海洋公共服务供给体系的构建

□叶芳

在海洋利用价值多样化、海洋开发利用主体多元化的今天，公众对海洋公共服务的需求日益增加①郑敬高、范菲菲:《论海洋管理中的政府职能及其配置》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》，2012年第2期。，与此同时，海洋经济社会的发展也离不开海洋公共服务的供给。然而，目前我国海洋公共服务存在供给方式单一，供给数量严重不足，供给水平偏低等问题。如何有效缓解供求矛盾已成为实现海洋强国战略目标必须解决的问题。构建海洋公共服务供给体系无疑是关键所在。

一、我国海洋公共服务供给模式演进轨迹

我国海洋公共服务供给体制在漫长的历史发展过程中，主要以政府为绝对性主导，通过设立一些海上事务管理机构如市舶使、巡检司等来管理海洋并提供公共服务，同时，还有一些为谋求经济利益而组织起来的民间自治组织进行自我管理，如鱼行、盐行等。晚清时期，在洋务派的推动下，我国逐步引进了西方的公司制管理模式，张謇等实业家相继发起设立了海洋渔业公司、海轮公司，市场开始参与海洋公共服务的供给。辛亥革命以后，为了发展海洋渔业，当时的中央政府设立了渔业管理机构，制定了一些渔业法规。国民党政府统治初期，也实施了一些有利于海洋保护的措施，如建立中央模范水产试验场、设置渔业保护局、开办渔业技术传习所等。②罗钰如:《当代中国的海洋事业》，中国社会科学出版社1985年版，第9－10页。在这近100年的时间里，我国海洋公共服务主要以政府为主导，市场、公益性社会组织也有所参与海洋公共服务的供给。

建国后，中央人民政府承接了国民党留下的千疮百孔的社会，海洋事业也面临空前劫难。新的中央人民政府十分重视海洋事业发展，海洋公共服务供给体制有了新的变化和革新，其演变轨迹，从计划经济体制下的政府“一方”供给模式到改革开放初期的政府主导下发挥市场机制作用的“二方”供给模式再到渔民转产转业后的政府主导与社会组织和市场为辅的“三方”供给模式。

1、计划经济时期的“一方”供给模式

这一模式充分发挥政府在海洋公共服务中的主要作用，建立了自上而下的海洋管理和服务机构。伴随着农业合作化运动及人民公社的建立，海洋事业发展和渔农村的管理体现出计划行政色彩，自上而下的海洋公共服务体系逐步建立:在国家层面成立了国家海洋局(海军代管)、国家水产总局和轻工业部，各省市相继成立了水产厅、水产局和盐务局等涉海管理机构，在基层设立包括渔业技术推广站、海洋环境监测站、海洋气象组织、海洋预报中心、渔农村合作社等，与此同时，还成立了政府支持的学会组织和海洋类高校，如中国海洋学会、中国海洋湖沼学会等群众性组织以及山东海洋学院、上海水产学院、浙江水产学院等涉海类高校。这一体系主要以“条条管理”为主，各涉海管理机构为国家部委、军队的下属机构，实行专业化服务，公共产品的生产、提供都依赖于公共财政。在人民公社体制下，我国海洋公共服务事业取得了飞速发展，一些基础性的海洋公共服务，如海洋监测、海洋调查、海洋测绘、海洋预报有了很大进步，初步建立起了政府主导下的海洋公共服务供给体系。

2、改革开放初期的“二方”供给模式

改革开放推进了中国海洋公共服务供给体系的变革。1978年中共十一届三中全会以后，中国海洋事业有了新气象。随着改革的深入，我国经济的市场化程度越来越高，海洋公共服务供给制度也有新的变化，主要表现在三个方面:一是政府的海洋管理理念开始转变，由防御型向管理型转变，突出表现在国家海洋局由海军代管转为科委代管再到国务院直属机构;二是在政府主导下发挥市场的作用，一大批国有海洋公司相继成立，如中国海洋石油平台工程公司、广州海洋工程服务公司、中国船舶工业总公司等等。三是注重与海洋强国和国际海洋组织开展合作交流，以提升我国海洋公共服务供给能力，如中国科学院与美国科学院联合举办“中美藻类学术讨论会”、参加《联合国海洋法公约》讨论、中日合作开发渤海油田等。这一时期海洋公共服务供给制度出现的变化，是经济体制转型期我国公共服务供给制度表现出的阶段性特征，与改革开放的发展战略紧密相连。从总体上看，这一时期的海洋公共服务供给模式还是以政府为主导，开始注重市场的作用，由市场提供公共服务，但所提供的公共服务没有充分考虑沿海居民特别是渔农民的需求和利益问题。

