矿产资源勘查开发境外直接投资的思考

■ 刘建芬/黎 羿

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149; 2.陕西理工学院，汉中 610700 ）

近年来，随着中国经济社会的快速发展，境外涉矿贸易和直接投资不断增长。同时，经济全球化和矿产资源全球分布的不均衡性，也决定了矿业全球化发展趋势,矿产资源勘查开发的国际投资已经成为全球重点关注的一个热点问题。在矿业市场竞争日趋激烈的今天，各国普遍意识到只有掌握雄厚的矿产资源储备，拥有自身稳定可靠的原矿来源，才能很好地规避因原矿的来源和价格波动带来的经济风险，很多国家想尽一切办法来扩张上游资源储量。

中国矿产资源虽然丰富，但正如温家宝总理所说：“一个很小的问题，乘以13亿，都会变成一个大问题；一个很大的总量，除以13亿，都会变成一个小数目”。如中国煤炭储量居世界第3位，石油储量第13位，天然气储量第17位。可是，按人均储量计算，中国煤炭的人均储量是世界平均的70.9%，石油、天然气、铝土矿、铜矿、铁矿、镍矿、金矿的人均储量分别是是世界人均的6.1%、7.9%、14.9%、22.7%、70.5%、19.5%、19.4%。重要矿产资源境外依存度不断提高，2011年石油、铁矿石、铜、钾肥、铝的境外依存度分别为56.7%、56.4%、71.4%、51.5%、61.5%，[1]这深深刺痛着我们的神经，“走出去”成为中国矿产资源勘查开发的必然选择。

世界经济危机加重了世界经济的不平衡性，面对国内外经济失衡和国内矿产资源供需矛盾短期内难以彻底改观的局面，加大境外直接投资矿产资源勘查开发力度[2]，将有助于发挥我国外汇储备实力、提高外汇资金效益、调整国际资源产业战略、支持国内资源产业升级、缓解境外贸易“双顺差”[3]和国内矿产资源勘查开发“保资源”压力、促进国内矿业市场和矿产资源宏观调控的正常运行、顺利实施“走出去”战略、发挥“两个市场、两种资源”的互补作用。

1 境外直接投资矿产资源勘查开发的国际借鉴

境外直接投资是国家经济发展的一个重要表现形式。美国、日本等国家境外直接投资矿产资源勘查开发的成功经验很值得我们借鉴。

1.1 美国境外直接投资矿产资源勘查开发

美国矿产资源储量丰富，是世界第一矿产资源大国、最大的矿产品消费国。从某种意义上来说，美国经济是用全世界丰富而低廉的矿产原材料堆积而成的，离开世界矿产资源源源不断地供给，美国经济很可能会陷入瘫痪状态。

从20世纪初开始，美国就凭借强大的经济和军事实力，出于对本国矿产资源和环境的保护，采取了限制国内矿业发展，充分利用国外矿产资源弥补本国经济发展需要的矿产资源战略。通过实施全球矿产资源战略，在矿产资源全球配置中逐渐占据有利位置。智利的铜矿，苏里南和圭亚那的铝土矿，加拿大的镍矿，澳大利亚的铁矿、锰矿、铜矿和铀矿，非洲的石油，拉丁美洲的铁矿和铝土矿等，都被纳入到美国矿业投资的范围内。同时，依靠对跨国矿业公司较为完善的法律、行政以及经济优惠政策的保障，通过矿产资源来源多元化、分散风险的方式，实现了美国的全球矿产资源战略。

从美国境外直接投资矿产资源的品种来看，石油被排在第一位，矿产资源勘查开发投资的重点是铁矿石、富锰、铬铁矿、钴、金、铜、铅、锌、镍、铀、钨等矿种。境外直接投资矿产资源勘查开发的方式，一是垄断资本的强行快速进入，二是经济援助的逐渐渗透进入，三是跨国公司采取业务多元化经营和参股控股的方式向国外投资迅速扩张。

1.2 日本境外直接投资矿产资源勘查开发

日本国内矿产资源极为匮乏，日本是许多重要矿产的世界第一或第二大进口国，离开世界矿产资源的供给，日本或许将会退出世界经济竞争的舞台。

日本境外投资矿产资源勘查开发的历史可追溯到明治维新时期。二战前主要采取掠夺的方式从中国和东南亚地区获取矿产资源，二战后，采取紧盯具有欧美背景的跨国矿业公司动向，凭借政府、组织、企业协力合作，建立了强大的境外矿产资源基地，获取国外矿产资源的方式主要有勘查矿、股本矿和购买矿等多种方式。对有前景的境外矿产地，加强直接投资(股本参与)。一是采取与境外资源供应国企业签订长期框架协议，保障资源供应短期内的稳定性；二是境外直接投资，保障日本国内资源供应的长期持续性；三是投资矿产资源种类的多元化，分散矿产资源依赖国别，并集矿产品勘探、开发、冶炼、销售为一体；四是政府针对不同矿种，采取不同地区、不同政策的战略，通过国有企业，并采取财政、金融、税收等多手段，全方位鼓励跨国矿业经营，充分发挥政治、外交等支持和促进境外矿产资源勘查开发的功效。其投资足迹遍布亚洲、非洲和美洲。

