加快发展现代农业 保障农民权益——陈锡文唐仁健解读中央一号文件

2月1日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，请中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文和中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健介绍加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的有关情况，并回答了媒体提问。

陈锡文：中共中央一号文件是党的十八大以后的中共中央第一个文件，也是新世纪以来中共中央指导农业农村工作的第十个一号文件。

从文件的背景情况看，党的十六大以来，我国农业发展很快，农村的面貌变化很大，农民得到的实惠很多。突出的标志在几个方面：一是粮食的产量连续九年获得了丰收，农民的收入连续九年较快增长。

二是在新的形势下，特别是在工业化、信息化、城镇化不断推进的背景下，农村人口开始大规模转移，农村劳动力大量转入到城镇和二三产业就业，使得农村也发生了很多新的变化，农业经营体系也在不断创新。广大农户开始认识到科技和投资对于发展现代农业的作用，积极提高经营的集约化程度，更多地采用先进技术。与此同时，专业大户、家庭农场专业大户、农民合作社、农业产业化经营等新型经营主体得到较快发展。按照新的扶贫标准，我国有1.2亿贫困人口。中央决定将集中连片贫困地区作为下一步“扶贫攻坚”的主战场。一年多以来，规划方案正在积极落实当中。

第三个方面是农村的社会事业得到了更快的发展，农村的社会管理在进一步创新。总的来看，过去十年农村的水、电、路、气建设及危旧房改造都有了非常明显的进展。基本社会保障制度在农村已经实现了全面覆盖。比如说新型农村合作医疗制度，惠及8亿多人。现在有5千多万农民获得了最低生活补助。新型农村社会保险养老制度去年在农村地区也实现全覆盖。

第十个一号文件出台一方面是好的形势，另外也面临新的挑战和问题，主要是三个大的方面：

一、今后八年是全面建成小康社会的关键时期。从中国的国情看，全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，所以必须加快农村的发展，加快农民的富裕。

二、刚才讲到2.6亿多青壮年劳动力到城镇和非农产业就业之后，对农业的生产经营带来了新的挑战。将来谁来种地，怎么种地，这是一个现实的挑战。

另外一方面，由于农村人口大规模流动，现在有2.6亿农民进入了城镇和二三产业就业，对农村的社会管理提出了新的要求。人口流出的农村地区村庄出现了“空村化”现象，人口流入的地区的人口数量大量增加，在有的地方出现了外来农民多于当地人口的现象，这些都对农村社会管理提出了一系列新的挑战。

三、2012年的粮食总产量达到11791亿斤。农产品需求的增长更快一些。这两年，不少农产品进口数量在增加。要想建成全面的小康社会，保证粮食及其他重要农产品不出问题，需要我们加快建设现代农业。

要加快现代农业建设，除了从资金、技术、物资装备等方面加大支持力度，非常重要的是在创新经营农业体系方面下功夫，激活农村和农民自身的活力。

记者：为什么明确要求不提倡、不鼓励在城镇规划区外撤并村庄，建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住？一号文件明确提出，新增加的农业补贴要向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜，请问今年中央财政对“三农”的投入是否会继续超过1万亿元？向新型生产经营主体倾斜的具体政策有没有出台？

陈锡文：随着农村劳动力的大规模流动，农村的土地流转不可避免，因为有的家庭主要劳动力外出了，有的家庭甚至举家外出了，土地可以流转给别人使用。但这里讲的主要是耕地，是农地，是从事农业生产的土地。城镇规划区以外拆并村庄和建设大规模农民集中居住区的问题实际更多涉及到农村的建设用地。随着农村人口的减少，有一部分村庄空心化了，居住不方便，提供公共服务也不方便，有的地方就开始进行拆并。但很多地方之所以积极推行村庄拆并，主要的目的是增加城市建设用地。这些做法到底符合不符合法律，符合不符合未来的方向，还在探讨之中。

这次一号文件中明确提出“不提倡、不鼓励在城镇规划区以外拆并村庄，建设大规模的农民居住区”。为什么这么提？主要基于这么几个方面，一是农村的主要产业仍然还是农业，但拆并村庄以后，生产上还不如过去方便，也没有解决农民的扩大就业问题。所以在很多建了新村的地方能看到，青壮年劳动力仍然到外地打工，新村仍然是空村，村里仍然是留守老人、留守妇女、留守儿童。二是不少地方的村庄的拆迁和合并，并不符合农民的意愿。

