行政机关的法律解释权评析*

魏胜强

（郑州大学法学院，河南郑州450001）

行政机关的法律解释权评析*

魏胜强

（郑州大学法学院，河南郑州450001）

在我国现行的法律解释体制下，部分层级较高的行政机关具有法律解释权。然而不少主体的法律解释权缺乏法律依据，有法律解释权的主体作出的法律解释也冲淡了行政法规和规章的效力。行政机关行使法律解释权的依据不能成立，也不符合法学原理，我国当前行政机关的法律解释权应当取消。

行政机关；法律解释；法律解释权

行政机关作为法律解释权的主体无论是在法律实践中还是在法学理论中都不多见，倒是中国现行的法律解释体制中强调了行政机关的法律解释权，因而出现了所谓的行政解释。1在整个法律解释体制中，行政解释并不突出。因为从效力上说，行政机关的解释不及立法机关的解释；从在司法中被遵守的程度看，行政机关的解释不及司法机关的解释。但是，行政权所处理的事务覆盖面极为宽广，而且行政机关的数量远远多于立法机关和司法机关，这就决定了行政机关作出的法律解释内容广泛、数量众多、层次分明、形式多样。本文以中央行政机关行使法律解释权的状况为例，对行政机关的法律解释权进行探讨。

一、我国当前行政机关行使法律解释权的状况——以中央行政机关为例

1981年6月10日全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》（以下简称1981年《决议》）是行政机关行使法律解释权的较为明确的法律依据，它规定：“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”此后国务院及其主管部门对法律的解释便在中国的整个法律解释当中占据了非常大的比重，它们的解释也被学界称为行政解释。除此之外，不少法律授权国务院或者国务院主管部门对该法律制定实施细则，这实际上也是在授权国务院及其主管部门对该法律作出法律解释。国务院及其主管部门行使法律解释权，在中国确实有其现实意义。特别在是我国法制并不健全的情况下，行政机关的管理活动遍及社会生活的各个领域，由行政机关行使法律解释权可以充实法律的内容，对法律作出更为详尽的规定，使得各种管理活动因而能够顺利进行。

国务院的解释在行政解释当中占据主导地位。然而迄今为止，几乎未见国务院以“解释”为名对法律作出过解释，倒是常常见它在一部法律出台之后，对该法律制定“实施细则”、“实施条例”等，并且随着该法律被修订而修订“实施细则”、“实施条例”。国务院发布的这些实施条例、实施细则不但具有1981年《决议》作为法律依据，同时还有被解释的法律本身作为依据。例如现行《税收征收管理法》第93条规定：“国务院根据本法制定实施条例。”现行《个人所得税法》2第14条规定：“国务院根据本法制定实施条例。”

国务院下辖的各个主管部门行使法律解释权的状况与国务院相仿，它们也很少以“解释”的名义作出行政解释，而是通过制定“实施细则”、“暂行规定”、“实施意见”等形式来行使法律解释权。从解释的对象上看，它们既解释法律，如1995年8月4日劳动部发布了《劳动部关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》，是对1994年7月5日第八届全国人大常委会第八次会议通过的《劳动法》的解释；也解释行政法规，例如劳动部1990年3月20日颁布的《〈特别重大事故调查程序暂行规定〉有关条文解释》，是对国务院1989年3月29日发布施行的《特别重大事故调查程序暂行规定》有关文的解释。从解释权的来源看，除了1981年《决议》外，既有被解释的法律的授权，也有行政法规或者是国务院作出的行政解释的授权。被解释的法律的授权例如2000年10月31日九届全国人大常委会修正的《中外合作经营企业法》和《外资企业法》，分别在第26条和第23条规定：“国务院对外经济贸易主管部门根据本法制定实施细则，报国务院批准后施行。”行政法规的授权例如1993年4月24日国务院二次常务会议通过的《国家公务员暂行条例》3，在第87条规定：“本条例由国务院人事部门负责解释。”国务院作出的行政解释的授权例如，2000年8月25日九届全国人大常委会修正了《专利法》后，国务院在2001年6月15日公布、2002年12月28日修订的《专利法实施细则》第121规定：“国务院专利行政部门根据专利法和本细则制定专利审查指南。”

由于行政解释的主体比较庞杂，解释中出现了职权划分不明、程序不清等问题。为了规范行政解释，1993年3月3日，国务院办公厅以“国办发〔1993〕12号”文件发布了《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》，具体内容是：（1）凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。这类立法性的解释，由国务院法制局按照法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。（2）凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，按照现行做法，仍由有关行政主管部门负责解释；有关行政主管部门感到解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，提请国务院解释的，由国务院法制局提出答复意见，报国务院同意后，直接答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。（3）凡属于国务院、国务院办公厅文件的解释问题，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。涉及行政法规的问题，国务院办公厅可征求法制局的意见；涉及法律解释的，按照1981年《决议》办理。

1999年5月10日，国务院办公厅又以“国办发〔1999〕43号”文件发布了《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》，它规定：（1）凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。这类立法性的解释，由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。（2）凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释，答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。（3）凡属于国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释。国务院、国务院办公厅其他文件的解释，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。

