建立统一司法鉴定体制 加强其他类别鉴定管理——以建设工程司法鉴定为例

周柯生，毛玲英，李洁芳，许志军，张小玲，周子义，任丽丽

（1.浙江省衢州康平建筑工程司法鉴定事务所，浙江 衢州324002；2.中共浙江省江山市委党校，浙江 江山 324100；3.中共浙江省衢州市委党校，浙江 衢州324002；4.浙江衢州市司法局司法鉴定管理处，浙江 衢州324002；5.浙江青风律师事务所，浙江 衢州324000）

1 建立统一司法鉴定体制的必要性

1.1 中央提出司法鉴定体制改革的目标

为从体制上解决司法鉴定存在的问题，1998年国务院赋予司法部“指导面向社会服务的司法鉴定工作”的职能（国办发〔1998〕90号文）。国务院的授权正式拉开了司法鉴定体制改革的序幕。司法部为规范面向社会服务司法鉴定工作，相继出台了《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人管理办法》、《司鉴定执业分类规定（试行）》、《司法鉴定程序通则（试行）》、《司法鉴定许可证管理规定》等一系列规章制度。各省、市、自治区根据自身实际，纷纷对司法鉴定体制进行改革，核准了一批面向社会服务的司法鉴定机构，将社会对司法鉴定的关注度推到了一个空前的程度。

党的十六大报告明确提出要推进司法体制改革，建立统一的司法鉴定管理制度，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离，这是司法鉴定立法的基本出发点和根本方向。2004年底，中共中央转发的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》（中发［2004］21号），明确了建立统一的司法鉴定管理体制的改革目标和任务。

1.2 建立统一司法鉴定管理体制的法律依据

从解决司法鉴定管理工作中存在的问题出发，从完善和统一我国司法鉴定制度的大局考虑，2005年2月全国人大常委会颁布了《关于司法鉴定管理问题的决定》。

《决定》是由全国人大常委会根据立法程序，经过三次审议后表决通过的。根据《立法法》的有关规定，它与其他法律具有同等的法律效力。

《决定》从管理立法的角度，比较全面地规范了司法鉴定业务管理范围、管理主体、各类司法鉴定机构与司法鉴定人的管理，以及诉讼主体、鉴定主体在司法鉴定活动中若干行为的管理。它简明扼要地调整了谁管理、管理谁、怎样管理的一些主要法律问题，是我国司法鉴定立法的里程碑，是司法鉴定法治化的新起点，是建立司法鉴定统一体制的治本之举。

1.3 建立统一司法鉴定管理体制的作用

建立统一的司法鉴定管理体制后，可以对司法鉴定机构的资质管理、司法鉴定的质量监控、司法鉴定人的诚信评价以及司法鉴定人职业道德和执业纪律进行统一管理。只有这样，才能实现司法鉴定活动的规范化、标准化保障可靠度，才能有利于发挥司法鉴定应有的作用，才能够优化资源配置，实现社会资源共享，才能尊重科学规律、保证鉴定质量，满足诉讼的需要，维护当事人的诉讼权利，从而最终实现司法公正与效率。

2 当前建立统一司法鉴定体制存在的问题

2.1 重刑轻民

《决定》在司法鉴定的具体事项上仅规定了“三大类”，其范围主要侧重于适应刑事诉讼活动的需要。《决定》第二条第一款第四项对其他类鉴定（主要适用于民事诉讼）的具体事项未作明确规定，而要司法部商“两高”去确定。司法部在七年多的时间里，就其他类的具体鉴定事项实行统一的登记管理，多次商最高人民法院，但由于法院系统对《决定》第二条第一款第四项的片面理解一直商而未决。由于法院系统对《决定》中关于其他类别鉴定事项认识和理解存在不一致的地方，影响了司法鉴定制度改革的进程，尤其是统一司法鉴定管理体制的形成。以致一些地方法院坚持认为，其他类的司法鉴定机构和司法鉴定人还是由法院系统来管理，在《决定》实施七年多来，还坚持建立法院系统鉴定人名册，并规定即便是双方当事人协商选择鉴定机构，也只能在法院的名册中选择。这严重遏止了建立统一的司法鉴定管理制度的进程，影响了《决定》立法目的实现，影响了司法公正。