在城镇规划区以外，实际上很多地方迟早会变成城镇的一部分，如果符合条件，只要农民有这个意愿就都可以，所以文件特别强调村庄的拆并、农民的迁移要充分尊重农民的意愿，不能强迫拆并。

从2004年的中央一号文件提出对农业生产进行直接补贴，当时提的是三项补贴，叫种粮补贴、良种补贴和农机购置补贴，后来增加了农业生产资料价格综合补贴。对农民的直接补贴，是一项长期的制度和政策。已经补给农民的，要继续补给他。新增的部分，要更多地提供给专业大户、家庭农场、农民合作社、新型的农业社会化服务体系，以鼓励和支持他们的发展。

记者：土地承包经营权登记的工作需要五年时间基本完成，这个工作很难，那么最大的挑战在什么地方？中央政府要投资多少钱完成这个任务？第二个问题，进口农产品去年是破记录的，现在有政策要提高国内的价格，很多人说这个市场现在有问题，因为进口的价格比较便宜。请问中国今年会限制进口吗？会调整进口制度吗？

陈锡文：这次文件提出，要用五年时间完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。我们实行家庭承包经营制度，从70年代末开始到现在有30多年了。说1984年先提出来承包期15年不变。到了1993年又提出15年到期之后再延长30年不变，就是45年不变，现在已经包了30多年。在2008年十七届三中全会的决定中提出 “现有承包关系要保持不变并长期稳定”。为了切实保障农民的权益，有必要对农民承包的土地进行全面的确权登记颁证，以提供更好的法律依据。

这项工作涉及面很广、工作量非常大，农业部门从前年开始就在推进这项工作的试验。就是说已经进行了两年的试验。对于它所要支付的成本，也已经做到比较有数。从目前的情况看，由于技术在不断进步，每亩地的成本为8-10元。地方政府要安排预算，中央政府也要提供支持。

讲到进口，2012年的进口，特别是粮食的进口数量，确实是创了历史新高。如果把大豆算在粮食里面，进口的粮食突破了7千万吨。进口的谷物和谷物粉接近1400万吨，进口大豆5838万吨，合在一起是7000多万吨。大豆的数量这几年进口都在5千万吨以上，略有增加。今年进口比较多，引起大家关注的主要是谷物和谷物粉。去年进口多，最主要的是价格问题，有一些产品国际市场价格比较低，从这个角度去看适当进口对国内有利，所以进口会增加。

第二个情况就是大米。去年进口200多万吨，增加较多。但我们国家整个稻谷的产量接近2亿吨，所以进口大米和国产大米相比连2%都不到，比重是很低的。为什么进口？广东、广西进口大米的价格只相当于我们国内价格水平的80%左右，所以进口有所增加。

作为一个世界上人口最大、消耗量最多的国家，保持比较高的自给率，不仅是经济社会发展的基础，也是对全球粮食安全应该做的贡献。但在经济全球化的背景下，适当地进口一些国内短缺的产品，利于稳定国内的价格，对于进出口双方都是有利的，因此应当更多利用好国际国内两种资源、两个市场。

记者：第一，一号文件中特别强调要提升食品安全水平，但是在目前以农户为生产经营主体的机制下，怎么对相关药品的使用进行监管？这个矛盾怎么解决？第二，文件中强调要进一步增强农村发展的活力，但是目前农户是没有抵押品进行融资，所以说很难和金融结合起来。农户贷款难的问题使农业经营缺乏活力，这个矛盾如何解决？第三，在目前家庭联产承包体制下，如何实现农产品的标准化、商品化和规模化，分散农户经营和标准化、市场化和规模化是有矛盾的，这个矛盾如何解决？

