县乡关系调整:从权力收放到职责分工

黄红华

伴随着县域经济的兴起以及统筹城乡发展战略的推进，县乡政府的经济社会职能逐步发生变化，县乡关系需要进行适时调整。这种调整的模式，从最初的机构人员精简、乡镇撤并，到后来的乡财县管，从简政放权到强镇扩权(扩权强镇)再到县乡分权，林林种种、不一而足。这些看似相互矛盾的改革举措，在我国不同时期或者同一时期的不同地区，正在积极尝试，有些地区甚至在不同时期对这些改革进行了反复尝试。

那么，为什么县乡关系需要调整?县乡关系调整的典型模式是什么?什么是县乡关系调整的根本和长远模式?如何实现这一调整?本文试图通过浙江省和成都市这两个典型案例的比较分析，探索上述问题的答案。

一、县乡关系的症结:压力体制下的相互依赖关系

县乡关系的模式被一些学者归结为“压力”、“同构”、“共谋”、“互动”等类型①吴理财:《县乡关系的几种理论模式》，《江汉论坛》，2009年第6期。。其实，这些模式不仅可以用来描述县乡关系，而且用来描述所有上下级地方政府间关系也是不谬的。只是相对于较高层级地方政府间关系来说，县乡政府间的这种关系更具特色。

特色之一:县乡之间具有法定的分权关系。压力体制下，上级政府将相关职责和指标体系分解到下级政府来执行，并实行层层考核。这就通常要求上下级政府承担的职责相同。但从法条来看，县乡政府间不严格具备职责重合的特征。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条对地方政府的职权是通过“县以上地方政府”和“乡、民族乡、镇政府”两个条款分别规定的。省、市、县之间有较典型的职责重合特征，而乡镇政府的职责另列，它不包括行政监察、城乡建设事业、环境和资源保护、民族事务等方面的内容。也就是说，县乡政府之间存在法定意义上的职权分工，具有分权体制的某些特征。

特色之二，县乡之间机构设置上具有“异构”特征。我国县级以上各级地方政府的机构设置基本符合“上下同构”的特征。县级政府一般都有30多个职能部门，分工细、人员多，行政运行过程中的部门间界限较为分明;而乡镇政府通常只有3－5个或5－7个机构，如党政办公室、经济发展办公室、财政工作办公室、农业发展办公室、社会事务管理办公室、村镇建设办公室、综合治理办公室等，不仅分工粗、人员少，而且在运行过程中通常打破部门间的界线统筹行动。在县乡工作衔接中，通常出现乡镇政府一个部门甚至一个工作人员应对县级政府多个部门和工作人员的现象。所以，县乡政府之间也不具备严格的“同构”特征。

虽然从职权和机构设置来看，县乡政府之间不存在严格的“同权”、“同构”特征，但党政机关的组织人事体制以及财政体制却冲淡了县乡之间的“分权”和“异构”特征，它们形成的“压力体制”制约了乡镇政府的主动性和独立性。

首先，我国的党政组织人事体制强化了乡镇政府对县级政府的附属性。我国实行的是党委领导下的行政首长负责制，党委拥有思想、政治和组织方面的领导权。地方行政首长在程序上由同级人民代表大会选举产生，实质上候选人的提名权掌握在上级党委手中，因而干部的产生具有强烈的选拔和委任特征。如此一来，乡镇政府党政领导都会遵照县级党委的指示去履行职权(至少形式上如此)，因而县级政府对乡镇政府拥有重要的影响力。此外，《组织法》还规定，县级政府有领导下级人民政府的工作，改变或者撤销下级人民政府不适当的决定、命令，依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员等方面的职权。正因为如此，虽然乡镇政府在法律上不必承担城乡建设事业、环境和资源保护、民族事务等方面的职责，但实际上当县级政府要求作为下级的乡镇政府配合甚至参与履行上述职能，乡镇政府也不便推却。