2 中国境外直接投资矿产资源勘查开发情况和存在的问题

2.1 基本情况

经过近30年来的发展和努力，我国境外直接投资矿产资源勘查开发取得了很大成绩。矿业企业的境外投资能力日益成熟，矿产资源勘查开发与加工 “一条龙”的业务格局渐已形成，参股控股能力显著增强，政府和企业渐渐拧成一股绳，单从2004年起到2011年，中国境外采矿业直接投资累计为554.05亿美元，采矿业直接投资存量达到669.95亿美元，近八年的采矿业直接投资额占采矿业直接投资存量的82.70%，但是中国境外直接投资矿产资源勘查开发依然问题重重。2011年底，中国采矿业境外企业数量为780家，占中国境外直接投资企业总数的4.3%，科学研究、技术服务和地质勘查业630家，占中国境外直接投资企业总数的3.5%。

当前中国企业在境外矿业投资，已经逐渐从石油发展到金属矿，从采矿发展到风险勘探，从国有企业发展到多种所有制企业。然而由于中国境外直接投资矿产资源勘查开发主要是与发达经济体及其他新兴经济体之间的竞争，从技术、管理、资金等方面，中国都缺乏优势，可以说正面临着众多挑战，当然也具有很多的机遇选择。

从中国境外直接投资产业分布状况来看，采矿业一直是境外直接投资的重点，这和中国经济社会的快速发展以及人均矿产资源相对贫乏密切相关。当前中国正处于工业化、城镇化高速发展时期，可以预期“十二五”甚至更长一个时期内，对于矿产资源的需求还将继续增长。

2.2 存在的问题

当前世界经济仍处于复苏阶段，经济前景尚不明朗，虽然全球境外直接投资不断增长，跨国并购有所增长，部分国家在矿产资源勘查开发等领域与中国的合作意愿有所加强。但是，部分国家依然对中国存在偏见，对于中国资本存有敌意，尤其是对带有“中国政府”背景的国有资本的直接投资非常敌视，往往被与政治结合在一起，从意识形态角度考虑中国境外直接投资矿产资源勘查开发。中国企业在境外投资中面临着来自政治、经济、文化等多方面的挑战。

一是我国矿业企业国际化程度普遍较低，虽然企业数量不断增加，但境外投资主体还是国有或国家控股的大型矿业公司。大部分矿业企业信用等级不高，加上跨国经营经验不足，国际化的管理人才缺乏，不熟悉投资国别的政治法律制度，中小型项目投资为主，难以形成规模优势[4]，一个个“散兵游勇”，造成了跨国投资经营的风险极高，成功率较低。二是我国与境外投资相关的法规政策体系尚不完善，尚未颁布针对境外矿产资源勘查开发投资的法律，国家对矿产资源开发的政策支持不够，缺乏有力的政策支撑和公共信息服务，缺乏有效的经济和政策引导。境外直接投资矿产资源勘查开发缺乏统一的投资方向、重点、规模以及战略，缺乏科学有效的风险监督制度。三是我国没有一个统一、高效的境外直接投资矿产资源勘查开发的协调管理机构，现在是财政部、商务部、国家发改委、国土资源部、国家外汇管理局、中国银行及其他中央相关部门、各地方政府负责管理，各管一段、各管一块、一事一议、多头管理。这种多元化、分散化的管理体制，与其说是“各负其责”，倒不如说是“都不负责”，造成办事效率低下和各类管理资源的浪费。四是境外直接投资矿产资源勘查开发的中介咨询机构力量薄弱，行业协会和相关机构的服务意识及服务能力亟待提高[5]，企业在境外经营过程中的审批程序复杂，更多会牵涉到国家政治利益，且审批时间较长。五是中国矿业企业更注重那些投资少、见效快的矿产资源勘查开发项目，非油气项目所占比重较大，其中又以有色金属为主，尤其是市场销路好的矿产资源，更多时候并不考虑国家利益，政府对于境外直接投资的企业多以“GDP挂帅”的行政干预手段介入，人、财、物管理不规范，管理水平还有待于提高，与发达国家境外直接投资矿产资源勘查开发的管理存在一定差距，致使我国境外直接投资矿产资源勘查开发的矿业企业经常处于保守、迷茫与观望状态。

3 对策建议

《十二五规划纲要》中指出，要坚持“引进来”和“走出去”相结合，利用外资和境外投资并重，提高安全高效地利用两个市场、两种资源的能力。

资源的全球化是经济全球化的一个重要组成部分，全球化配置矿产资源成为必然选择。随着国家经济发展水平的不断提高，我国境外直接投资矿产资源勘查开发经历了“没有境外投资→境外直接投资为零或很少→适度境外直接投资→净境外投资”的过程。从目前我国经济发展水平来看，虽然我国已经存在加快发展跨国直接投资矿产资源勘查开发的条件和要求，但是大规模的境外直接投资矿产资源勘查开发或者过分强调“国外资源、国外市场”对缓解我国矿产资源供需矛盾的积极作用而做出超前决策并不现实。境外直接投资矿产资源勘查开发需要更多的保障措施。