陈锡文：食品安全关系到人民的健康、社会的稳定，是重大的民生问题，党中央、国务院对此一直高度重视。在现阶段，中国的农业大部分还处在家庭分散经营的背景下，这也不是一蹴而就、短时期就能改变的。在相当一段时间内，农业经营以小规模家庭经营为主，是一个现实状况，很难去改变。怎么去加强监管？这就提到了农业标准化问题。给食品安全带来影响的往往是在投入品方面出了问题，最重要的是从源头抓起，并进行全程监管和控制，让各个主体负起责任来。 同时，要对农民进行科学普及的教育。用药不合理，个别的农户可能出于纯粹的利益目的，但更多的农民还是缺乏科学常识，不知道哪些是不能用的，用了会有什么后果。比如说前些日子媒体报道很多的速生鸡的事件，其实是说了两件事：一是讲速生鸡45天出栏的鸡能吃吗？二是讲鸡的饲养过程中用了抗生素，所以给人带来了危害。我觉得第一个问题，从我自己的感觉来看，不仅是对农民要科普，可能对媒体也要科普。白羽肉鸡45天出栏是正常的，这是科学技术进步的结果。但是用抗生素的事情对不对呢？合理用药是正常的，关键的问题是要科学用药，遵守用药量、休药期等规定。

第二个问题是贷款问题。《担保法》中规定，农民的承包土地、农民的住房是不能用于抵押的。至于对不对，还可以进一步研究。没有抵押物就不贷款，并不符合发展农村金融的要求。并不是世界上所有的金融形式都需要抵押物，比如现在积极推行的小额贷款就是如此。现在平均每一笔发放的小额贷款达到8万块钱，这是不要抵押物的。关键是这里有一个金融体系、金融机构自身怎么转变观念、改进工作和服务，更好地为农民服务的问题。

从世界各国成功的经验来看也可以看到，在农村除了发展商业金融外，还必须大力发展政策性、合作性金融。这些金融都可能和商业金融有不同的规则，并不是没有抵押物就不贷款。下一步的金融改革还面临着很大的问题，一方面农村的商业金融怎么能够承担起社会责任，更好地给农民提供服务。另外，一定要研究加快发展政策性金融、合作性金融的问题，以形成一个为服务农民的、完整有效的金融体系。

家庭经营怎么能够提供标准化、商业化、高质量的农产品，很重要的是依靠各种各样的服务体系。如果农业生产性服务体系得到充分发展，能够为农民提供良种、采取先进的栽培模式、实行标准化生产，也能够提供安全的农产品和食品。

记者：一号文件中提出要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地的准入和监管制度，为什么要探索建立这种制度？目前有没有相关的细则出台？

陈锡文：工商企业进入农业，一方面已经是基本事实，各地都有。另外一方面理论界、实际工作部门也都有不同的看法。对工商企业投资农业，从事产前、产中和产后服务(如农业生产资料供应服务、耕种、机械化收获、农产品加工增值等)以及开发农村闲置、农村集体经济组织和农民自己没有能力开发的自然资源，应当鼓励和支持。但我们不主张在有限的耕地上工商企业以自己雄厚的资本实力去和弱小的农户争夺耕地的经营权。耕地应该更多的让愿意留在农村从事农业的农户经营，尤其是大田生产，主要适合于农户经营。当然，一家一户不具备资金、技术上等条件、适合企业化经营的种养业，如投资比较大的设施农业、规模化的养殖业，公司去做可能更好，但应明确具体的范围。

坦率地说，有一些企业到农村租赁农民的土地，醉翁之意不在酒，租了地未必认真搞农业，而是在等待着有一天转变土地的性质搞非农产业。公司企业长时间、大面积租赁农民土地，对于农业发展、农产品供给是不利的。所以，要鼓励和引导工商企业投资于农业和农村，更不是不允许去，而是要做好引导工作。对违背农民意愿、损害农民土地权益、改变土地所有权、改变土地用途的现象，要加以制止。

一些国家和地区在这一方面已经有了比较成熟的经验。农业部门现在正在抓紧制定这方面的准入门槛和监管办法。建立这套制度之后，无论对企业还是对农村的发展，都会有更加积极的意义。

记者：一号文件提到要对农民进行多予少许放活的政策，“放活”是指在哪方面放活？英文翻译是要减少对农民经济活动的控制，是减少对哪些经济活动的控制？如何放活？第二个问题，关于谷物进口，现在粮食进口还在你们的控制范围之内，但是如果城镇化的进程进一步加快的话，这个进口量会不会进一步增大？到时候会不会就造成一些问题呢？