其次，1994年以来实施的分税制以及后来“乡财县管”强化了乡镇政府对县级政府的依赖关系。1993年国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》只在中央和地方之间进行了财税分权，而地方各级政府之间的财税权力则由各地自上而下进行分配。其结果往往是财税向上级政府集中。县乡财政关系也是如此。虽然县级政府在处理财政体制的时候也提出了“财权与事权相匹配”等原则，按照“划分乡镇类型、确定收支范围、核定收支基数、分类超收分成”等办法进行财政分配，但分配的结果往往是财政向县级政府集中。这使得乡镇政府必然在行政过程中需要仰仗县级政府的财政支持，遵循县级政府对各项职能轻重缓急的导向作用。2006年全面取消农业税后，乡镇的财政能力进一步明显下降。为了保障乡镇的基本运作，截至2011年底，全国已有85%的乡镇实施了“乡财县管”制度。其基本内容包括:“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，县级财政部门直接监管乡镇财政收支。其配套措施一般包括:撤销乡镇财政国库，明确乡镇财政支出范围、顺序和标准，统一县乡工资福利政策和标准，控制和减少财政供养人员等。分税制、农村税费改革及其配套制度改革较好地规范了乡镇财政支出管理，确保了工资发放和机构运转，但同时也压缩了乡镇提供公共服务的自主空间。

总之，在县级政府与乡镇政府的关系当中，法定意义上的“分权”特征受到组织人事制度和财政实力约束等方面的深刻影响，形成了现实中的“压力”体制，客观上压缩了乡镇政府的自主性。同时，由于县级政府不是最基层的一级政府，因而在直接履行相应职责的能力和便利性方面存在不足。县级政府的能力缺陷与乡镇政府的财力不足紧密结合，相互强化，形成了县乡政府之间的相互依赖关系。这种关系造成了县乡法定职权关系囿于字面，县级政府脱离群众，乡镇政府疲于应付上级考核与监督的格局。

随着统筹城乡发展和城镇化发展战略的推行，这种县乡关系格局受到一次次冲击。以下我们通过浙江省和成都市的案例进行阐述。

二、县乡关系调整的浙江案例:县市放权与强镇扩权

浙江省是小城镇建设起步较早、取得较大成就的省份。改革开放后，浙江省的小城镇建设已经有20多年的历史:1994年率先提出建设100个现代化小城镇并进行综合改革试点，1998年将34个镇列入全国112个综合改革试点镇，2000年确定136个镇作为进行优先布局和发展的对象，2007年确定141个省级中心镇，2010年增设63个省级中心镇，并从200多个中心镇当中选出27个作为小城市培育。在国家发展和改革委员会2005、2008、2012年发布的《发展改革试点小城镇名单》中，浙江省(不含宁波市)分别以8个、11个和16个全国性试点小城镇的数量名列前茅。

城镇化的推进对于县乡关系的调整具有重要影响。在工业化和城市化推进的过程中出现了一系列的现象:人口集聚导致治安环境相对复杂、社会保障问题亟待解决，工业发展导致环境污染问题、安全生产事故多发。此外，经济发展和城市建设需要集镇规划、土地和项目审批、处罚违规建筑等。这些问题和需求在乡镇现有体制下都难以解决。在这种背景下，强镇扩权改革应运而生。

2005年，浙江省开始在绍兴县杨汛桥等5个小城镇进行“强镇扩权”试点。2006年，绍兴县钱清镇政府把机构从“四办一中心”调整为“五办一局两中心”，县级主要职能部门在镇级基本建立，镇政府由此开始行使城市管理职能。2007年，浙江省首批选定141个省级中心镇，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面的扩权。2010年，浙江省从200多个中心镇当中选出27个作为小城市培育，赋予它们县级经济社会管理权，设立具有金库的一级财政体制，并享有中心镇的所有优惠政策，户籍制度更为开放。

浙江省在小城镇(市)建设过程中调整了县乡之间的职权和关系。在管理权限方面，赋予中心镇相应的经济类项目核准、备案权和市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等社会管理权，鼓励将非行政许可事项直接交中心镇行使，行政许可依法委托中心镇直接行使，在中心镇集中办理各类审批事项;(通过委托、交办、延伸机构等方式)赋予小城市县级经济社会管理权限。在县乡关系方面，中心镇党委书记一般由县级领导班子成员兼任，不能兼任的，可高配为副县级;县级部门派驻机构业务上接受部门指导，财政管理以试点镇为主，干部任免须镇党委书面同意、赋予中心镇党委人事动议权。在小城市试点镇的县级部门派驻机构业务上接受部门指导，日常管理以试点镇为主，负责人任免须镇党委书面同意。

