通过立法体现自己的意愿和利益。作为参与制度的核心内容，在进一步完善立法听证制度的基础上，应建立有效的意见吸收机制，具体说，就是要建立健全答复与反馈制度，要求立法机关对利害关系方和公众就有关立法所提出的意见、建议和要求是否采纳，特别是不采纳的理由等公开给予答复说明，这样，就可以在一定程度上避免立法的部门利益倾向。公众参与立法有助于对立法机关行使立法权的情况进行监督，防止其滥用权力或者无所作为。立法的公众参与，是公民政治参与的一部分，也是提高立法质量，特别是避免立法受部门和集团影响，产生部门权力扩张和利益倾斜，从而实现法律的公平正义的客观需要。

立法要体现公平、公正、统一的原则，防止立法本身的随意性，提高立法质量，就应该对法律法规的立项、起草、论证、审议、听证等多个环节全部向社会公众公开，不断加强立法程序上的科学性和透明度，充分听取社会各界的意见和声音，使得各方利益都能达到平衡。立法机关应充分考虑相关利益方参与，通过“开门立法”，扩大公众参与来平衡部门对立法的影响，可以在一定程度上扭转“部门利益法制化”的趋势，实现从“部门立法”向“公共立法”的转向，体现鲜明的民生价值取向。

(四)严格法规审查和立法问责制度

根据我国《立法法》规定，行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，行政规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或撤销不适当的规章。但是，这种备案审查制度形同虚设，并未起到应有的作用。因此，在今后的立法中，全国人大及其常委会在法律体系形成、完善过程中，要进一步发挥主导作用，充分发挥立法中的监督作用，强化备案审查制度。由全国人大常委会法制工作机构对提交的行政法规、行政规章作实质性和程序性审查，如果发现问题，及时提交人大常委会进行审议，决定是否撤销。

几年来，对于行政问责、司法问责的呼声越来越高，但是这些问责制所关注的视野、所触及的领域尚未涉及到立法系统。因此，在立法领域应该高度重视立法问责，对于出现明显的部门或地方利益保护倾向的法律法规或法律法规草案，应该问责相关承担起草和审议的部门，追究相关部门立法失职的法律责任，

(五)建立立法后的评价机制

法律法规制定后，立法机关应进一步了解法律法规实施后的效果与作用，及时发现存在的问题，并提出相应的解决方法。开展立法后的评估工作，有助于了解和掌握法律法规实施的实际效果，客观地评价其的社会效益，检验法律法规的质量。在广泛调查研究的基础上，通过专家评价、综合评价和民意评价等不同层次的评价，评估法律法规的执行效果和社会效益，对有部门利益倾向、不符合广大公民意愿、实施效果差、社会效益低的法律法规，及时予以修改或者废止，不断提高立法质量和立法水平。

结语

立法的一个重要任务就是调整各种相互冲突的利益，在宪法和法律允许的空间内制定评价各种利益重要性和调整利益冲突的具有规范性的一般标准。只有符合公平、正义要求，达到合理妥当的利益平衡，立法才能获得实质的正当性。［10］P97法律如果只是为了权力部门和掌权者的利益所制定，而无视公民的利益，即使被强力推行，也不可能取得好效果。“部门利益法制化”使得当前相关的立法质量得不到切实保障，这是法治社会的大忌。法律本身就是一种社会资源，是对各种利益和诉求的权衡，立法过程体现了法律资源的分配。而当“部门利益法制化”成为事实时，这样制定出来的法律除了给相关政府部门及其利益集团带来好处之外，给其他社会群体的合理权益和诉求带来的只能是损害。如果法律的起草、制定、执行与最终裁量都由行政部门掌控，那么该法律反映的主要是部门的利益和需要。法律的权威不仅在于其强制性，更在于其内在的合宪、合理、合情。在立法过程中，应该通过多元利益互动和博弈，调整重大利益关系和利益群体关系，约束限制行政权力，为公民的权利拓展更多的空间，才能真正做到立法为民。

注释:

① 转引自易明刚:《委托立法避免部门利益渗透》，《人民之声》，2008年第7期。

② 参见:《本期聚焦:遏制部门利益膨胀》，http://www.zjsjw.gov.cn/fanfubai/detail.asp?id=1883访问日期:2012年10月15日

③ 转引自汪全胜:《行政立法的“部门利益”倾向及制度防范》，《中国行政管理》，2002年第5期。

④ http://www.zjsjw.gov.cn/fanfubai/detail.asp?id=1883访问日期:2012年10月16日。

⑤ 参见人大环资委:《警惕政府部门通过立法揽权环保立法应避免争权不争责》，http://news.sohu.com/20071203/n253757260.shtml访问日期:2012年10月16日。

［1］孙国华，朱景文.法理学［M］.北京:中国人民大学出版社，1999.

［2］马克思.资本论(第一卷)［M］.北京:人民出版社，1975.

［3］程洁.开门立法遏止部门利益的不当扩张［J］.法人，2005，3.

［4］徐燕华，韩立强.部门利益——部门立法抹不去的痕迹［J］.山西警官高等专科学校学报，2007，3.

［5］李焕新.部门利益的存在势必影响立法的质量［J］.人民之声，2006，7.

［6］马守敏，曹开庆.部门利益法律化冲动与遏制［J］.人民法院报，2008-7-27.