唐仁健：关于“多予、少取、放活”的六字方针多年以前就已提出。增强活力主要是从两个方面来体现：

第一，提高集约化、专业化、组织化和社会化的程度。通过这方面的努力，比如说培育合作社，引导带动发展龙头企业等，让农民进入市场更加顺利，让农产品能够卖一个好的价格。第二，完善有关政策。关键是要切实保障农民的土地权益，激发他们从事农业生产经营的积极性，这方面也还有很多文章是可以做的。

第二个问题是关于进口的问题，陈主任刚才已经谈到，尽管今年、去年进口的量和历史上纵向比要多一点，但是总体来讲，三大谷物的供求基本平衡，能够实现基本自给。在今后较长的时期内，我国粮食进口处于“品种串换、余缺调剂”的状态，在总量上不会有很大的变动。

中国粮食增产还有潜力。在东北、华北这些主产区，只要基础设施建设投入、科技等跟上了，增产潜力还较大。

陈锡文：“多予、少取、放活”实际上最早是在12年前的中央文件中提出来的。“少取”的问题，农业税已经取消了；“多予”的问题，财政的三农支出年年都在增加。“放活”的问题，这些年取得了非常明显的进展，例如保护农民进城务工经商的权益、发展农民专业合作社、推进集体林权制度改革等等。唐主任对城镇化对粮食进口的影响作了很充分的说明，我想特别提醒的是，要看到这几年粮食年年都在增产，主要动因是依靠科技，单产的提高在近几年起到了80%以上的作用。所以城镇化肯定会占用一部分耕地，但是如果真正重视农业，加强农业的农田水利基础设施建设，加强农业的科技进步等等，我想在更少的面积上也可以生产出更多的粮食来。

记者：过去中国的粮食主产区在南方，现在南方很多地区实现了工业化，粮食主产区集中在东北。中国东北缺水，和南方相比水资源相对匮乏。中国成功实现了粮食的九连增，并且维持了95%的粮食自给率，但是现在生产粮食因为缺水的情况，成本增加了。政府对这个情况是否感到担心？将采取什么样的措施来加以解决？

唐仁健：刚才提到格局的变化，确实是这些年我们农业生产格局的一大变化，过去是南粮北运，现在是北粮南运，尤其是饲料和稻米，这个格局也是工业化、城镇化和整个经济社会发展的必然，另外也是消费结构变化的需要，因为很多人现在吃大米，尤其吃东北粳米人数越来越多。但这里有种植资源的条件，也有生产成本的情况，北方缺水的状况要比南方明显得多。目前发展水稻，利用地下水较多，所以今后要适度加大对江河资源的运用。同时，要提倡“单改双”，提高粮食产量。

记者：我有三个问题，刚才一号文件中提出培育新型农业主体，落实龙头企业的扶持政策。他们之间会形成竞争，从而出现农户合作社利益空间被压缩、长远利益受损的情况吗？第二个问题，一号文件中提到要加快推进征地制度改革，提高农民的在土地经营收入中的分配比例，但是去年12月份的时候全国人大并未审议通过《土地管理法(修正案草案)》，集体土地征地补偿条例不能顺利出台。您对未来将要出台的草案以及补偿条例有哪些预期？第三个问题，土地增值收益的部分让被征地农民分享是否会导致近郊农民和远乡农民之间以及近郊农民和城市的一般市民之间存在收入差距，您是怎么看待这种现象的？又该如何避免这种情况？

