集体建设用地定级估价核心技术问题探讨

崔 宇

（湖南万源评估咨询有限公司， 湖南 长沙 410011）

20世纪80年代，中国土地使用制度的改革变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使城镇国有土地使用权真正按照其商品的属性进入了市场，创立了以市场手段配置土地的新制度，在社会经济活动中发挥了巨大的作用，但到目前为止，集体建设用地使用制度的改革尚处于起步阶段。随着中国经济社会的快速发展，集体建设用地使用权价值和资产价值越发显现，对集体建设用地流转的需求越来越多，流转现象已相当普遍。为了解决集体建设用地流转中的价值价格问题，其定级估价成为研究的热点之一。

1 实证做法与理论研究

1.1 成都做法

2008年成都等地开展了集体建设用地基准地价评估工作，其土地定级的技术思路为：根据当地土地利用总体规划、城乡产业发展规划，选择对集体建设用地有影响的因素，计算因子作用分值，揭示不同因素在地域空间上的分布差异；同时根据若干专家对各类因素进行打分后确定的权重，在整个定级范围内的定级单元上进行因素作用分值叠加；依据叠加后的总分值，采用聚类分析法划分土地级别。估价的技术思路为：从成本的角度计算 “单户联建”、“统规统建”、“统规自建”等形式所体现的地价；对于集中区如果毗邻国有建设用地区，通过分析两类用地在取得过程中的差异，对国有用地地价水平进行修正，得到集体建设用地地价；对于零星集体建设用地地价水平的测算，特别是宅基地的价格测算，本着“不低于当地征地补偿标准的价格进行补偿”的原则，利用等价交换的原理，用安置房的价格替代原有的宅基地及地面附着物的总价值，再利用剩余法测算宅基地的价格。

1.2 顺德做法

广东佛山顺德区根据《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》，以《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》作为主要技术依据，同时参照《农用地定级规程》和《农用地估价规程》中的有关内容，采用多因素综合评价法，分商业、居住、工业三种用地类型划分土地级别，以市场资料分析法等进行验证，综合确定土地级别。在分类定级的基础上，利用市场交易资料采用收益还原法、剩余法、成本逼近法、市场比较法等估价方法，测算样本地价，在检验分析的基础上利用样点地价与各因素的综合作用分值，建立模型、综合评估区域或级别基准地价，并建立配套修正体系。

1.3 相关理论研究

中国地质大学的刘泰圻等[1]结合广东省集体建设用地基准地价制定试点工作，从土地定级与基准地价定价思考出发，探讨集体建设用地基准地价与农用地基准地价、城镇国有土地基准地价三者间的区别与联系，为城乡一体化土地基准地价体系研究提供参考。长安大学卫新东[2]、河南大学陈立本[3]、四川师范大学奇小军[4]分别针对陕西韩城市、河南安阳市和四川都江堰市的集体建设用地定级估价作了深入研究。研究人员从理论分析入手，针对具体的研究区域，选取不同的指标体系进行集体建设用地定级，采用不同的测算方法进行集体建设用地基准地价评估，具有较强的理论价值和实际意义。四川大学杨勇[5]对集体建设用地理论价格（即集体建设用地资源配置价格和集体建设用地产权收益价格的形成基础）和市场价格（即集体建设用地入市后对价格的影响）进行了研究，分析了再分配机制对价格形成的影响及税收对集体建设用地价格的影响，提出了建立集体建设用地价格市场机制和再分配机制的政策建议。

1.4 评述

上述试点探索与理论研究为建立集体建设用地基准地价体系提供了有益参考，但相关研究与试点工作均是基于不同的区域和对象，采用探索性的方法，取得了有针对性的成果，要达到真正意义的推广应用尚需深入研究。

成都市在村庄整治过程中，结合“单户联建”、“统规统建”、“统规自建”的具体工作，依据自身实际有针对性地开展了集体建设用地定级估价工作，在当地具有较强的操作性和应用价值，代表性和自身特色较强，但是在没有开展相关整治工作的其他地区，开展集体建设用地时仅能参考这种做法的部分内容，不能生搬硬套。

广东顺德等地乡镇经济已经十分发达，集体土地市场及交易活动已经非常活跃，集体建设用地的开发利用程度、区位条件、基础设施条件以及相关的管理模式已与城镇建设用地趋同。因此，在开展集体建设用地定级估价时，不论是总体技术路线、方法的选择运用，还是在具体的技术环节，参数设置等的处理方面，顺德做法已经与城镇建设用地定级估价差别不大。在集体建设用地市场尚不十分发达，集体建设用地开发利用程度、区位条件、基础设施条件等与城镇建设用地有较大差异的中西部地区，完全采用城镇建设用地定级估价的模式开展相关工作是不可取的，必须要切实分析二者差异与联系，并结合自身实际，在参考城镇建设用地定级估价做法的基础上，开展工作。

