2012年土地科学研究重点进展评述及2013年展望——农用地保护分报告

朱道林，瞿理铜，郧宛琪

（1.中国农业大学资源与环境学院，北京 100193；2.国土资源部农用地质量与监控重点实验室，北京100193；3.中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

农用地作为基于土地自然条件的利用并获得产出的用地类型，其合理利用及科学保护问题一直是学界研究的重点之一。本文通过对国内外相关学术文献数据库的检索，归纳分析2012年国内外农用地保护方面的研究进展。检索数据库包括中国知网（CNKI）期刊全文数据库、Elsevier全文电子期刊数据库和Wiley-Blackwell全文电子期刊数据库等，检索词包括“农用地”、“耕地保护”和“耕地质量”等，共检索到中文期刊文献942篇，会议论文5篇，其中中文核心期刊255篇，EI来源期刊15篇；共检索到英文期刊文献53篇，其中SSCI来源期刊14篇，SCI来源期刊9篇，SCIE来源期刊1篇。主要分布在《中国土地科学》、《中国人口·资源与环境》、《农业工程学报》、《中国土地》、《自然资源学报》、《地理学报》、《干旱区资源与环境》、《Land Use Policy》、《Remote Sensing of Environment》等期刊，内容涵盖耕地保护、农用地利用、农用地质量评价、农用地生态功能保护等方面。

1 2012年国内农用地保护领域热点问题研究

1.1 耕地保护

耕地资源是人们赖以生存和发展最根本的物质资源[1]。当前中国仍处于高速城镇化时期，保障城镇发展与保护耕地资源的矛盾突出，耕地保护面临前所未有的压力，耕地保护成为国内学者长期关注和研究的重点。

（1）积极探索耕地保护执行主体。中国与耕地保护相关的主体有国家、省、市、县、乡镇等各级政府及村民委员会和农户等，这些主体由于不同的利益取向，使得目前中国缺乏真正意义上的耕地保护执行主体。确定耕地保护执行主体，调动其保护耕地的积极性，对于耕地保护有着积极的作用。陈美球等认为农户是耕地的实际使用者，是耕地保护真正的执行主体，提升农户保护耕地的积极性是耕地保护政策的切入点，应把农户耕地保护补偿机制融入惠农政策中[2]。张红等指出农民是耕地保护的真正主体,但保护耕地绝不是农民一方的事情，耕地保护理应得到国家在人员、资金、技术、政策等全面的支持[3]。马文博等认为农民在保护耕地的过程中得到经济实惠，是完善中国耕地保护政策、提升耕地保护政策实施效果的一个重要方向[4]。朱道林认为农民耕地保护协会是保护耕地的最直接力量，是在市场经济条件下农民保护自身合法土地权益的必然选择，它的产生在保护了农民自身经济利益的同时，也实现了保护耕地的“外部性”目标[5]。

（2）提高耕地质量，保障粮食安全。实现耕地保护由数量管控，向质量管理和生态管护转变是耕地保护思路的创新和发展，对保障国家粮食安全和生态文明建设具有重要的意义[6]。张衍毓等认为应该转变耕地保护思路，丰富粮食安全内涵，全面改善耕地质量，提高粮食综合产能[6]。张凤荣认为把好补充耕地质量关，仅仅靠下发文件是不够的，还必须从科学选址、优化规划设计、保证经费投入等方面多管齐下，系统治理[7]。石志恒等通过对新疆地区农户样本调查数据进行回归分析后，得出结论认为经营规模、期限、农业劳动力数量等因素对农户耕地质量保护行为有重要的促进作用[8]。郧文聚等认为提高耕地质量应该严格实施土地整治规划、切实提高补充耕地等级、加强耕地质量监管与考核、打好耕地质量保护科技支撑组合拳[9]。朱道林认为对耕地质量的考察更应该是多维的，应综合考虑耕地质量要素，包括地表要素、气候要素、工程要素和生态要素4个方面，并应通过法律对耕地质量构成予以明确，以实现耕地质量的依法管理[10]。耕地的生态功能、污染等问题依然是学者的研究重点。王静等运用数据统计法分析了中国村镇耕地污染现状及其原因，认为耕地污染已经成为耕地质量恶化的首要因素，应严格实行源头控制，加强污染耕地的综合整治，建立耕地保护综合决策机制，加强土地污染防治立法[11]。

