土地利用规划要引导和促进新型城镇化的健康发展：“新型城镇化背景下的土地利用规划研讨会”综述

蒋仁开， 张冰松， 肖 宇， 薛翠翠

（中国土地勘测规划院， 北京 100035）

5月31日，《中国土地科学》和《土地科学动态》编辑部在北京召开了“新型城镇化背景下的土地利用规划研讨会”。北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光教授、北京大学首都发展研究院副院长冯长春教授、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授、中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授、中国人民大学农村与农业发展学院副院长郑风田教授、中国地质大学（北京）土地科学技术学院院长白中科教授、中国科学院地理科学与资源研究所区域与城市规划设计研究中心主任方创琳研究员、北京市国土资源局规划处杨挺经济师、《中国土地科学》执行主编冯广京研究员等专家学者以及清华大学、中国人民大学等高校的师生共30余人参加了研讨会。与会专家针对（1）土地利用规划在新型城镇化发展中的特殊地位和作用；（2）现有土地利用规划在新型城镇化发展中面临的挑战；（3）土地利用规划如何更好地保障和促进新型城镇化发展等三个方面的问题进行了深入研讨。

1 关于新型城镇化的内涵

研讨新型城镇化背景下的土地利用规划问题，首先要界定清楚什么是新型城镇化。

张曙光认为新型城镇化应是人口的城镇化，是土地和人口协调配套的城镇化，这样的城镇化可以解决过去城镇化中出现的一系列问题。冯长春认为新型城镇化要从4个方面去理解并付诸实施，一是人口城镇化，即人口向城镇集中的过程；二是经济城镇化，指由于经济专业化的发展和技术进步，人们离开农业经济向非农业经济活动转移并在城镇中集聚的过程，强调农村经济向城市经济的转化过程和机制；三是社会城镇化，即伴随着经济、人口、土地的城镇化过程，人们的生产方式、行为习惯、社会组织关系乃至精神与价值观念都会发生转变，城市文化、生活方式、价值观念等向乡村地域扩散的较为抽象的精神上的变化过程；四是资源城镇化，包括土地、水资源和能源，这些是制约城镇化发展的主要因素，在城市建设过程中要高效、集约利用。冯广京认为新型城镇化是中央十八大确定下来的一个大的战略，是在分析和把握我国当前经济发展和深化改革的大趋势和阶段性主要问题与矛盾下，促进我国社会经济协调、持续、健康发展的一种战略选择，旨在消除长期以来影响我国社会经济发展的二元结构、转变不可持续的经济发展方式。其标志应该是有利于消除城乡二元结构，有利于城乡居民的共同富裕和发展，有利于产业结构的调整，有利于实现可持续的经济发展方式，国家实力增强，人民能够更加富裕。白中科等认为新型城镇化要以人为本，统筹考虑生产问题、生活问题和生态问题。亟待研究制定基于环境容量和资源承载下的我国不同类型区城镇化的标准和发展模式。严金明等认为新型城镇化是综合城镇化，是社会经济、自然资源、生态环境等各个层面的综合协同城镇化过程。具体来说包括三个部分，即人口城镇化、土地城镇化和工业城镇化。蔡继明指出城镇化的本质不是空间（土地）的城镇化而是人口的城镇化，现在的新型城镇化强调人口的城镇化，是回归城镇化的本来面目，城镇化的核心就是伴随着工业化农村剩余劳动力向非农业转移，农村人口向城镇人口转变。