2 功能性质比较分析

2.1 联系分析

集体建设用地与国有建设用地同属建设用地范畴，是建造建筑物、构筑物的土地，是城乡住宅和公共设施用地，工矿用地，能源、交通、水利、通信等基础设施用地，旅游用地，军事用地等，付出一定投资（土地开发建设费用）、通过工程手段、为各项建设提供的土地，是利用土地的承载能力或建筑空间，不以取得生物产品为主要目的的用地。

集体建设用地与国有建设用地的土地使用权都可以在土地使用者之间转移，即流转。流转市场客体均为建设用地，主体为土地的使用者，所有者、使用者和管理者共同参与建设用地使用权流转产生的收益分配，包括转让收益和土地增值收益。

综上，对二者的经济评价可采用相同的技术框架。

2.2 差异分析

2.2.1 权属性质差异及影响 农村集体建设用地使用权价格和城镇国有建设用地使用权价格差异的最根本原因在于权属差异。其差异主要体现在：（1）面对的所有权主体不同。国有建设用地所有者是国家，集体建设用地所有者是乡（镇）政府或村、组农民集体。（2）法律、政策的支持程度不同。国有建设用地使用权的取得是土地使用者在诸多法律法规的保护下，按照严格的程序来完成的；集体农用地经过“征转”程序可变为国有建设用地，经过“只转不征”程序可变为集体建设用地。集体建设用地使用权的取得过程是土地使用者和土地所有者按照双方的意愿来完成的，这种使用权的形成人为因素大，反映在土地使用权价格上具有不确定性。权属性质差异导致集体建设用地基准地价在地价形成机制、地价构成及内涵、测算参数等方面与城镇建设用地基准地价存在一定区别，最终导致地价水平有较大差异。

2.2.2 区位条件及空间分布差异及影响 集体建设用地一般位于农村，在众多区位条件要素中与城市之间的距离、交通条件等因素成为刻画与城镇建设用地区位条件差异的突出要素。区位条件的差异直接导致土地质量和价格的巨大差异，使得集体建设用地定级估价过程中土地定级因素体系、地价修正体系等与城镇建设用地定级估价有明显区别。在空间分布形态上，二者区别在于城镇建设用地多为集中连片分布而集体建设用地分布比较分散，且大多不连片。这一特点决定了开展集体建设用地基准地价评估时，评估范围难以确定，级别界线难以处理。笔者认为，集体建设用地定级范围应在城镇规划区外实现全域覆盖，且级别界线原则上应不打破行政村界线，确需打破的应以明显的线状地物为界，使级别界线清晰，减少纠纷，提高操作性。

2.2.3 土地市场建设和法规政策的差异及影响 集体建设用地土地市场与国有建设用地土地市场的差异主要体现在：（1）集体建设用地开发建设相对无序，市场不充分；（2）集体建设用地使用权交易为隐形交易，其价格没有经过市场检验；（3）集体建设用地使用权价格评估中，相关资料难以获取，价格难以体现科学、客观；（4）在国有建设用地样点地价的评估中，大部分参数、税费都有相关的文件依据，即使个别没有依据的也已经比较成熟，集体建设用地地价评估参数较难确定，税费能否参照国有建设用地也没有明确规定；（5）集体建设用地基准地价确定无可靠的参照标准，集体建设用地基准地价评估在全国都还属于探索阶段，尚无成熟的理论和经验可借鉴，也不具有纵向和横向比较的条件，这给基准地价的确定带来较大困难。虽然国家提出要实现国有土地和集体土地“同地、同价、同权”，但由于长期以来两者权属性质差异，且成本构成也不一致，如果集体建设用地基准地价完全参照国有土地来定价，会带来许多问题，也不符合当前实际。

2.2.4 土地开发利用程度的差异及影响 由于政策影响、区位条件及基础设施等配套条件的限制，集体建设用地利用效率较城镇建设用地利用效率低，容积率、建筑密度及投入强度、产出强度和单位面积劳动就业人数、开发程度等远低于城镇，且土地闲置、空置现象较为明显。受此影响集体建设用地定级估价中土地开发程度、开发成本等应与城镇建设用地定级估价有所区别。

3 定级因素分析

土地定级过程中，集体建设用地定级与国有建设用地定级的主要区别集中在定级因素的选择。在因素因子选择时，要注意因地制宜地结合农村的地域特点，选取对集体建设用地级别起主导作用，能反映其差异的因素。