（3）开展耕地保护政策绩效评估。耕地保护政策绩效评估是对耕地保护政策和地方政府耕地保护行为的反馈，有助于进一步完善耕地保护政策，科学考核地方政府耕地保护行为。袁露影等通过构建评价指标体系，对湖南省14个地级市（州）2006—2010年的耕地保护政策绩效进行评价，发现经济较发达地区的耕地保护政策实施较差，经济欠发达地区反而实施较好[12]。钟太洋等采用混合OLS模型分析了各省基本农田保护政策对耕地保护的效果，发现在2004—2007年期间，基本农田保护政策的实施对于减少耕地流失产生了显著影响[13]。陈美球等指出现行的耕地保护政策使耕地在数据上锐减的态势得到了有效遏制，但减少的趋势并没有得到逆转，且耕地质量总体上在不断下降[14]。

（4）探究耕地保护补偿标准和补偿方式。建立耕地保护补偿机制已经被理论界、政府乃至广大公众所接受，但补偿标准、补偿模式等具体事项还没形成固定的可全面推广的实施办法。雍新琴等认为耕地保护机会成本损失是耕地保护补偿的最低价值标准，区域内农户耕地保护机会成本损失，等于耕地转为建设用地出让纯收益，扣除耕地粮食生产纯收益的余额[15]。马爱慧等运用条件价值法（CVM）测算了湖北省农民耕地保护补偿标准[16]。赵凯在分析中国现行耕地保护制度缺陷的基础上，提出了建立“三级三循环”耕地保护利益补偿模式的新思路，并对补偿主体、补偿标准、补偿方式等进行了详细论述[17]。李广东等对农户生计资产差异与补偿模式选择意愿间耦合关系的存在性和影响度进行了分析，并设计了差别化耕地保护经济补偿模式。根据农户生计资产缺乏情况为7种类型农户设计了概念性的补偿模式体系，并就补偿方法、补偿依据和补偿标准等问题进行了探讨[18]。方斌等采取剥离法获得耕地易地补充的价值组成，运用模型法和评估法进行量化，对省域耕地易地补充的经济补偿价值进行测算，发现测算结果经验证符合目前的客观实际[19]。

（5）探索建立耕地保护新机制。转型时期探索建立耕地保护新机制，对促进耕地保护工作、实现耕地保护管理目标至关重要[20]。吴正红等认为地方政府行为具有典型的“理性经济人”特征，应构建既包含物质性激励层面（如耕地保护经济补偿、财政转移支付政策等），又包含非物质性激励层面（如给予耕地保护先进地区地方官员政治奖励等）的地方政府耕地保护激励机制和政策体系[20]。徐芳等认为农村土地产权制度残缺是导致中国耕地资源流失最根本的原因，改革的重点是完善所有权与使用权分离机制，建立健全农村土地有偿使用和合理流动的机制[1]。

1.2 农用地质量评价

长期以来，由于土地管理主要以数量管理为主，质量管理不到位，引发了诸多问题，如征地补偿存在“同类同质不同价”的现象，耕地占用补偿存在“占优补劣”的现象，导致耕地质量下降。开展农用地质量评价，实现农用地由数量管理向数量和质量并重管理转变是未来农用地管理的根本要求。

（1）土地整理后耕地质量评价。赵蕾等认为农用地分等所选择的参评因素并不能全部涵盖土地整理项目所影响的因素，所以采用把土地整理工程影响的因素作为补充指标，对耕地自然质量等指数进行修正的方法，更加准确地反映土地整理后耕地的质量，并通过丽江市永胜县沿边片区土地整理项目进行实证分析[21]。

（2）农用地分等定级新方法。实现全面、快速、准确、便捷地进行农用地分等定级及更新是未来农用地质量管理的发展方向。冯晓利等运用模糊综合评价法，以四川省双流县为例，对农用地适宜性进行评价，把农用地适宜性等级分为5级，并对各适宜性等级的土地提高和改善提出了相应建议[22]。付天新等尝试利用高分辨率Quick Bird和Word View图像，提取七里河区农用地图斑信息，并以农用地图斑为研究对象，对农用地进行分等更新评价与分析[23]。

（3）农用地生产能力测算方法。粮食是关系国计民生的重要商品，如何准确测算农用地生产能力，及时调控耕地生产能力，确保耕地生产能力安全至关重要。宋艳华认为农用地生产能力核算模型的选择要建立在对调查数据分布规律探索的基础上，并结合研究区域及模型特点来确定[24]。

（4）基本农田划定方法。划定基本农田是将土地利用总体规划确定的耕地按一定的面积指标有选择地将优质耕地划为基本农田的过程，科学划定基本农田，把优质耕地划入基本农田是耕地质量保护的重要手段。张英等通过比较分析，认为在利用农用地分等定级成果划定基本农田过程中，农用地经济等和级别比自然等和利用等更适合用于耕地入选基本农田评价[25]。潘洪义等采用农用地产能核算成果划定基本农田，并认为可以减少基本农田划定中人为因素的干扰，使得基本农田的划定更为科学合理[26]。郑刘平等认为基于地类构成、农用地平均质量等级、集中连片性变化分析的基本农田划定评价方法比较合理[27]。