3、渔民转产转业后的“三方”供给模式

随着渔业资源的枯竭、海洋环境污染的加剧，以及《联合国海洋法公约》的实施，中日、中韩协定的签署，我国渔民可捕捞地区面积缩小，渔业捕捞年产量和作业时间有了很大的调整。这些因素促使渔民转产转业，渔民身份开始分化，主要分化形式分为内陆式渔民和海洋式渔民。内陆式渔民成为水产品加工工人、船员、海商等;海洋式渔民成为远洋捕捞渔民、海水养殖主和休闲渔业主等。与此同时，经济结构也有所转变，从单一的传统渔业经济向综合的现代海洋经济转变。因此，临港工业、港口物流、海洋旅游和现代渔业等相关的产业开始产生，港口城市逐渐兴起，一些集体经济合作组织以及不同类型的专业协会、海洋产业化龙头企业则开始产生和出现。这一时期，政府依旧发挥着主导性的作用，对渔民的转产转业给予更多的政策性支持和引导，同时，市场机制的作用开始得到有效发挥，海洋产业和海洋战略性新兴产业兴起，涉海企业如雨后春笋般崛起，有效解决了渔民的“再就业”问题;社会公益性组织(如涉海高校、科研院所)为海洋经济的发展提供了科技支撑，民间组织为渔农民自身利益的维护和保障提供了组织关怀。此时，我国海洋公共服务供给主体呈多元化发展，海洋公共服务供给体系开始涵纳以营利为目的的民间企业和兼具谋求经济利益与开展互助合作双重功能的民间自治组织。

审视上述演进历程，我们不难发现，我国海洋公共服务供给模式始终伴随社会经济发展的变化而随之变化，供给体系得到了调整与改进。同时，改革开放后，我国引入市场经济体制，海洋公共服务朝着多元化方向发展。其演进主要呈现出以下几个特征:第一，政府作为海洋公共服务供给主体发挥主导性作用，海洋类专业协会、渔农村经济合作社等民间组织在一定程度上起到积极作用。第二，政府在海洋公共服务供给上过多地承担责任，导致供给上的“越位”、“错位”和“缺位”。第三，海洋公共服务的运行机制始终存在着计划经济的“烙印”，“自上而下”的供给机制忽视了公众的需求。第四，市场的作用在海洋公共服务中越来越显现，有效地弥补了计划经济的不足。

二、构建海洋公共服务供给体系的现实条件

海洋公共服务供给体系主要是指国家、社会为沿海居民生产生活和海洋发展提供保障和创造条件的系统与整体。我国海洋公共服务供给体系经过几十年的发展与改革，已形成了一个多渠道、多层次的多元供给模式。近几年，国家高度重视海洋发展，加快了海洋行政管理体制改革，海洋公共服务建设在各省市全面展开，海洋公共服务领域的公共财政投入也有所增加，这些都为构建海洋公共服务供给体系提供了现实条件。

1、海洋行政管理体制改革为其提供了契机

当前我国海洋行政管理体制呈现出管理分散、职能交叉、政出多门等诸多问题，导致海洋开发无序，海洋资源浪费严重，海域污染加剧、海洋环境和生态遭到破坏等等。面对海洋开发和管理过程中暴露出的种种问题和弊端，海洋行政管理体制改革迫在眉睫。①刘集众:《中国海洋管理体制改革模式研究》，2011年广东海洋大学硕士学位论文。党的十八大提出“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，表明政府开始将自身的角色定位在“服务者”上，并将转变政府职能提上议事日程。同时，十八大报告还提出建设服务型政府的政治目标。服务型政府的真谛是由“管制”向“服务”转变，符合新公共服务的核心理念。海洋公共服务作为公共服务的应用领域，也概不例外，其目标在于建设服务型政府，具体而言，是为了合理开发利用海洋资源，保护海洋生态平衡，实现海洋的可持续发展。这为构建海洋公共服务供给体系提供了契机。

