简谈修法后当事人申请民事检察监督的时限

文◎邵世星 刘朝娟

简谈修法后当事人申请民事检察监督的时限

文◎邵世星*刘朝娟**

一、应当规定当事人申请民事检察监督的时限

新《民事诉讼法》规定当事人对生效判决、裁定不服的，向法院申请再审的时限是判决、裁定生效后六个月内，特定情形下自知道或应当知道再审事由之日起六个月内。超过法定时限申请再审的，法院将不予支持。新规定较之以前当事人申请再审的两年时限，长度大大缩短。如此规定，是为了敦促当事人及时行使权利、节约司法成本，体现了修法兼顾司法效率与公正的价值追求。

当事人在民事裁判生效后，为了救济自己的权利，可以向法院申请再审，也可以有条件地向检察机关申请抗诉或者检察建议。修改后民事诉讼法第209条规定当事人向人民检察院申请检察建议或者抗诉的，应当满足下列条件：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。也就是说，当事人对于生效民事判决、裁定申请检察监督，应以已向法院申请再审为前置程序。总体来看，该条的立法意图还是科学的。但在操作上，该条没有对当事人向检察机关申请民事检察监督的时限做出规定，难免让人产生疑问：是否当事人向检察机关申请检察监督没有时限限制？但是，如果当事人任何时间都可以向检察机关申请民事检察监督，就会出现这样一个问题：当事人在法定时限内没有向法院申请再审，依照法律规定其就丧失了申请再审的机会，而当事人仍可以通过检察机关监督而启动再审程序。设若如此，从某种意义上说就使得民诉法对当事人申请再审所设置的时限形同虚设，制度之间就形成了结构性矛盾。尤其是有些案件判决、裁定已经生效数年甚至更长时间，所涉法律关系已基本稳定，如果当事人仍可以申请检察监督，这等于变相鼓励了当事人怠于行使申请再审的权利，也有悖于民事诉讼法立法追求的效率与公正原则及督促当事人及时行使权利的立法本意，不利于维护法律关系的相对稳定、不利于社会和谐。

还应当指出的是，修法以前，民事诉讼法并未有当事人向检察机关申诉的规定。虽然从法理上来看，检察机关启动抗诉一般应当以当事人申诉为前提，实践中抗诉工作也多是基于当事人申诉办理的，但是鉴于民事诉讼法未有当事人向检察机关申诉的明确规定，因此无法确切的解读出当事人向检察机关申诉的诉权。修法之后，民事诉讼法明确规定了当事人向检察机关申请再审或者检察建议的条件和有关限制。从积极的角度看，这其实是明确了当事人向检察机关申诉的权利，从而使当事人向检察机关申诉成为了一种名正言顺的司法诉权。向检察机关申诉既已成为司法诉权，当然需要接受时限的限制，因为司法诉权的时间性是这种权利的通例。可见，修法后规定当事人申请检察监督的时限非常必要。

二、对当事人申请民事检察监督时限的以往做法

规定当事人申请检察监督的时限，历来是保证民事检察工作顺利开展的重要内容。2001年，最高人民检察院《关于规范省级人民检察院办理民事行政提请抗诉案件的意见》中规定：“申诉人在人民法院判决、裁定生效二年之内无正当理由，未向人民检察院提出申诉的案件，应不予受理。”同年，最高人民法院也在《关于当前审判监督工作若干问题的纪要》中规定：“原审案件当事人在原审裁判生效二年内无正当理由，未向人民法院或人民检察院提出申诉的案件，人民检察院提出抗诉的，人民法院不予受理。”虽然最高人民法院直接对人民检察院的抗诉进行限制的做法并不妥当，但从两家规定的内容来看，在当事人申诉应接受两年限制的理解上还是趋于一致的。

2007最高人民检察院民行厅《关于王慎文申诉案时限问题的答复》中再次明确，当事人申请监督的时限原则上与当时民诉法规定一致，统一为二年。这说明，修法之前，高检院对当事人向检察机关申诉的时限规定，原则上是比照当事人向法院申请再审的时限规定处理的。