2.2 职权部门对《决定》理解的差异

现实中这些认识与理解上的不一致，有些是源于《决定》对一些问题规定得过于原则，出现理解上的分歧；有些是基于部门利益和职权考虑，在理解上出现偏差；还有些是因相关制度和机制的不配套，给实际执行带来了一些误解。以至于全国人大代表与政协委员在两会上多次提案要求将当前诉讼急需的其他类司法鉴定事项尽快纳入司法行政机关登记管理。否则，必然会加剧体制结构上的非均衡性，造成司法鉴定体制秩序的混乱，影响统一司法鉴定管理体制的建设与完善，制约相关司法制度尤其是诉讼制度的改革。

2.3 司法鉴定管理权力配置失调

由于司法鉴定制度改革在其他类领域迟迟没有展开，相对实践出现了滞后的问题。这些体制上的不协调，不仅会影响司法鉴定整体制度改革速度，还可能因制度之间的不协调产生一些不应有的混乱。司法权与行政权的配置还没有实现科学化、合理化，尤其是在管理司法鉴定上，权力配置存在严重的失范与失调。如，对于涉及司法鉴定问题的司法权与行政权虽被法律明确了边界，但因权力的扩展而不再清晰；在有些领域中的界限因解释、规定等问题仍存在模糊不清，造成权力行使上的越位现象屡禁不止。又如，《决定》规定的“商”“两高”机制之失效与诉讼需求之间形成明显反差，直接导致法院系统建立“册中册”、“册外册”和利用审判权、采信权垄断鉴定委托。这一方面影响了司法权的中立性与权威性，造成了司法鉴定管理的混乱；另一方面也因权力边界不清导致对司法鉴定重复性管理。这些因权力培植不科学引起的新问题，不仅浪费了管理的资源，延缓了统一司法鉴定管理体制形成的速度以及影响了深化司法鉴定制度改革的进度，在实践中也使得当事人面对不合理的权力配置而无所适从，并限制和损害了鉴定人的执业权利。在有的地方因此引发了诉讼环节的违法乱纪以及腐败犯罪，致使其所在的高级人民法院不得不额外承担因鉴定腐败造成的责任。

3 其他类别鉴定在构建和谐社会中的重要作用

3.1 平息事端、化解矛盾

当今，我国正处于经济社会转型时期，各种利益主体和社会结构正发生重大调整和深刻变化。人们在生存竞争、谋求自己利益最大化的同时，总是难免发生种种冲突与纷争。在这个背景下，社会矛盾纠纷不断增多，纠纷主体、内容和表现形式也日趋多样化、综合化（并不仅仅局限于传统的“三大类”司法鉴定），社会矛盾中面对的各种法律问题、法律关系不仅数量剧增而且所涉内容日益专业化和复杂化。这些矛盾纠纷处理不及时、不妥当很容易激化成群体性事件或刑事案件，影响社会的和谐稳定。因此，在构建和谐社会的进程中，把各类社会问题纳入到法治的解决轨道，进而通过发挥和依靠司法鉴定制度的作用，公正客观和有效地解决各种诉讼纠纷以及非诉性的民间纠纷，化解各类社会矛盾，显得尤其重要。

3.2 维护社会秩序，实现安定团结

其他类别的司法鉴定在构建和谐社会中的作用是不可替代的，也是必不可少的。其在化解矛盾平息事端、解决民生问题、服务经济社会发展中的职能作用日益凸显。司法鉴定因其自身的性质和功能，在证据体系中具有特殊的地位和作用，不仅在诉讼活动中对于查明案件事实、正确适用法律、保障诉讼活动依法顺利进行，具有重要作用，而且在非诉讼活动中，为及时有效地解决各种社会纠纷和化解各类矛盾，对相关专门性问题进行鉴别、审查和判断，同样也发挥了技术保障和技术服务的积极作用。司法鉴定活动利用自身特殊职能对事实认定作出科学的结论，增加了当事人及社会公众对于鉴定结果的接受性，具有无法替代的社会公信力。从某种意义上讲，可使政治问题法律化，法律问题技术化。这对于维护社会秩序，实现安定团结，构建和谐社会具有重要的意义。

3.3 维护司法公正案例简析

为深入了解司法鉴定在化解社会矛盾、维护司法公正、促进和谐社会建设中的重要作用，课题组到有关司法机关、相关单位及村镇就此进行了专题调研。调研侧重对建设工程各种纠纷的司法鉴定进行了问卷调查和深入访谈。根据本次调研的部分案例及相关情况，对司法鉴定工作的特殊社会作用作了一些梳理：