3.1 商服繁华程度

在城镇建设用地定级中，商服繁华程度常常采用商服中心等级规模等指标度量。同理，在集体建设用地定级中商服繁华程度可采用集（农）贸市场等级规模等指标来衡量。但是，对于分布分散、区位条件等有较大限制的集体建设用地而言，中心城区、建制（集）镇成为影响其周边集体建设用地的巨大商服中心，距中心城区和建制（集）镇距离成为影响集体建设用地商服繁华程度的重要因素。因此，集体建设用地定级中除了考虑集（农）贸市场对其周边土地质量和价值的影响外，还应将距中心城区距离和距建制（集）镇距离作为重要的定级因素。中心城区和建制（集）镇在集体建设用地定级中的功能相当于城镇建设用地定级中市级和区级商服中心，但其内涵不仅仅指商服中心的影响，而是反映了城市（镇）对农村的辐射影响；集（农）贸市场的功能相当于城镇建设用地定级中小区级商服中心。

3.2 交通条件

除中心城市（镇）的影响外，交通条件也是影响集体建设用地质量的重要因素，在定级因素中应予以重点考虑。交通条件发达的地区其社会经济条件、繁华程度、基础设施条件、发展基础等的状况都较其他区域良好，进而使得其土地质量较优。对于交通条件的度量，集体建设用地和城镇建设用地均可采用相应的道路交通网和公共交通等指标，所不同的是集体建设用地定级时道路交通网、公交线路和对外交通站点应选择连接城乡、沟通农村的路网和线路。线路站点（如公交车站）在城镇建设用地定级中有较大影响，但是在集体建设用地定级中其影响作用并不明显，主要是因为运行在农村的公交线路没有十分确定的站点，多为“招之即停”，公交站点的影响已经被囊括到公交线路的影响中。因此，交通条件因素中的定级因子为国道、省道、县道、乡村道路、高速公路出口、公交线路等。

另外，距中心城市（镇）的距离与交通条件相结合成为造成集体建设用地质量和利用状况差异的主导分异因素（与城镇建设用地定级估价有较大区别）。在城市（镇）周边，交通条件差异不大，距离的作用占主导；在远离城市（镇）的区域，距离的影响趋同，交通条件的影响占主导。

3.3 基本设施状况

对于基础设施状况，城市与农村有较大区别，应根据定级范围内的实际情况，考虑显化差异性的需要，对普遍一致性的因素不予考虑，如供水、排水、供气、供电、通讯、有线电视网络覆盖等条件，对城镇建设用地定级的影响程度较大，但在广大农村供水、排水、供气等设施的建设并没有达到相应市政设施建设的水平，有供水设施的区域多为自建供水，排水设施基本为自然状态，供电、通讯、有线电视网络已基本全域覆盖，区域差异较小。因此，在集体建设用地定级中，该部分基础设施条件应根据具体情况取舍。

公共设施中与日常生活密切相关的大中专院校、中小学、幼儿园、医院诊所、储蓄所、体育场馆、公园、图书馆、影剧院等设施的完备程度都可作为定级因素。但是，大中专院校、储蓄所、体育场馆、公园、图书馆、影剧院等公用设施，均分布于城区，已包含于中心城区对周边土地的影响中，不需要单独列出重复计算。幼儿园、医院诊所等在农村均有分布，但不同区域的分布状况差异较为明显，实际工作中要根据其差异程度和辐射影响范围等实际情况确定取舍。在广大农村，小学并不是普遍分布（受计划生育政策影响，农村生源大幅减少，大量自然村小学合并成中心小学），可辐射影响周边若干个村庄，该因素在村庄之间表现出明显的差异，应作为定级因素加以考虑。

3.4 社会经济状况

衡量社会经济状况的人口、收入等相关指标，常常作为城镇土地分等因素加以考虑。而实际上，农民人均纯收入、人均耕地和人口密度等指标也在一定程度上反映了农村地区土地的级别差异。农民人均纯收入和人口密度代表着一个地区农民的生活水平、消费能力，反映了该地区的经济发展状况，直接影响着本区域的集体建设用地价值。另外，集体建设用地级别和价格也间接地受到其他类型土地的影响，耕地资源状况就是其中的一个重要指标。因此，农民人均纯收入、人均耕地和人口密度也应成为集体建设用地定级因素。