2、海洋公共服务建设在全国展开为其创造了条件

随着我国由陆地管理向海洋管理迈进，海洋经济发展成为新一轮经济增长点，社会对重塑海洋发展模式的呼声开始升高，而“海洋公共服务”作为一种新的海洋管理理念，开始受到政界和社会的推崇。国家海洋局将自身的职能定位为:提供海洋公共服务。中央和地方的规划和报告中也开始涉及“海洋公共服务”建设:国务院颁布的《国家海洋事业发展规划纲要》(2008年)指出“实现海洋管理体制、机制创新，拓宽海洋公共服务领域”，《全国科技兴海规划纲要(2008－2015年)》的奋斗目标中提出“海洋公共服务能力显著提高”，《浙江省海洋事业发展“十二五”规划》和《海南省“十二五”海洋经济发展规划》对“海洋公共服务”作了专篇介绍，江苏、广西、山东、辽宁、福建等地的海洋事业发展“十二五”规划中均涉及了海洋公共服务的内容。党的十八大提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建立海洋强国”，我国首次以党的报告形式提出海洋强国的战略性目标，而海洋强国的建设离不开政府海洋管理水平的提升，离不开完善的海洋公共服务供给体系。所有这一切，都为构建海洋公共服务供给体系创造了良好的政策环境。

3、公共财政投向海洋领域为其提供了经济基础

由于海洋的特殊性，国家历来重视海洋开发和管理，实施了一些财政支持举措，如中央和国务院较早实行渔业柴油补贴政策，海洋淡化工程的资金补助等。近年来，国家大力发展海洋经济，努力建设海洋强国，广东、浙江、山东成为试点海洋经济省份，舟山群岛新区成为唯一一个以发展海洋经济为主题的国家级新区，在这些省份和地区，国家都投入了大量的资金用于海洋开发和建设。同时，国务院连续出台了《国家海洋事业发展规划纲要》(2008年)、《全国科技兴海规划纲要(2008－2015年)》、《全国海洋人才发展中长期规划纲要》、《国家财政部国家海洋局关于推进海洋经济创新发展区域示范的通知》等指导海洋事业发展的多个文件，涉及众多财税减免和投入政策，如《国家财政部国家海洋局关于推进海洋经济创新发展区域示范的通知》通过战略性新兴产业发展专项资金、海域使用金、海洋公益性行业科研专项经费、高等学校创新能力提升计划专项资金来推进海洋经济创新发展。同时，这些文件还增加了对海洋公共服务的投入力度，如海洋环境治理、海洋预报建设、海洋防灾减灾建设、海洋基础设施建设和海洋权益维护等。这表明构建海洋公共服务供给体系已具备了较为坚实的物质经济基础。

三、构建海洋公共服务供给体系的原则及应有考量

构建海洋公共服务供给体系是一项庞大的系统工程，必须遵循基本的原则，解决主要问题，并从海洋的复杂性和特殊性的实际出发，科学设计、周密思考，以反映海洋公共服务供给的实际要求。

1、构建海洋公共服务供给体系的基本原则

一是与社会主义市场经济体制相适应的原则。由于市场化改革进程中，政府公共管理领域改革的滞后，现有海洋公共服务体系是政府主导下“自上而下”的供给模式。之所以会出现这个局面，关键的原因就在于现有的公共服务体系是按照计划经济体制而不是按照社会主义市场经济体制的要求建立起来的，其运行机制仍然带有浓厚的计划经济色彩。要使其运行机制适应社会主义市场经济体制，就要打破政府在提供公共服务上的单一的行政机制，引入市场机制和准市场机制。

二是“以人为本”的原则。在构建海洋公共服务供给体系中，坚持以人为本，就是坚持以沿海居民(特别是渔农民)为本，一切为沿海居民服务，一切为海洋事业发展服务。具体来说，就是要优先解决广大渔农民生存与发展的基本问题。

三是“权益优先”的原则。由于海洋的复杂性和特殊性，在建立海洋公共服务供给体系的过程中，特别是市场参与海洋公共服务供给，要坚决维护国家海洋权益和领海主权，必要时要牺牲地区利益和个人利益以维护国家海洋权益。