需要指出的是，修法之前，检察机关对当事人申请检察监督的时限规定为两年而不是三年、四年或者其他，原因是跟当时法律规定的当事人申请再审的时限相一致，而不是说两年是一个可以或者应该固定化的时限。时限自身的长短，是立法综合考虑当时影响立法选择的各种因素最终确定的结果。因此，从发展的眼光看，时限长短当然是可变的。

三、当事人申请民事检察监督的时限设定

在民事诉讼法修改之后，最高人民检察院正加紧修改《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等有关工作规定。在新拟定的《人民检察院民事行政检察监督规则》（征求意见稿）中，规定了当事人申请检察监督时限的内容。具体是：“当事人对已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定或者民事调解书向人民检察院申请监督的，应当自人民法院裁定驳回再审申请或者再审判决、裁定发生法律效力之日起二年内提出。再审判决、裁定有下列情形之一的，应当自知道或者应当知道之日起二年内提出：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（四）审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。当事人超过前两款规定期限向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理。”这一规定原则上沿袭了之前的二年时限的做法。

《意见稿》关于当事人申请检察监督时限的规定，内容上比较细化，这较之以前是一大进步，强化检察监督职权、保障当事人权利的意图也很明显。因此，值得赞扬之处颇多。但我们也认为，这其中最为核心的两年时限段的规定，似有不科学之处。表现在：

其一，《意见稿》二年时限的规定，与民事诉讼法关于当事人向法院申请再审为六个月的时限相比，时间显然过长，严重偏离立法精神。立法把当事人申请再审的时限由两年缩短为六个月，应当说其中体现的追求司法效率和尊重裁判的既判力、程序的安定性的价值的意图是非常明显的。《意见稿》拟定的两年时限，显然不能体现这一立法上价值追求的变化。虽然说检察监督具有一定的特殊性，个别案件也具有一定的特殊性，但其不足以产生把当事人申请检察监督都视为具有特殊性的理解。即使从某些案件确实具有特殊性的角度考虑，也不应该不顾及效率问题。何况，按照新法的制度安排，当事人申请检察监督已经是后于向法院申请再审的行为，效率的体现已经很低下，某种程度上已经把“特殊性”考虑进去了。在此情况下，更无理由适用较长的申请检察监督的时限。

其二，《意见稿》两年时限的设定，也不符合法律统一性的原理和精神。法律的统一性的一个重要要求是，相同或相似的法律规范，内容上应该是一致的，应该避免出现矛盾的内容。从当事人的角度而言，其向法院申请再审和向检察院申请检察监督，通常情况下要求的内容都是救济自己的权利，两向申请的性质是一致的。也就是说，两者是性质高度一致的申诉权利。如此，立法既已规定当事人申请法院再审的时限是六个月，而《意见稿》却把当事人向检察机关申请检察监督的时限设定为两年，岂不是会产生冲突吗？另外，民事诉讼法是基本法律，检察机关的工作规定是司法解释性质，显然位序是不一样的。从避免矛盾的要求看，显然不可能要求立法的内容顺从司法解释。因此，调整《意见稿》的规定是适当的做法。

其三，从我国的司法实践看，对于申诉案件而言，并非申诉的时间越长、次数越多就越能实现公正，案件办理的质量就越来越高。《意见稿》在时限问题上隐含的追求并不一定能够达到，甚至有适得其反的危险。另外，无休止的诉讼进程不仅使法律的严肃性、权威性遭到践踏，也无谓地增加了诉讼成本，消耗了国家有限的司法资源，不利于督促当事人及时行使权利，不利于维护法律关系的稳定性。

综上，我们认为，设定当事人向检察机关申请检察监督的时限，内容应以法律规定的当事人向法院申请再审的时限为基本参照。具体为：其一，建议对当事人申请检察监督的时限以法律或司法解释的形式明确规定为六个月，并通过法定的程序予以公布；其二、规定“对超过六个月时限未向法院申请再审、或法院以超过时限为由驳回再审的，检察机关不予受理”；其三、对六个月申请检察监督时限的性质加以明确。目前对六个月是否为可变期间，是否适用类同于诉讼时效中断等情形存在争议。我们认为，六个月应规定为不变期间为宜；其四、规定的内容应更加具体、细化。如对何为“知道或应当知道”加以统一的解释，以便实践操作有一个现实依据。

*国家检察官学院教授、民行检察教研部主任［102206］

**河南省许昌市人民检察院［461000］