3.5 环境条件

环境条件优劣度是综合反映环境条件的重要指标，以不同的生态效应和社会效应直接影响人们的生产生活，进而对土地质量好坏、土地价格的高低产生影响。城镇建设用地定级中，环境条件常常从环境质量优劣度、绿地覆盖度、自然条件优劣度等方面，根据实际情况选择若干细化的指标进行衡量。根据农村的实际情况，污染源涵盖了各个要素的污染状况，可作为定级因素加以考虑。另外，风景名胜区、农家乐等对周边集体建设用地的影响较为强烈，且区域间差异明显，应作为定级因素加以考虑。

4 地价内涵与构成分析

法律、法规对于集体建设用地的规定，以及区位条件、权属性质的差异直接影响集体建设用地使用权的价格内涵与构成。在前文分析基础上，参考《城镇土地估价规程》，集体建设用地基准地价内涵可以从基准日、土地用途、开发程度、容积率、土地使用年期及土地权利状况等方面进行限定；地价构成可以从土地取得费、开发费、相关税费、投资利息、投资利润及土地增值收益等方面进行分析。

4.1 土地取得费

按照现行法律规定，征地补偿费的本质是对土地所有权丧失的补偿费用，征地补偿费的支付与否，是以集体土地是否转为国有为前提的。但是，农用地是人类赖以生存的农作物吸取营养的主要源泉，是农作物正常生长发育不可缺少的水分、养分、空气和热量的供应者与调节者，在农业生产中是不可或缺且无法替代的生产资料，具有生产功能、生态价值功能和解决粮食问题的社会稳定价值功能。集体农用地转为集体建设用地后，虽然权属性质没有发生变化但其自然属性发生变化，农用地的功能丧失，因此地价构成中应包含对农用地损失的补偿，该补偿可通过征地补偿费体现。

4.2 相关税费

在集体建设用地地价构成中税费应包括只转不征过程中的水利基金，以及涉及占用耕地的“一税一费”（耕地占用税和耕地开垦费）和涉及林地的“一费”（森林植被恢复费）。

5 主要估价参数分析

5.1 还原率

在收益还原法的计算公式中，确定合理的土地还原利率和房屋还原利率是准确计算样点地价的关键。目前，中国确定土地还原率的方法主要有租价比法、安全利率加风险调整值法、投资风险与投资收益率综合顺序插入法。笔者认为，在当前条件下应综合采用三种方法综合确定集体建设用地还原率。应用租价比法时，必须有足够翔实准确的调查资料；应用安全利率加风险调整值法时，可将估价期日一年期贷款利率作为安全利率，评估期日国家公布的居民消费指数（CPI）作为风险调整值；应用投资风险与投资收益率综合顺序插入法时，应全面分析各行业及研究区域的投资风险与投资收益率进行综合分析研究。

另外，由于政策因素、区位条件、基础设施条件、社会经济发展水平等的差异，集体建设用地还原率比邻近区域城镇建设用地还原率略大。

5.2 投资利润率和土地增值收益率

如何确定集体建设用地的投资利润和土地增值收益是集体建设用地定级估价的难点之一。由于并没有合理的案例和充分的理论依据，笔者认为，集体建设用地的投资利润率和土地增值收益率应在深入调查研究的基础上，采用经验值比较排序法综合确定。

6 结论与讨论

通过分析，笔者认为集体建设用地定级估价可采用与国有建设用地定级估价相同的技术流程与方法，但由于二者功能、性质的差异，在定级因素体系、地价内涵、估价参数确定等方面应存在差异。

目前，中国尚无农村集体建设用地定级估价的指导标准，仅在部分地区完成了集体建设用地定级估价的相关工作，理论研究尚不深入。在当前条件下建议通过“参考相关规程、借鉴先进经验、依据各地实际、创新开展工作”的总体思路，开展集体建设用地定级估价工作；逐步深入分析研究定级单元划分、定级因素体系建立、地价测算参数取值、测算方法应用等技术细节处理，解决交易样点缺乏、案例信息缺失等问题带来的影响；另外，应抓紧制订集体建设用地定级估价的技术规范，以满足现实需要指导当前工作。

（References）：

［1］刘泰圻，杨杰，刘俊，等. 广东省集体建设用地基准地价测算方法探讨［J］. 资源与产业, 2008，（4）: 13 - 14.

［2］卫新东. 农民集体所有建设用地使用权流转价格研究［D］. 西安：长安大学，2005：18 - 49.

［3］陈立本. 集体建设用地定级估价研究［D］. 开封：河南大学，2009：34 - 87.

［4］奇小军. 农村集体建设用地基准地价评估研究［D］. 成都：四川师范大学，2009：22 - 58.

［5］杨勇. 集体建设用地价格形成机制研究［D］. 成都：四川大学，2006：25 - 56.