四是“有限政府”的原则。政府是海洋公共服务供给的主体力量，对加强海洋公共服务负有不可推卸的责任和义务。但政府并不是万能的，它不可能完全了解和提供各种海洋公共服务。因而，在构建海洋公共服务供给体系的过程中，必须在明确政府主导作用的同时，充分发挥市场、社会在提供海洋公共服务方面的作用。

2、构建海洋公共服务供给体系的应有考量

一是有效划分政府与市场的责任。在目前的情况下，政府对海洋公共服务的责任几乎是无限大，但是履行的实际效果又不好。一个重要的原因就是政府承担了不该承担的责任，因此，在构建海洋公共服务供给体系的过程中，政府有必要根据有限政府的原则退出部分领域，同时，又要对海洋公共服务领域进行市场化改革，发挥市场的作用，有效避免“市场失灵”和“政府失灵”。

二是扩大海洋公共服务供给主体。在坚持政府主导的前提下，要充分发挥社会和市场的作用，加强海洋公共服务领域的市场化和社会化改革，将原来由政府承担的一些公共服务职能转移给社会组织和企业，发挥涉海社会组织特别是海洋类事业性组织、行业组织、民间组织的作用。如海洋环境保护、海洋生产物品流通等公共领域和私人领域物品的提供，社会上市场主体和非政府组织能够合理有效解决和提供的，也应尽量发挥市场主体和非政府组织的作用。①周学锋:《公共管理视阈下政府海洋管理职能探析》，《中国水运》，2009年第1期。

三是鼓励公众参与海洋公共服务的供给。公众参与有助于公共管理效率的提升，在一定程度上改变了自上而下的决策模式，有利于实现政府与公民的良性互动。可以说，任何一项海洋管理活动都离不开公众的积极参与。②李百齐:《论海洋管理中的公民参与》，《浙江海洋学院学报(人文科学版)》，2010年第1期。只有建立畅通的需求表达机制，才能提升海洋公共服务的供给效率，才能提高政府海洋管理水平。

四是合理选择不同类型公共服务的提供方式。按照公共物品的非竞争性和非排他性的特性，海洋公共服务品可以分为海洋纯公共服务品和海洋准公共服务品。③崔旺来:《海洋公共产品供给中的政府角色定位》，《经济社会体制比较》，2009年第6期。然后根据公共服务的性质，分别选择不同的提供方式。海洋领域的纯公共服务应主要由涉海国家主管部门和沿海省级政府，如国家海洋局、农业部、海关、交通运输部等。海洋领域的准公共服务宜主要采取公私合作供给模式。小范围受益的公共服务，如水产品加工和流通信息、小型公共水利设施、渔业资源利用以及海产品养殖业技术等，可以通过俱乐部的方式提供，即发挥渔民间的渔会、渔业合作社、涉海类行业协会等组织的作用。

四、构建海洋公共服务供给体系的制度安排

公共服务的内在属性和运行机制决定了政府在公共服务供给中必须作出制度安排。制度安排的合理与否，直接关系到公共服务的供给效率。从现实情况看，造成我国海洋公共服务供给不足或约束其增加的体制性因素是目前我国海洋公共服务供给制度和相关体制存在不合理性。因此，构建海洋公共服务供给体系，必须对相关制度进行创新，即作出新的制度安排。

1、强化涉海政府部门的公共服务职能

公共服务的内在属性和政府部门的角色特点，决定了公共服务的提供责任必须主要由政府来承担。在新一轮海洋行政管理体制改革的背景下，需要政府从宏观和微观两个层面提升海洋公共服务供给能力。一是更新政府理念，变“管制”为“治理”。按照“服务型政府”建设要求，涉海政府部门应树立海洋治理的理念，强化公共服务职能。二是整合、优化公共行政资源，提高政府的海洋公共服务供给能力。当前我国海洋公共行政资源比较分散，除国家层面的国家海洋局外，农业部有渔政管理职能，国家环保总局有海洋环境保护职能，交通部有海上交通运输职能，水利部、国土资源部、海洋石油总公司也有部分职能，分散的职能不利于海洋公共服务的供给，应有效整合海洋行政资源，可以借鉴美国模式，设立“海洋管理委员会”或“海洋部”，统一协调涉海事务。三是加快“数字海洋”建设，改善海洋公共服务供给的技术手段。“数字海洋”能够真实客观地表达海洋的现状，重视海洋的变化过程，预测海洋的变化趋势，为海洋综合管理和国防建设提供全方位服务。此外，政府还应加强海洋信息现代化建设，构筑海洋立体观测网、渔业生产运输管理体系等在内的海洋物联网。