与欠发达地区乡镇改革的差异在于，即使在农村税费改革的背景下，浙江省的乡镇改革也没有经历明显的收权过程。2001年，《浙江省市县乡机构改革实施意见》规定:“县级政府要调整县级主管部门派驻乡镇机构的管理体制，凡能下放给乡镇的，要坚决下放，以完善乡镇政府功能。实行乡镇与县级主管部门双重管理的，尽量以乡镇管理为主;对垂直管理部门设在乡镇的机构，乡镇要加强对其监督。”可以认为，这次改革的基调是向乡镇下放职权。2006年，浙江省又出台了《关于推进乡(镇)机构改革工作的意见》文件，基调仍然是下放职权，规定“县政府需要乡镇政府承担相关责任的，应依法合理赋予乡镇政府相应的办事权限，尤其是在安全生产、环境保护、市场监管、村镇规划建设与管理、公共卫生、食品安全、人口和计划生育、劳动保障、土地、林业、水利等领域，要明确权责关系”。2007年以后，浙江省乡镇体制改革的重心就放在了中心镇、小城镇(市)建设以及强镇扩权方面了。

与全国其它省份一样，浙江省的强镇扩权改革一方面增强了小城镇的权能，提高了小城镇的适应性和经济发展的活力①陈剩勇、张丙宣:《强镇扩权:浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践》，《浙江学刊》，2007年第6期。，另一方面也可能导致乡镇权力和机构膨胀。单一的放权不能消除历史上一般行政权力下放的“钟摆效应”的出现。②孙柏瑛:《强镇扩权中的两个问题探讨》，《中国行政管理》，2011年第2期。同时，随着小城镇(市)财政实力的增强、管辖规模的扩大以及管理职权的扩展，难免会出现在乡镇政府以下再设置一级行政(派出)机关的现象。例如，2006年开始扩权的钱清镇就已经在镇政府之下设置了钱清、新甸、南钱清等三个片管理区。我们有理由担忧:小城镇(市)在全面扩权之后升格为县级政府，而此前的片区也相应地升格为乡镇或者街道。小城镇建设并不能实现县乡关系的根本调整和优化，而仅仅是新增了压力体制下县乡群体的数量。可以断定，如果县乡压力体制不发生变化，县乡政府之间不实现分权，那么县乡体制改革将一再重复权力下放和上收的钟摆现象。因而，在放权的基础上进一步实现分权，将是浙江省县乡体制改革的重要突破口。①需要指出的是，虽然浙江省的改革是以放权和扩权为基调的，但其中也有分权改革的内容。这一点将在本文第四部分具体阐述。

三、县乡关系调整的成都样本:从放权、收权到分权

2007年获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的成都市，在2001、2004和2007年进行了三轮乡镇体制改革，每次改革都试图对县乡关系进行调整。

2001年的乡镇体制改革是在四川省委省政府的统一部署下进行的，主要内容包括机构改革和人员精简，调整相关机构的管理体制、下放一些部门的权力。如，把能下放给乡镇的县级部门派驻机构统统下放给乡镇;把原先实行县乡双重管理的部门改为以乡镇为主进行管理;加强乡镇政府对上级垂直管理部门的监管。乡镇事业单位改革的要求也是以乡镇管理为主。②中共四川省委、四川省人民政府:《关于四川省市县乡机构改革的意见》，川委发［2001］12号，2001年3月7日。可以判断，这一轮县乡关系调整的基调是职权下放。

2004年的乡镇体制改革是由成都市委市政府根据国家相关文件精神提出的。当时的背景是，一方面国家正在实施的农村税费改革削弱了乡镇的财政能力，改革面临部分乡镇规模偏小、承载能力差、辐射带动功能弱以及财政欠帐多、负担重等问题;另一方面，统筹城乡发展提上日程，县级政府职责加大。在这种背景下，成都市一方面精简了乡镇的机构、领导职数、行政编制，另一方面强化县级涉农部门对农村基层的服务职能。将不该由乡镇政府承担的工作交由区(市)县政府职能部门承担，农业技术服务中心、文化服务中心、农机站、畜牧兽医站等机构撤销，多数乡镇事业单位整合之后归县级政府部门进行业务指导。③中共成都市委、成都市人民政府:《关于深化我市乡(镇)机构改革的意见》，成委发［2004］47号，2004年8月13日。可以看出，这一轮改革的基调是职责上收。