2 土地利用规划的地位和作用

土地利用规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。

张曙光认为土地利用规划的作用一是要合理利用土地，做到土地利用结构上的合理配置；二是要在土地数量上做到节约使用和有效利用，因为土地资源是有限和稀缺的。冯长春认为土地利用规划在控制城镇建设用地快速扩张方面起到了重要作用，城镇增长边界在规划中确定了，城市就可以集中紧凑布局和集约发展，提高土地资源的利用效率；同时，规划在控制土地供给总量的前提下，刚性与弹性相结合，对保护耕地和促进城镇发展都起到了指导作用，既促进城市发展，又保护了耕地。冯广京认为土地利用规划在促进新型城镇化的发展中作用很重要，一方面可以通过主动服务促进城镇化的健康发展，另一方面也可以被动的方式适应城镇化的发展，两个不同的出发点导致其在新型城镇化发展中所处的地位和发挥的作用也会有所不同。新型城镇化要求利用好土地利用规划这样的工具，主动参与其中，从而更好地引导和促进新型城镇化的健康发展。白中科认为土地利用规划的核心是土地资源的布局和利用时序安排，其在新型城镇化中应起到“护航”的地位，一是为城镇化提供供地保障，即在用途管制制度的数量控制下，通过土地利用总体规划对新增建设用地的初次分配，为城镇化、工业化中期发展阶段提供用地数量指标支撑；二是保障城镇化建设与农业、生态的和谐性，即在用途管制制度的空间管制下通过土地利用规划对新增建设用地进行布局引导。杨挺指出土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，科学编制和实施土地利用总体规划，合理安排城镇化的用地规模、结构、布局和时序，对于促进新型城镇化科学理性发展具有重要意义。

3 现有土地利用规划在新型城镇化发展中面临的挑战

在中国快速城镇化发展进程中，土地是经济社会发展的空间载体，土地利用规划面临着既要保护耕地红线又要保障经济社会发展用地需求的两难局面，存在一些需要下大力气加以解决的问题。

张曙光认为土地利用规划还没有起到应有的作用，目前，土地用途构成很不合理，例如，全国各地都在争相建设工业开发区、旅游开发区、文化新区等，其中的浪费很大。冯长春认为当前耕地保护和城市发展用地的矛盾比较大，土地利用规划既要促进城市发展也要保护耕地。城市建设用地要集约化利用，农地也要走规模化和集约化经营的道路。冯广京认为土地利用规划在新型城镇化发展中面临很多挑战，不同地区有不同的特点。其中城镇化发展中突出的三个问题，一是农村人口的转移，二是城镇化所需要的土地，三是城镇化所需要的资金，地方政府希望通过土地来解决，这在很大程度上受到土地利用规划的约束和制约。土地利用规划是去主动引导科学健康的城镇化还是仓促或盲目地服从一些地方城镇化对土地规划修改的要求？这是一个非常大的挑战。如何去应对这种挑战，在既能促进城镇化健康发展又能确保节约集约利用土地的前提下，是否和如何调整土地利用规划是一个重要的战略抉择。白中科等认为规划中存在的问题一是规划的体系没有理顺到现在各地，住建部门的城镇规划、国土部门的土地规划、发改委部门的国民经济与社会发展规划，很难衔接，致使一地多用，“一女多嫁”的现象频出。二是规划的科学性无法保证，目前的土地利用规划在实际操作中仍然是停留在行政命令“分指标”的阶段。土地规划面临的最大挑战是规划编制体制的革新，以及规划科学技术的进步。蔡继明认为中国的土地实行两种所有制，城市实行国有制，农村实行集体所有制，两种制度没有做到同地同权同价，土地利用规划对不同所有制的土地应一视同仁。郑风田认为中国大都市的潜力还远未得到发挥，跨省人口城镇化如何激励，城镇化后的农民承包地与宅基地如何释放和农民承包地确权颁证后所引发的新矛盾是土地利用规划需要关注和解决的问题。方创琳认为中国的城市化是一种高能耗、高水耗和高地耗的高资源消耗的城市化，这种高资源消耗的城市化在未来20年内将难以改变。建设用地越来越紧张，未来新型城镇化亟需解决建设用地从哪儿来的问题。