1.3 农用地集约利用

农用地集约利用，提高单位面积农业综合生产能力是中国农业实现现代化的重要途径。贺三维等通过建立农用地集约度与农民人均纯收入、人均GDP、城市化水平等因素的相关分析模型，发现农用地集约度与农民人均纯收入呈显著正相关，是影响农用地集约度的主要因素，高于人均GDP、城市化水平[28]。古杰等通过建立农用地集约利用水平的评价体系，分析河南省农用地集约利用水平的地域差异，指出影响河南省各区域农用地集约利用水平的因子也是不同的，并针对不同类型地区给出提高集约利用水平的对策建议[29]。吴郁玲等基于农户视角，运用双对数函数模型分析了农户因素对农用地集约利用的影响方向和影响程度，指出增加农户农业收入、控制农业生产资料价格，稳定或适度降低农业生产成本等是促进农户集约利用耕地资源的重要经济手段；深化农地产权制度改革和调整完善农业补贴政策是提高耕地利用集约度的重要制度基础[30]。赵京等运用逐步回归和通径分析等多元统计分析方法，对湖北省1990年至2008年的耕地利用集约度变化的驱动机制进行研究，发现农产品价格、耕地质量和财政支农是影响耕地利用集约度的主要因素[31]。

1.4 农用地规模经营

农地规模经营是提升农业综合效益的根本途径。姚寿福认为经营规模扩大与专业化的结合是农业发展、农民收入增加的主要途径，应该扩大农地经营规模，提高农业专业化发展水平[32]。张云霞则认为在既定的生产力条件下，农地经营存在一个最优经营规模，过大或过小都会影响农地的产出效率[33]。影响农地规模经营的因素，黄延廷认为制约农地规模经营因素主要有：农业的综合收益较高、农民非农就业的人力资本积累要求较低、农业的经营性经济效益较低、城市就业极不稳定等[34]。

2 2012年国外农用地保护领域热点问题研究

2.1 发挥农用地所有者在农地保护中的作用

Petrzelka P.等指出，加强农用地的保护必须充分发挥农用地所有者的作用，并通过制定政策，积极引导农用地所有者或自然资源代理人参与管理和决策[35]。Moon K.等通过对于澳大利亚昆士兰州北部的调查发现，要保护农用地上生物多样性，必须制定保护政策，并使农用地所有者成为农用地生物多样性保护的主体[36]。Stuart D.和Gillon S.研究发现农业生产者的参与是美国政府及志愿者保护农用地计划顺利实施的关键，因此，需要新的政策组合，使他们在政策、市场变化的情况下，依旧保护土地[37]。Prager K.等对保加利亚、捷克共和国和前德意志民主共和国的水土保持政策进行对比分析，发现这几个国家在水土保持方面的政策非常相似，但保护效果却不一样，最后得出结论认为要保证这些政策法规得到实施必须要充分调动人们的积极性[38]。

2.2 探究农用地生态功能保护

Nitsch H.等通过分析德国4个联邦州草地和耕地变化情况，认为必须进一步推进退耕还草，并提出了制定草地保护法、加强草地监测和建立草地保护的惩处机制等建议[39]。Schmitz M.F.等采用定量模型分析了耕地生态保护对农业经营活动的影响，得出结论认为耕地生态保护的实施，不会影响传统农业的生产经营活动，但会使保护区的社会经济指标受到影响[40]。Poppenborg P.和Koellner T.以韩国为例进行研究发现种植多年生作物的农民，对于生态系统保护，普遍持有积极的态度。因此，农业土地利用方式直接影响农业景观的生态功能，成为制定环境政策的关键因素之一[41]。Firbank L.等认为英国农场大部分以农业为主，但由于农田传粉昆虫的严重减少，且其中一部分是已知农作物害虫的天敌，使得生态遭到破坏。因此，应通过管理手段，建立多重生态功能保护系统，并加大农业高科技研究，减少农田对于生态环境的影响[42]。Wright H.L.等认为一种模仿的“野生自然栖息地环境”系统可以保护生物多样性。因此，他们建议通过政策手段，鼓励农民采用此种系统[43]。Tscharntke T.等[44]也认为人造景观可以影响生物多样性格局，可以保护生态环境，减轻人类对全球环境变化的影响。