陈锡文：我们提到的新型农业经营主体，除了一般的农户要引导和鼓励他们提高农业生产的集约化程度之外，还包括很多方面，专业大户、家庭农场、农民新型合作组织，联户经营，也包括龙头企业带动的农业产业化经营，这几个方面都应该受到国家的鼓励和支持。龙头企业是社会资本所形成的商业机构，支持它会不会带来对其他新型主体空间的压缩，关键在于处理好它与其他主体之间的关系：一是农业产业化经营中的龙头企业大部分从事农产品的加工业或者流通，能够使农业有更长的产业链条，使农产品有更多的增值。从这个角度去看，是支持农业在一定程度上会带动农业的发展，带动农民收入的增加。二是一定要处理好龙头企业和农户之间的利益关系。很多龙头企业现在都开始认识到，只有善待农户，基地才能稳定，经营才能稳定。所以，最低收购价制度、利润返还制度等在农业产业化经营中实行得越来越普遍。如能通过股份的方式来联系，农户从中得到的利益就会更加稳定，更有保障。还有，如果合作社自己办农产品加工企业，自己办农产品流通企业，形成的利润当然都是属于农民共享的。我们鼓励农民合作社在有条件的时候自己办龙头企业，这更好。

土地征收的改革问题，去年11月底国务院常务会专门研究了向人大常委会提出对《土地管理法》修改的建议，已经提交给人大常委会去研究。这是一个非常重大的问题，既关系到自然资源、土地资源的合理利用和分配，更加关系到经济利益在各方面的调整。国务院研究这个问题是非常慎重的，人大常委会作为国家的最高权力机关，在审议国务院的建议时也会非常慎重，一般情况重要的议案提交人大常委会之后要三审才能通过，去年11月送上去是第一审，据我了解，仅仅是在分组讨论层面大家进行议论。下一步到底这个法案能不能通过，当然要在人民代表大会认真研究。这个法案更多是涉及对被征地农民的补偿问题。进入新世纪以来，在法律允许的范围内，各级政府在完善对农民的补偿等方面作出了很大的努力。《土地管理法》1984年颁布，1998年和2004年分别进行了修改。每次修改以后，对农民的补偿水平都明显提高。现有《土地管理法》第47条非常明确地提出，特殊情况下可以根据情况在30倍的基础上再提高。在2004年的国务院28号文件中非常明确地要求，必须保障被征地农民生活水平不下降，长远生计有保障。党的十八大报告明确要求，要提高农民在土地增值收益中的比重。

土地收益分配会引起收入差距问题，这在全世界各国都存在。我去美国了解到，如果农地规划批准转为建设用地，大概可以增值40倍。我到西雅图去调查，那个地方最好的农地卖5000美元一英亩，变成建设用地之后可以卖20万一英亩，就是增值怎么分配的问题。现在理解上有些差错，就是简单的把现在房地产地王的价格是多少，认为这就是土地的价格。其实没有这么简单，城镇化进程中土地的利用是综合性的，这片区域开出来了，首先要有道路，要有其他各种各样的基础设施，这需要政府投入，不能卖给谁。建完了还要有各种各样的公共设施，比如政府机构，学校、幼儿园，这也是要钱的。在出让的过程中，工业、商业用、住房不同类型用地的价格也是不一样的。所以，综合价格和我们经常在报纸上看到的地王的价格差很远。大面积推进城镇化，一定要有个区片价格。

记者：一号文件不仅再次明确了对专业大户和龙头企业的政策扶持，家庭农场也是首次出现在了一号文件中，请将家庭农场的内涵和意义详细介绍一下。第二个问题，农民工对大城市的建设功不可没，但是他们的背井离乡也带来了留守儿童的问题，中央对类似这样的问题有没有关注，有没有相应的关怀措施准备出台？

唐仁健：“家庭农场”一词在党的十七届三中全会的决定就已经提出。在专业化水平、生产技术水平、市场化程度、经营管理能力等方面，家庭农场比普通专业户、一般农户要高。在发展家庭农场的地方，会对其进行专门登记。家庭农场仍然是农户经营，但集约化、专业化、社会化水平等都大为提高。

关于农民工的问题，从十几年前整体的限制到逐步放松再到现在的服务，从原来人文关怀角度的“善待”到现在体制机制和政策的完善，国家政策方面的变化是非常大的。我国农民工数量已经达到2.63亿，外出就业的达到1.63亿。大量农民工外出以后，会带来农村经济社会结构的变化，“三留守”问题就是其中之一。因此，各级党委政府要高度重视这个问题，不仅要关心进城务工经商的农民，还要关心留在家里儿童、妇女和老人。要采取切实有效的措施，给他们很多实际的关注和关怀，切实解决他们遇到的实际问题。