3.3.1 建房户的损失谁承当司法鉴定明是非

经有关部门批准，某市某镇二十多户村民自建住宅。在施工过程中，到乡镇个体工商户处购买了由本地某水泥厂生产的R32.5普通硅酸盐水泥。使用后发现，凡使用同一批次的R32.5普通硅酸盐水泥的混凝土构件均达不到预期强度。这在所有涉及水泥问题的二十多户建房中引发了恐慌，担心因为水泥质量问题会导致房屋结构的安全隐患。

问题的症结到底是什么？房主、施工人员、水泥经销商、水泥厂家谁应对此负责？人们的疑问、担忧及由此产生的争论吵闹上访及其它的种种过激行为频频发生，闹得沸沸扬扬。相关部门进行多次调解也无济于事，影响了村里的正常生产生活秩序。建房户们都想能为自己讨一个公道，其中的六家农户多次找该水泥厂交涉、并向消协及市质量技术监督局投诉，均未得到有效的处理。之后，建房户又找销售水泥的工商户处论理，但双方各不相让，矛盾步步升级，武力冲突一触即发，后果严重。

该事态发生后，村镇干部在全面了解事件前因后果的基础上，为防止矛盾激化，及时咨询了相关专家，并与质检、建设等有关部门取得联系，探讨解决此类民生问题的有效办法。继而针对各方争议的关键疑难问题，建议建房受损户委托专业的司法鉴定机构进行鉴定，通过法律和专业技术途径来解决这一尖锐的矛盾争端。

司法鉴定机构接受建房户的委托后，依有关规定和程序，实施了对这一项目的鉴定。司法鉴定人通过现场勘验、取样检测及技术分析，最后出具了一份解说详尽的司法鉴定意见：受鉴的该批R32.5普通硅酸盐水泥及水泥包装袋均不合格，受鉴项目使用的R32.5普通硅酸盐水泥的混凝土构件存在较大的安全隐患，需采取相应的措施。

《司法鉴定意见书》中真实的现状描述、准确细致的专业技术分析，对专业性问题的颇有说服力的鉴别和判断，让建房户们清楚地了解了自家所建房屋建筑质量问题的症结所在，了解了采取相应的措施，也看到了挽回损失，维护权益的希望。2009年3月，建房户们向某市人民法院提起民事诉讼，诉请法院判决某水泥厂赔偿建房户使用不合格的R32.5普通硅酸盐水泥造成的损失。2009年8月初，某市人民法院对此案作出了公正的判决，法院支持了建房户的诉讼请求。2009年10月底，二审法院也采信了司法鉴定意见。专业的鉴定结果明确，应承担责任的主体也很清楚，建房户们损失应得到合法的赔偿。

重视民生问题，维护群众利益，是落实科学发展观的核心内容。本案例中乡镇建房户水泥质量纠纷难题处理的成功之处，在于面对纷争，村镇干部在深入剖析这一较大民生问题的过程中，抓住了解决矛盾冲突的关键点，采用了建设工程司法鉴定法律服务这一科学有效手段，取得了无可辩驳的科学结论所具有的无法替代的社会公信力的作用。

3.3.2 一份鉴定书，水库移民安置户打消了心中的忧虑

浙江省重点工程某水库的移民安置小区，用地面积500余亩，安置水库移民1 262户，人口3 600人，总建筑面积31万平方米，是浙西最大的农民居住小区。主体工程于2005年9月动工，2007年完工。施工过程中，个别房屋底层客厅与厨房隔墙出现有斜裂缝，二层结构楼面出现有裂缝的现象。

一些移民安置户因此就认为政府建设的安置房有严重的质量问题，入住即面临安全隐患，因而拒绝搬迁。而政府一方为加快水库的建设进度急需移民安置户配合及时搬迁，但又说服不了移民安置户。双方僵持不下，发生了纠纷，也影响了水库的建设进度，这事在当地引起不小反响。