4 如何更好地促进新型城镇化的发展

研究新型城镇化中的土地利用规划问题，其最终目的就是要明确如何运用土地利用规划才能更好地促进新型城镇化的发展。

张曙光提出新型城镇化中的土地利用规划要把城市土地利用规划和人口发展紧密结合起来。首先，做好规划，把城市的边界和范围划清楚；其次，解决自愿迁移人口进城的住房和户籍问题；再次，解决农村的土地问题。白中科认为通过土地利用规划，可以使土地得到充分、有效的科学利用，协调新时期各行业和产业的发展，为新型城镇化提供用地支撑。冯广京认为土地利用规划既不能阻碍和限制新型城镇化的健康发展，又不能盲目地服从于新型城镇化发展中某些浪费资源的不科学需要，从而影响新型城镇化的健康发展。要坚持在节约集约利用土地的原则下，坚持保护耕地和粮食安全生产的前提下，适时、主动、科学合理地调整应当调整的土地利用规划，并以此促进新型城镇化的健康发展。蔡继明认为实现土地资源的有效配置，土地规划必须建立相应的机制。可以通过土地制度改革建立一种机制，一方面给农民工建立起社会保障，另一方面使他们从农地上有偿退出，这样以家庭为单位的农地经营规模才能成倍扩大，农业现代化才有望实现。郑风田认为土地利用规划应充分考虑大都市吸纳农村人口的潜力，超大城市的住房建设、城市规划要考虑城市的流动人口；同时要统筹城乡规划推进跨省人口城镇化，通过建设用地指标激励诸如长三角、珠三角等我国最有活力的地区进行跨省的劳动力城镇化。

5 土地利用规划改革方向和建议

新型城镇化中的土地利用规划改革的方向包括规划目标、规划主体、规划任务、规划布局、规划实施的改革方向以及相关规划的相互衔接问题等内容。

严金明等认为土地利用规划需要秉持“提高效率、优化结构、盘活存量、释放空间”的原则，在5个方面进一步改革。（1）规划目标的改革方向，包括新型社会目标、新型经济目标和新型生态目标。（2）规划主体的改革方向，突出“以人为本”的规划思想，加强公众参与、促进公开监督、协调利益均衡。（3）规划任务的改革方向，土地利用规划在“保红线”上，要充分与现代信息技术和信息系统的农业产供销及相关的管理和服务现代化相结合，即生产工具的机械化、生产技术的科学化、生产组织的产业化和劳动者素质的提高，构造城镇化的崭新供给推动力。（4）规划布局的改革方向，根据未来我国城镇布局的结构特点，土地利用规划在宏观、中观和微观上规划布局都需要进一步调整。（5）规划实施的改革方向，一要充分考虑未来的不可预见性和难以预测性；二要重视土地流转市场的建立；三要实现土地利用规划“保红线”的重要目标，不断加强规划用途管制功能；四要提高农村土地利用集约程度；五要建立规划利益协调机制。白中科认为中国城镇化发展进程中，相当多的城镇是依托矿产资源发展起来的，因此土地利用规划应高度重视资源型城镇“矿产—土地—产业—环境”问题，规避在资源枯竭后城市转型的难题。杨挺提出土地利用总体规划编制和实施需要注意4个方面，一是编制规划要有一定的弹性；二是相关规划要做好衔接；三是规划编制和修改需要公众参与；四是规划编制和实施需要“城乡统筹”。蔡继明认为要用土地利用规划解决土地资源配置，不应该采取土地所有权歧视。无论是使用国有土地还是集体土地，都要符合土地利用规划，只要符合土地利用规划，集体土地就要和国有土地同权同价。同时实现土地资源的有效配置，土地规划必须建立相应的机制，比如规划用地时允许工业企业和工业园区通过集约使用土地而节省出来的部分工业用地转变成商业用地，有了这种机制，开发商和工业园区就会主动提高土地的节约和集约使用水平。方创琳针对新区建设中土地的集约利用提出了5点建议，一是把新区的建设作为协调“三规”关系的重要实验平台，争取实现“目标”、“坐标”和“指标”三标合一；二是在土地利用规划指导下，加强审批监管，合理界定并严格控制新区规模和数量；三是优化新区的建设用地，提高新区的土地利用效率，同时严防出现新区“建而不管、占而不用”的囤地现象；四是合理运用土地增减挂钩机制，为新区建设提供适度的用地保障；五是新区建设应体现“产城一体”的要求，把新区建成产业功能区和城市功能新区。