2007年的改革是在成都市获批全国统筹城乡综合配套改革试验区的背景下进行的。与前两次改革的共同之处在于，都有机构和人员精简的内容，而且此次改革延续了上次改革的权力上收，把不适合乡镇政府承担的行政执法性、公益性和技术性的工作上收到县级部门。其区别在于，这次改革明确将乡镇的经济工作重点放在环境打造、政策宣传以及引导、服务和维权方面，剥离其招商引资和生产经营等职责。同时赋予乡镇对农村集体资产和财务管理、农地和农民负担监管等方面的权限。④四川省人民政府:《印发〈关于进一步推进乡镇机构改革的意见〉、〈关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的意见〉、〈关于进一步推进县乡财政管理体制改革的意见〉、〈关于做好控制和化解乡村债务工作的意见〉的通知》，川府发［2007］2号，2007年2月26日;中共成都市委、成都市人民政府:《关于进一步深化完善我市乡镇机构改革的实施方案(送审稿)》，2007年。可以看到，这一轮改革是对县乡关系的进一步调整，县乡职权分工进一步明确。

由上可见，成都市乡镇机构改革的重心在短短7年内经历了从权力职能下放到上收再到县乡分权的调整。成都市的改革逻辑可以阐释为:为了提高行政效率，必须合理下放事权;但随后的农村税费改革却削弱了乡镇的财力，因此乡镇事权不得不上收;但接踵而至的统筹城乡发展战略却要求县乡政府加强对农业农村的管理与服务。在宏观背景迅速变迁、政策频繁调整的背景下，在乡镇财政能力不足和行政职能增强的双重压力下，成都市不得不将改革策略从原先的放权和收权调整为分权，一步步理清县乡政府之间的职能关系。

值得指出的是，尽管从总体脉络来看，成都市的三次乡镇机构改革呈现出从放权、收权到分权的格局，但是前两个时期都有近乎矛盾的举措。例如，2001年的改革在加强乡镇管理和服务职能的同时要求大力精简机构和人员编制;2004年的改革，在精简机构、减少职数的同时，提出在城关镇和区域优势突出、具有辐射作用的中心镇设置行政执法派出机构。直到分权以后，这些举措之间的矛盾才不那么明显。同时，三次改革都体现了因地制宜、区别对待、分类指导的精神。也就是说，分权改革比前两次改革更能缓解县乡之间的矛盾，更能避免“按下葫芦浮起瓢”的问题，相比之下更是长远之计。

四、县乡分权的条件

从浙江省与成都市的案例分析可以看出，在统筹城乡发展和城镇化战略背景下，乡镇体制改革已成定局，但放权改革只是权宜之计，分权改革才是根本。接下来的问题是:如果要实现县乡分权，需要具备什么样的条件?既然压力体制下的相互依赖关系是县乡体制的症结所在，那么能够缓解县乡两级政府的压力、减少县乡政府之间相互依赖，就是县乡分权的条件。

第一，县乡分权改革必须由高层级政府主导，在减少上级党政机关压力的同时加强同级人大的作用。无论是成都市还是浙江省，其改革都是在国务院的部署下由省市政府主导进行的。虽然需要结合辖区县乡各自的特征，但许多改革措施还是具有一定的超脱性，能够一定程度上超脱县乡两级政府各自的利益诉求来统筹进行，减少来自县级政府的阻力。为减少县级党政机关对乡镇的压力，无论是成都市还是浙江省都已经开始规范县级党政机关对乡镇的考核体系。成都市在2007年明确规定“取消应是县级政府部门的职能而考核乡镇的各种考核和‘升级达标’活动”。①四川省人民政府:《印发〈关于进一步推进乡镇机构改革的意见〉、〈关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的意见〉、〈关于进一步推进县乡财政管理体制改革的意见〉、〈关于做好控制和化解乡村债务工作的意见〉的通知》，川府发［2007］2号，2007年2月26日;中共成都市委、成都市人民政府:《关于进一步深化完善我市乡镇机构改革的实施方案(送审稿)》，2007年。以成都市龙泉驿区为例，它在2008年改革中将“经济建设”板块中与招商引资相关的指标从乡镇考核体系中删除。浙江省则在2006年明确规定“不得将不属于乡镇职能范围的事项或不应由乡镇承担的责任列入对乡镇工作的考核，严格控制对乡镇党政领导的‘一票否决’事项”。这也说明浙江省在“县乡分权”方面已经迈出重要的步伐。需要强调的是，在减少上级党政压力的同时，需要加强同级人大对同级政府的决策权和约束力，以保障乡镇政府把主要精力放在满足本区域人民群众的需求方面。当然，这就涉及到国家层面的政治体制改革，不是某个省市可以主导的。