为了确定水库移民安置小区房屋在合理使用年限内结构的安全性，当地政府委托某建设工程司法鉴定机构对水库移民安置小区房屋进行质量鉴定。

针对水库移民安置小区房屋的现浇楼板及墙体出现的裂缝，司法鉴定人通过现场勘验、检测，进行了一系列的建筑技术分析及科学求证，最后出具了司法鉴定意见。鉴定意见书认为，水库移民安置小区房屋现浇楼板和墙体出现的裂缝是收缩性和温度裂缝，由非荷载作用效应引起，不影响结构的极限承载能力，不致危及结构安全。但为了确保建筑工程的使用功能及耐久性，应按照有关国家标准规范进行修复处理。鉴定意见书中还提出了切实可行的修复方案。

正是这份司法鉴定意见，移民安置户在技术层面上理解了水库移民安置小区房屋出现的质量缺陷，打消了心中的忧虑。政府和移民安置户之间的矛盾顺利化解，后续的移民安置户搬迁得以有序进行，也为水库的建设争取了时间。

3.3.3 铁路施工、公路施工受阻 司法鉴定排障碍

（1）铁路施工。某地铁路江特大桥5号～18号桥墩打桩施工过程中，由于施工现场地质情况复杂及民房地基的土质问题，诱发引起沿线民房产生振动受损。又因沿线民房发生的受损问题没有得到及时解决，引发群众连续三年到省政府集体上访，社会矛盾非常尖锐。为解决这一久拖未决的棘手问题，2008年6月当地政府委托某建设工程司法鉴定机构对受损民房的修复及造价进行鉴定。针对沿线民房因振动受损的实际情况，司法鉴定人进行了一系列的专业技术检测和技术分析，司法鉴定人认为：打桩振动造成多层砌体房屋墙体的裂缝，是受到意外荷载作用的非受力裂缝，在意外荷载作用消失以后，其裂缝就可基本稳定而不再发作。但已发生的非受力裂缝一般不会闭合，成为残余裂缝而留在建筑物结构上，造成不舒适感。根据《民用建筑可靠性鉴定标准》的相关规定，墙的最大裂缝宽度大于5mm，是不适于继续承载的裂缝，而残余裂缝的宽度只要在国家标准允许的范围内，一般对建筑结构的承载力及耐久性并无大的影响，对其进行加固封闭处理就可以了。

又根据《建设工程质量管理条例》中对已有建筑物质量问题处理的相关条款，司法鉴定人作出了鉴定意见，并提出了修复方案确定了修复造价。司法鉴定结果送达后，司法鉴定人对专业性问题的颇有说服力的鉴别和判断，得到双方的认可。铁路施工方主动承担了责任，向受损户进行了理赔并为对方解决了善后事宜，一起的重大纠纷事件因此得到了平息。

（2）公路施工。某省公路改建工程在进行路基压实施工中，沿线九个村217户民房产权人认为路基施工的压路机产生的振动对其房屋造成了损害，群体上路阻止施工，其中有几个农户到市、省直至进京上访多次，矛盾冲突异常激烈。为妥善处理这起农村群发事件，保障相关产权人的合法权益，需对这257户民房是否因工程施工时压路机振动影响而受损作出判定，由此，当地政府委托某建筑司法鉴定机构进行施工机械振动对房屋结构安全影响鉴定。鉴定人通过现场勘验、检测及技术分析，最后出具了鉴定意见：217户民房所在地区内，地表浅部软土层呈薄层状，以素填土、耕植土为主，厚度0.2～2.00m，呈松散-中密状，振动压路机在工作时产生的表面波连续不断地传入土中并向四周发散，遇到地表界面的素填土、耕植土后迅速衰减，振动速度低于民房安全振动速度；路基边设置的排水沟，对振动压路机在工作时产生的振动波起到了有效的阻振和减振作用；司法鉴定人员在开始勘验和检查时，所记录受鉴房屋的裂缝，在工程施工过程中进行跟踪观测、在施工结束后进行事后观测和回访并无发展和变化。由此得出鉴定意见：振动压路机在工作时产生的表面波不会对相关民房造成结构破坏影响。而217户民房原本存在的墙体裂缝和混凝土构件裂缝是由于各农户房屋本身在结构布置、建筑材料、施工方法等方面存在一定的问题而造成的。