第一，境外直接投资矿产资源勘查开发需要进行战略规划。中国境外直接投资矿产资源勘查开发遍布五大洲，投资目的地呈现出多元化，但从整体来看，受各种因素影响，投资地区又比较集中。这种毫无目标性的“寻食”，正是缺乏比较缜密的战略规划的表现。不仅造成境外直接投资的经济损失，而且造成“窝里斗”现象频频发生，很多时候是我们自己人与自己人哄抬并购价格。恰恰是这种“窝里斗”也为“中国威胁论”的出现创造了绝佳的条件，到头来可谓“赔了夫人又折兵”。我们需要的是真正有效的境外直接投资矿产资源勘查开发战略规划。

第二，境外直接投资矿产资源勘查开发亟待《境外直接投资法》及配套法规的鼎力支撑。《十二五规划纲要》中指出，要加快完善境外投资法律法规制度，积极商签投资保护、避免双重征税等多双边协定。健全境外投资促进体系，提高企业境外投资便利化程度，维护我国海外权益，防范各类风险。基于国家经济发展阶段对资本的需求，我国对引进外资的法律规定相对较为完善。而受中国人传统保守思想，尤其是计划经济体制尚未完全转型的影响，恰恰忽视了境外投资的重要性和可行性，造成境外投资相关法律规定的不完善，一定程度上制约了国内企业走出去的步伐。《境外直接投资法》应包括：境外直接投资的宏观调控、准入门槛、审批备案程序、监测预警和管理、税收和金融政策、责任和义务、政府服务保障、侵权受理程序及相应惩罚条款等。

第三，组建一个统一、高效的境外直接投资矿产资源勘查开发的协调管理组织。美国、日本等发达国家视境外直接投资矿产资源勘查开发为重大国策，均成立了较高规格的相应机构，而我国的境外直接投资矿产资源勘查开发管控却是一个“多龙治水”的松散体，不仅级别较低，而且在实际运作过程中存在相互扯皮现象，很难有效调解在境外直接投资中与被投资国产生的各种矛盾，不利于国内企业走出去。建议成立国家级境外直接投资矿产资源勘查开发协调管理组织，常设机构在国土资源部，增设“境外矿产资源勘查开发直接投资协调管理司”，专门承担相应职能，为走出去企业提供市场信息。

第四，根据形势需要，适时调整境外直接投资矿产资源勘查开发区位的投资比例，有效规避各种风险，最大限度减少国内企业的经济损失。有投资就有风险，盲目境外投资的风险更大。境外矿产资源勘查开发风险很大，面对全球不同地区多变的商业投资环境，建议境外直接投资矿产资源勘查开发投入比例的调整以年度为基数，每年年底前，根据当年前11个月或者前10个月的境外投资情况，结合世界经济、政治、军事、矿产资源丰度、环境等形势，以及国内经济社会发展和相对矿产资源勘查开发状况，对投资区位的比例进行适度调整。

第五，加强规范国有企业的矿产资源勘查开发境外直接投资，鼓励支持民营企业开展矿产资源勘查开发境外直接投资。矿产资源勘查开发的境外直接投资需要培育具有影响力的大型跨国公司，但一些大型国有企业，在境外直接投资矿产资源勘查开发项目过程中存在着偏离主业、投资扩张超过企业自身能力、与国内同业产生比拼、国有资产大量流失等现象。建议采取“扶优扶强”的策略，通过一系列的政策措施规范国有企业的矿产资源勘查开发境外直接投资。民营企业作为我国境外直接投资矿产资源勘查开发的一个重要主体，相比国有企业而言，在与国外企业竞争过程中，具有政治上和运作机制上的优势。建议将大型民营企业境外直接投资的矿产资源勘查开发项目列为国家境外投资重点支持项目，为民营企业营造良好的境外投资环境，以实现国有企业和民营企业共同担当起境外直接投资矿产资源勘查开发的“两驾马车”的目标。

随着全球经济的缓慢复苏，未来一个时期内，新一轮的资源争夺战即将开始（或正在进行中），届时，跨国矿业公司间的争夺极有可能演变成国家间的暗中较量。而在发达国家已经基本垄断全球重要的矿产资源的情况下，从“虎口”中“夺肉”势必构成对发达国家资源利益、经济利益的挑战，这对政府、矿业企业提出了更高要求，我们无法回避，只能勇敢地走出去，为中国经济社会的再次跨越提供基础性资源保障。

[1]中华人民共和国国土资源部.中国矿产资源报告2012[M].北京：地质出版社,2012.

[2]刘建芬,那春光.中国资源安全问题探析[J].中国人口·资源与环境,2011,21(12专):329-331.

[3]张燕生.“十二五”期间中国实施“走出去”的战略选择[J].当代世界,2011(6):4-9.

[4]李兵.“走出去”与我国境外资源开发战略研究[J].山东经济,2006(2):121-125.

[5]周密.不平衡中的博弈,积极探索中国企业“走出去”之路[J].国际贸易,2011(5):20-25.