第二，县乡分权改革必须以乡镇稳定而独立的财政来源作为基本保障。如果乡镇财政来源缺乏制度化和稳定性、乡镇财政没有相对的独立性、乡镇自有财力与支出总额的比重太小、来自上级的转移支付尤其是专项转移支付比重过高，那么即使表面上县级政府不再对乡镇的某些指标进行考核，乡镇也仍然会不得不接受县级政府及部门所施加的任务。乡镇街道财政来源的制度化、稳定性、独立性以及财政实力是衡量县乡分权实现程度的重要指标。成都市2005年以来的做法是:划分县乡各自的税种、分成比例和超收比例，确定各类乡镇的支出基数。②参见成都市温江区人民政府:《关于进一步完善镇(街道办)财政体制的意见》，温府发［2005］32号，2005年4月4日。同时，奉行“财力向下倾斜，缺口留在县上”的原则，财力不支的县还可以获得省市财政的补助。③四川省人民政府:《印发〈关于进一步推进乡镇机构改革的意见〉、〈关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的意见〉、〈关于进一步推进县乡财政管理体制改革的意见〉、〈关于做好控制和化解乡村债务工作的意见〉的通知》，川府发［2007］2号，2007年02月26日。这些规定都使得乡镇的基本支出具有制度化的刚性保障。④中共成都市委、成都市人民政府:《关于深化我市乡(镇)机构改革的意见》，成委发［2004］47号，2004年8月13日。浙江省2002年实行的是“两保两挂”、“两保两联”的县乡分税体制⑤中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅:《关于印发我省农村税费改革10个配套文件的通知》，浙委办［2002］39号，2002年8月13日。，2011年更是明确提出了“一级政府、一级财政”的体制⑥浙江省人民政府:《关于进一步加强乡镇财政建设的意见》，(浙政发〔2011〕52号)，2011年7月15日。，“乡财县管乡用”体制只限于欠发达乡镇。从这一点而言，浙江省乡镇财政更具独立性，比成都市具备更好的县乡分权条件。

第三，县乡分权改革必须以县级政府直接管理和服务基层能力的提升作为前提。成都市在2003年就要求成立“农业服务中心”，负责乡镇的涉农管理和服务事务。2004年，成都市把农村经营管理工作划归财政所。2007年改革中，成都市又成立县投资促进委员，整合了县乡政府的招商引资、协税护税、固定资产投资、经济统计等经济管理职能;同时，通过设置直属县级职能部门的片区站所来处理乡镇涉农事务⑦成都市机构编制委员会办公室:《成都市乡镇机构改革工作总结》，2008年10月23日。。这些举措都加强了县级政府直接管理和服务农村的能力。浙江省在这方面也做出了积极探索，即在每个行政村设置由乡镇或者县级政府部门派出的专职驻村指导员，实行一村一人、脱岗专职，承担“村情民意调研、政策法规宣传、群众信访调解、富民强村服务、民主制度监督、组织建设督导、计划生育协管”等七项重要职责。如果增加县级政府派出的驻村指导员数量，赋予驻村指导员更多的权力，提高驻村指导员及其所在机构的地位，通过驻村指导员切实实现沟通信息、宣传政策、代理事务、协调纠纷等职能，那么县级政府直接管理农村的目标就可能实现。