同时，当地政府从民生角度考虑，对司法鉴定机构发现的其中五户在结构布置和施工工艺上存在严重不足，存在较大的安全隐患，由政府出资进行加固修复处理。从政府实实在在的惠民行政中，从司法鉴定客观和科学的结论中，从鉴定人员的耐心解说中，闹事农户们明白了自家房屋建筑瑕疵产生的症结所在，接受了鉴定意见，终止了各种过激行为，公路施工得以继续进行，一场尖锐复杂农村社会纷争终于得到圆满解决。

课题组在专题调研中了解到，建设工程司法鉴定化解了许许多多的已经发生的种种社会矛盾。司法鉴定在为司法审判查清案件事实，准确适用法律，保障司法的公正与效率提供了有力的技术支持；并有效地维护了社会稳定，促进了和谐社会的进程。

4 省级司法行政部门应对其他类司法鉴定实行统一管理

4.1 其他类司法鉴定应纳入统一管理之中

《决定》第二条第四款对其他类鉴定的具体事项未作明确规定，而要司法部商“两高”未确定。这应建立在统一管理的前提下进行的，是为了完善统一管理、维护公平正义的立法意图。双方应站在国家利益的大局上来商哪些具体鉴定事项由司法行政部门实行登记管理，哪些工作需要司法行政部门协助“两高”，还需建立或完善哪些工作机制，等等。商“两高”的规定主要是考虑到司法鉴定是一项涉讼科学技术活动，而科学技术的发展永无止境，特别是随着高新科技的广泛运用，在我们生活工作的领域和诉讼实践中，肯定还会出现一些法律无法预知的鉴定事项，如建设工程鉴定、司法会计鉴定、计算机技术鉴定、知识产权鉴定、产品质量鉴定、机动车辆鉴定、海洋事务鉴定、文物鉴定等等。这些司法鉴定早已超出了传统的法医类司法鉴定的业务范围。所以，《决定》在这里作出了商“两高”的灵活性规定，以便适时作出调整。但如果把这种尊重“两高”的立法意图理解为趋利的口子，就完全违背了立法的本意。《决定》对从事其他类司法鉴定业务的鉴定机构和鉴定人规定由司法行政主管部门实行统一登记和管理，这是《决定》赋予司法行政部门的法定职责，是十分明确的，不容置疑的。

4.2 建设工程司法鉴定社会需求大

随着我国民主法治建设的推进和科技发展，人民群众法律意识不断增强，司法鉴定需求也日益增长，涉及的科学领域越来越广泛，鉴定难度越来越大。司法鉴定的范围早已突破了传统的鉴定范围，更不会仅仅局限于法医类、物证类、声像资料类。目前社会高度关注、人民群众反映强烈、司法审判急需的其他类司法鉴定范围主要有建设工程、司法会计、计算机技术、知识产权、产品质量、机动车辆、海洋事务、文物等。其他类司法鉴定，特别是建设工程司法鉴定在社会上和诉讼中有很大的需求。由司法部汇总的《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册（2011版）》已编辑完成，并已分送全国各省、市。名册包括了法医类、物证类、声像资料类的鉴定机构和鉴定人，也包括了其他类的鉴定机构和鉴定人。但有些省、市、区鉴定管理部门仍未把其他类鉴定机构和鉴定人编入名册，例如浙江省司法厅审核登记的其他类鉴定机构和鉴定人均未被编入名册，也未在浙江省司法厅网站上公告。因此，司法机关审理其他类案件时无法委托合法的鉴定机构，社会其他组织和当事人有鉴定需求，也找不到合法的鉴定机构和鉴定人，这种情况与浙江这样一个经济强省的社会经济发展水平极不相称。

5 结语

总体看来，其他类鉴定机构和鉴定人近年来承担了相当数量的鉴定业务，根据自身的性质和特点，在诉讼中和对社会纠纷和矛盾中的专门性问题进行鉴别，检验和判定中，具有特殊的功能和作用，对平息化解社会矛盾、构建和谐社会起到至关重要的作用。

党的十八大报告中指出：加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。司法鉴定管理既是加强和创新社会管理的重要内容，也是重要手段。加强和创新社会管理，既为充分发挥司法鉴定管理的职能作用提供了难得机遇，也对司法鉴定管理工作提出了新挑战。司法行政部门要根据《决定》的规定，适应诉讼活动的实际需要，积极与有关部门沟通协调，及时将社会高度关注、人民群众反映强烈、司法审判急需的有关其他类鉴定事项纳入统一管理的范围。

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