2.3 新技术在农用地变化监测中的应用

Baumann M.等运用卫星影像数据分析描述了1985—2010年间俄罗斯的森林覆被变化，并运用支撑矢量机来检测原有森林面积和再造林面积情况[45]。Alcantara C.等认为以前的农用地遥感监测是基于低分辨率的地面卫星监测图实施监控的，这样无法准确地监控大面积的抛荒农用地。因此，尝试使用中分辨率成像光谱仪，对2003—2008年东欧250 m分辨率的农用地的植被指数和物候指数的数据进行监测。其结果表示，占总面积15.1%的地区为抛荒区[46]。Chandna P.等运用多光谱遥感图像，对印度北方邦（Uttar Pradesh）东部的巴利亚（Ballia）地区每一个未被充分利用的农用地类型进行分析描述，为区域农用地集约利用提供技术监督[47]。

3 农用地保护研究展望

展望2013年，全球经济仍处金融危机后的调整期，既有新兴经济体结构调整、深化改革等带来的机遇，同时也面临欧债危机、发达经济体需求不足等影响全球经济复苏的重大挑战。主权争议、气候变化引发的自然灾害、地区冲突等都会给2013年带来众多不确定性。具体到农用地保护层面，从国外来看，气候变化仍然是发达国家关注的热点问题，使得包括农用地保护理念、农用地配置方式和农用地功能定位等面临重大挑战。从国内来看，工业化、城镇化与耕地保护的矛盾并没有得到根本缓解，保障耕地数量和质量不下降仍然是农用地保护的首要任务，在基础上积极探索农用地的生态功能，推进生态文明建设将是未来的一大重要趋势。同时，新型城镇化的提出与实施将使得很大一部分农民工变成真正的市民，农用地保护主体将发生深刻变化，如何调动新一代农用地保护主体的积极性将是一项重要的任务。因此，需要土地科学研究人员具有更加宽广的视野、更加全面的思考，研究农用地合理利用、科学保护的理论与实践问题。

从具体的研究方向来看，由于国内外制度背景、发展阶段不一样，研究方向也有所差异。从国外来看，将会注重农用地生物多样性、农用地新功能（美学功能和休闲功能）、农用地与建设用地合理配置等方面的研究。一是注重农用地生物多样性。农用地生态功能已经得到众多发达国家的重视，过去许多国家更多地侧重于对于某种濒临灭绝的物种的保护，自然界万物都是相互联系的，农用地生态功能的发挥离不开各种生物的作用，未来国外农用地生态功能的研究将更加侧重如何保护农用地生物多样性。二是探索农用地新功能。随着经济社会发展，人民生活水平不断提升，对生活质量的要求也在不断提高。农用地的功能不仅仅局限于生产功能和生态功能，还应该赋予更多的功能含义，如美学功能、休闲功能等，未来对于农用地新功能的探索将会是一个重要的方向。三是科学合理配置农用地与建设用地。工业化、城镇化丰富了物质财富，但也带来了诸如气候变化、生态退化、环境污染等不良影响，如何实现农用地与建设用地在数量上的科学配置，充分发挥农用地的生态保护功能，是未来一个努力探索的方向。

从国内来看，将会注重耕地保护新主体行为、农用地质量提升与评价、基本农田保护、农用地生态功能管护等方面的研究。一是耕地保护新主体行为。新生代农户是不久的将来中国耕地保护的主体，他们受教育程度较高，接受农村之外的信息能力强，推广应用现代农业技术的能力强，市场经济意识也较高，但他们的吃苦耐劳的精神不如前辈，他们不容易安于现状。如何针对新生代农户的这些特征，有针对性地开展他们的耕地保护行为研究，将关系到未来中国耕地保护的前景[2]。二是进一步完善农用地质量评价因素。在农用地分等定级过程中，如何选取相应的评价指标、如何更加精确地确定各个因子在农用地分等定级模型中的权重分配[22]。在土地整理后质量评价过程中，如何统筹考虑自然适宜性、经济社会基础和技术条件等因素对整理后土地质量的影响。三是完善基本农田保护规划编制。2012年全国大部分地区都在进行基本农田划定，划定后的基本农田保护成为农用地保护的关键内容之一。四是探索农用地生态功能管护。农用地生态功能已经逐步被国内重视。生态管护主要是如何协调人地关系，实现土地生态系统健康，要求农用地利用管理和资源配置方式要有利于发挥其粮食生产、气候调节、土壤保护、废物处理、生物多样性等功能，要求在土地整治过程中，从规划、设计、施工等层面，都应遵循生态学原理，探索土地整治生态化过程，建立土地整治生态型模式。如何探索生态化的农用地利用方式和管理模式、构建土地整治生态型模式将是未来研究的一个重要方向。

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