2、加快建立公共财政制度

公共财政体制是与市场经济体制相适应的一种为社会提供公共服务的财政体制。当前加快建立海洋公共财政体制，让公共财政更多地普惠于海洋发展和沿海渔农民生产、生活，关键是:一要合理划分沿海政府和海洋职能部门的财权和事权，使政府和职能部门的财权和事权相匹配，强化公共服务职能，进一步明确沿海地方政府与职能部门提供公共服务的职责和范围，哪些公共服务应由沿海地方政府提供，哪些公共服务应由国家海洋局及下属所、局等涉海部门提供，哪些应由沿海政府与涉海职能部门共同提供等。二要进一步优化财政支出结构，加大对海洋公共产品的投入力度，做到财政投向涉及国家海洋权益、渔民捕捞权、海洋公益服务(如海洋预报、海洋监测等)供给，满足海洋经济和海洋科教事业发展、海洋生态环境保护的需要;要加大渔农村公共事业的投入力度，如教育、卫生、文化、基础设施等，使财政更多地向渔农民倾斜。三要完善监督机制，建立各类事业性财政专项专用，防止挪用专项经费，把应投入海洋生态保护、海洋公益服务、渔农村公用事业建设上的资金转移到其他地方。

3、完善海洋公共服务供给决策机制

公共服务供给决策机制事实上是公共服务供给的回应机制，是满足公共服务需求的前提和基础，也是公共服务供给制度化的保证。当前完善海洋公共服务供给决策机制的重点:一是改革单一的“自上而下”的供给决策机制，实行“自上而下”和“自下而上”的双规运行机制，一方面保证政府作为公共服务提供的主导力量，确保海洋公益服务的有效供给和海洋权益的有效保护，另一方面能够使海洋公共服务供给更贴近渔农民和沿海居民的需求和意愿。二是加快建立渔农民需求表达机制，建立一套畅通的渔农民表达自身对海洋公共权利和生存权利的表达机制，增加渔农民在海洋公共产品供给中的发言权，在一些与渔农民自身利益密切相关的问题上，要允许渔农民表达自身的偏好，提高海洋公共服务需求的针对性、实惠性，提高公共服务供给的效率。三是建立健全海洋公共服务供给的相关法律法规，如《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》、《渔业法》等，同时，立法规范各类非政府组织海洋公共服务供给的运行和操作，改善环境，加强管理，使海洋公共服务真正走向法治化轨道。

4、构建政府、市场与社会三者良性互动的海洋公共服务供给机制

在“海洋公地悲剧”的历史教训中，我们发现新公共选择理论在海洋领域面临失效，单纯依靠或政府或市场或社会的任意一种力量是行不通的，必须积极推进海洋公共服务供给体制的创新，构筑以和谐海洋理念为指引，以政府为责任主体，以市场为重要手段，以社会力量为有效补充，使政府、市场与社会三者发挥各自的优势与作用，实现政府、市场与社会三者的良性互动。具体而言:一是打破海洋行政性体制安排和行业垄断，引入市场竞争机制，通过政府购买服务、招投标等市场机制运作的方式，吸引多种性质组织(社会企业、私人企业)共同参与海洋公共服务，实现政府与市场的互动;二是积极努力发挥行业组织和民间组织了解沿海居民的意愿、关心海洋生态环境、提供海洋专业技术等资源和服务的功能优势，形成政府与社会组织相互合作的供给机制;三是加强市场机制与社会组织之间的互动合作①姚迈新:《公共治理的理论基础:政府、市场与社会的三边互动》，《陕西行政学院学报》，2010年第1期。，利用社会组织有效弥补企业在海洋开发利用过程中的局限和不足，如通过海洋环境保护协会监督涉海企业(如海上石油公司)的排污状况、漏油状况，实现社会组织对涉海企业的外部制约。