深化公立医院改革的实践探索

● 镇江市编办

镇江市作为全国16个公立医院改革国家联系试点城市之一，按照“保基本、强基层、建机制”的总体要求，因地制宜，大胆探索，初步构建了公立医院法人治理结构，形成了公立医院改革和管理的新模式，强化了公益性，调动了积极性。

一、基本原则

镇江市将公立医院改革作为深化医药卫生体制改革的核心，同步推进基本医疗保障、基本药物制度、基层医疗卫生服务和基本公共卫生服务四项改革，形成相互促进、协调发展的格局。改革坚持“三个有利于”原则：一是有利于实现公益属性。进一步明确公立医院的功能定位，解决公立医院偏离公益目标的问题，促进公益事业和事业单位自身发展；二是有利于管办分开。改变卫生行政主管部门既是医疗卫生行业监管者，又是公立医院举办者的现状，将资产运营、医疗资源配置、人事安排、岗位考核等交由公立医院法人承担；三是有利于精简效能。通过制度性约束，卫生行政主管部门和公立医院法人各履其职，各担其责，不再重复设置“中间管理层次”。将法人治理规则具体化，保证法人组织机构规范、有序运作，实现高效治理。

二、主要做法

1.组建两大医疗集团。2009年11月，以市区两家“三甲”公立医院为基础，按照政府引导、医疗单位自愿的原则，正式组建了两大医疗集团：以资产为纽带、紧密型的江苏康复医疗集团和以技术为纽带、松散型的江苏江滨医疗集团。江苏康复医疗集团以镇江市第一人民医院为核心，第二、第四人民医院及润州区、新区所属各社区卫生服务机构为成员；江苏江滨医疗集团以江苏大学附属医院为核心，镇江市第三人民医院、中医院、解放军359医院及京口区所属各社区卫生服务机构为成员。

2.构建法人治理结构。按照职责明确、运作协调、资源整合、制衡有效的原则，分别建立由政府相关部门代表、辖区卫生局负责人、成员医院院长、有关专家和医院职工代表为成员的两大医疗集团理事会和监事会。理事会对出资人负责，对集团发展中重大事项作决策。监事会对集团医院实行民主监督，充分发挥医院党委的政治核心和职工代表大会的民主管理与监督作用，实施院务公开，推进医院民主管理。实行理事会领导下的集团院长负责制，集团院长对理事会负责，拥有集团的经营管理和人事管理执行权。

3.建立分级分层的绩效考核体系。理事会负责对以集团院长为核心的医疗集团绩效考核，医疗集团负责对成员医院的绩效考核，成员医院负责对科室和医务人员的绩效考核。

4.明确职责关系。强化卫生行政部门的管医职责，剥离办医职责。市卫生局受市政府委托履行市直公立医院出资人职责，制定公立医院发展规划，监督公立医院资产和运营，确保实现公益性。同时，依法实行全行业管理，加强对公立医院的等级评审、要素准入、执业行为的管理，建立技术、设备的准入与退出机制。授权医疗集团理事会履行办医职责，保证公立医院公益性发展方向；医疗集团履行投资、资产处置、资源配置、绩效考核分配和聘用成员医院院长等办医职责；医院具有自主经营权，确保医疗安全、医疗质量、服务质量和成本控制。

三、初步成效

1.推进了管办分开。建立公立医院法人治理结构后，卫生行政主管部门专注于医疗卫生行业监管。将公立医院的医疗资源配置、人力资源提升、绩效考核等经营管理层面的事务交由理事会及医疗集团承担，初步形成了医疗卫生事业管办分开的新格局。

2.优化了资源配置。一是优化了功能布局。两大医疗集团理事会根据区域卫生规划，实施了医疗资源布局调整。康复医疗集团新建内科综合楼，整体迁建市二院，易地建设市精神卫生中心，整合市妇幼保健院和儿童医院。江滨医疗集团完成门、急诊综合楼、外科大楼、内科大楼新建改建工程，完成中医院综合楼建设工程。改变了镇江市医疗资源配置不合理、资源紧缺与浪费并存的现状，形成了公立医院错位发展、适度竞争的格局；二是优化了资源整合。将各成员医院的行政管理、人员调配、财务管理、学科建设、服务标准、后勤保障、社区卫生、电子信息、医院文化建设等实行“集团一体化”管理，基本实现检查结果、医师培训、采购配供、信息平台等资源的共享；三是优化了社区医技。社区卫生服务中心由区政府举办，全权委托医疗集团管理。医疗集团通过下派骨干到社区进行管理与技术帮扶、专家到社区坐诊、实行双向转诊、远程会诊、网上预约挂号和数据实时传输等方式，将医疗集团诊疗技术下延到社区，提高了社区卫生服务中心的医疗水平。

3.实现了按章办事和精简效能。一是以章程和制度规范理事会、监事会、集团医院的职权和运作，做到有章可循，按章办事；二是在法人治理结构改革中没有增设机构、增设职数、增核编制，精干的管理层所需人员全部在医疗集团内部调剂；三是给集团医院放权。集团医院内部机构根据编制部门核定的总额自主设立，根据编制部门下达的年度编制使用计划，由集团医院自主决定各成员医院引进人才的数量。