第四，必须加强农村自治组织的权威与自治能力，从整体上减轻县乡政府管理和服务方面的压力。村级组织自我管理和服务的能力越强，市场体系和机制的发育越完善，乡镇政府的压力就会越轻。成都市把农村公共管理和服务划分为文体、教育、医疗卫生、就业社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务以及社会管理等类别，并把每项管理和服务内容都划分为“政府为主、村自治组织为主、市场为主”三类，规定“政府主要做好基本的公益性公共服务和社会管理，村级自治组织切实做好自治组织内部的服务和管理，依托市场主体开展以市场化方式供给的村级公共服务和社会管理，引导和规范社会组织开展公共服务和社会管理”①成都市统筹城乡工作委员会、成都市财政局:《关于印发成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法的通知》，成统筹［2009］59号，2009年7月24日。。各级地方政府每年向每个行政村提供至少20万元(2009年、2012年分别调整为25万和30万以上)的社会管理和公共服务专项资金②具体数量根据每个村的户籍人口、辖区面积、地形地貌和村组数量等指标计算得出。，并由各村协商决定资金的使用方法。浙江省则以中心村综合服务中心建设、村级协商民主等形式提升了村级自我管理和服务的能力。

五、县乡分权的具体路径

前面已经阐述县乡分权的必要性和条件，最后一个需要探讨的问题是:如何具体实现县乡分权?

首先，县乡分权需要顶层设计、系统考虑。要减少压力型体制，除了加强同级人大的决策、考核与监督作用，适当减少上级党政机关对下级党政机关的具体干预外，还需要减轻县级政府的职责压力。由于县级政府在区域经济发展、基础设施建设、基础教育、环境保护、医疗卫生、就业和社会保障等方面承担了重要的职责，同时县级财政又远不及高层级政府，因而县级政府在履行各项职责时承担了巨大压力，这种压力在现有体制下不可避免地传递到乡镇一级。因此，在不改变分税制的背景下，应该适当进行县乡政府与高层级政府之间的分权，让高层级政府在医疗卫生服务、社会保障和基础教育等方面承担更多责任，适当减小县乡两级政府的压力。就分税制而言，应该根据各级政府的事权适当调整各自的税种和税收分成。在财政转移支付方面，需要增加一般性转移支付和财力性转移支付，减少专项转移支付，保障低层级地方政府财政自主空间。

其次，县乡分权需要对县乡政府的专有职能进行界定，并在履行共有职能的过程中对县乡角色进行定位。有学者提出了根据受益范围原则、溢出效应原则、区域均等化原则、各有侧重原则、财力和事权相匹配原则、法制原则等划分中央和地方政府的职权关系。③沈荣华:《各级政府公共服务职责划分研究》，《新视野》，2011年第1期。县乡政府间的职权划分也可以参照这些原则，将财政花费大或者专业性、技术性、权威性强，或者外部性大以及均等化程度要求高的职能划归县级以上政府及其部门;琐碎繁杂、个性化程度高、服务性强、本土化程度高的职能划归乡镇政府。对于县级政府专有职能，乡镇政府可以提供基层信息等方面的辅助。当前乡镇职能之所以那么多，一方面是因为县级政府把本该自己承担的职责压给了乡镇政府;另一方面是因为县乡政府过多地干预了市场和社会组织的运行。而乡镇政府之所以承担这些职责，一方面是压力体制的原因，另一方面还出于地方利益方面的考虑。

再次，加强农村自治组织的权威和自治能力的具体措施包括:把某些原来由政府掌控的权力正式委托给村级自治组织;增加乡镇驻村指导员的人数，扩大其职能，发挥驻村指导员建设与改造农村的先锋作用;增加县级政府或者县属职能部门驻村指导员的数量，增加县级政府对农村的直接了解、渗透与政策执行能力;建立驻村指导员与村级自治组织成员联席会议制度，利用联席会议解决村域内的纠纷和简单的法律问题;建立由村级组织和驻村指导员代办简单审批事项的制度;加快农村的制度化、市场化，从基础设施建设、公共物品提供、教育与文化事业、就业与社会保障、生活习惯等方面改造农村，缩小农村与城市之间的差距等等。

最后需要指出的是，浙江省和成都市的案例表明，由于经济社会发展阶段不同，各地县乡分权的具体方式和内容都会有所差异，所以在县乡分权的问题上，一方面要有较为统一的分权原则，另一方面也要给予各地一定的个性化改革空间。也就是说，在制定县乡分权改革政策时，需要加强县乡两级政府的参与。