对比这两份通知，除了后者把前者中的“国务院法制局”改成“国务院法制办公室”外，还作了个别内容的变动。如从前者第三项内容看，国务院办公厅是国务院、国务院办公厅有关文件的解释主体，即国务院办公厅除了不能解释法律外，可以解释国务院及其办公厅发布的各种规范性文件，当然也包括国务院对有关法律作出解释的规范性文件。从后者第三项内容看，国务院彻实施法律的规范性文件的解释和国务院办公厅贯彻实施行政法规的规范性文件的解释，即国务院对法律的解释和国务院办公厅对行政法规的解释，由国务院法制办公室负责；国务院及其办公厅其他文件的解释，由国务院办公厅负责。也就是说，后者把前者中国务院办公厅的解释权，分出一部分授予国务院法制办公室。总的来说，后者对前者基本内容的改变不大，它们对国务院各部门在解释权限和程序问题上并无分歧。因而，后者可以理解为是对前者的进一步规范和完善。

这两份通知在遵循1981年《决议》的基础上，对行政法规的解释问题作了规范，甚至规范了国务院、国务院办公厅的规范性文件的解释问题。它们增加的非常明显的内容是，授权国务院有关部门对行政法规作出解释，并特别强调了国务院法制办公室在行政法规解释中的重要作用。

从1981年《决议》、有关法律和《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》看，我国当前的行政解释既包括国务院及其主管部门对法律的解释，还包括国务院主管部门、国务院办公厅、国务院法制办公室对行政法规的解释，以及国务院办公厅对国务院、国务院办公厅其他规范性文件的解释，解释的主体和对象都很复杂。

然而实践中，行政解释更加复杂，而且不少无权解释的主体也加入到解释中。如，劳动部作出的《劳动部关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》明显是对《劳动法》的解释，而《劳动法》并未授权劳动部对该法作出解释或者指定实施细则。如果说劳动部的这种解释还能以1981年《决议》为法律依据的话，那么国务院主管部门内设的工作机构也直接对法律、行政法规和部门规章进行解释则明显于法无据了。如，卫生部法监司以“卫法监食发［1999］第113号”文件，作出《卫生部法监司关于明确食品生产经营人员体检范围问题的批复》，对《食品卫生法》第26条的规定作出解释；劳动部办公厅1994年10月25日以“劳办发[1994]340号”文件下发了《劳动部办公厅关于贯彻执行〈国有企业富余职工安置规定〉中有关职工辞职后的工龄计算问题的批复》，对国务院的《国有企业富余职工安置规定》作出解释；公安部法制司1995年2月28日作出《公安部法制司关于审批劳动教养案件有关程序问题的批复》，对公安部制定的《劳动教养试行办法》第12条进行解释；而被解释的法律、行政法规和部门规章并没有授权国务院主管部门的内设机构对其作出解释。

二、我国当前行政机关行使法律解释权存在的问题

我国当前行政机关行使法律解释权的状况并不能令人满意。尽管行政管理中确实面临着法律解释的问题，但当前的行政机关对法律作出解释不但不能从根本上解决行政管理的需要，反而会带来一些新的问题。这些问题主要是，行政机关行使法律解释权的法律依据明显不足，行政机关行使法律解释权会冲淡行政法规、部门规章的效力。

（一）行政机关行使法律解释权的法律依据明显不足

我国行政机关行使法律解释权的法律依据，仅有1981年《决议》和某些法律的附则，国务院及其主管部门也常常据此而到处行使法律解释权。首先明确的是，1981年《决议》经不起推敲。

1981年《决议》是全国人大常委会作出的，即全国人大常委会授予国务院及其主管部门对不属于审判、检察工作中的法律的具体应用问题做出解释。从这一授权可以看出，国务院及其主管部门的法律解释权覆盖了除审判、检察工作以外的几乎所有的法律实施工作。问题是，全国人大常委会是否有权作出此项“决议”？《宪法》一直强调，全国人大常委会解释法律，后来的《立法法》又重申了这一点，显而易见，现行法律下的全国人大常委会拥有法律解释权。1981年《决议》的规定，可以理解为是全国人大常委会把自己的法律解释权“转授”给了国务院及其主管部门。全国人大常委会作为一个国家机关，不能把宪法和法律授予自己的职权转授给国务院及其主管部门，更何况被授予的权力波及除审判、检察工作之外的几乎所有法律实施领域，这种大规模的授权显然不是全国人大常委会能够作出的。

1981年《决议》作出后，全国人大1982年通过的现行《宪法》和《国务院组织法》都没有授予国务院及其主管部门相应的法律解释权。现行《宪法》第89条规定的国务院职权，其第18项是“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”，这似乎是在承认，1981年《决议》授予国务院及其主管部门的法律解释权具有合法性。然而，现行《宪法》仅仅是承认全国人大常委会可以把某些职权授予国务院，而并没有规定国务院各主管部门也可以行使全国人大常委会授予的职权。所以，全国人大常委会即使可以授予国务院法律解释权，也不能授予国务院主管部门法律解释权。《国务院组织法》并没有授予国务院更多的职权，只是规定了国务院的组织机构及其运作程序。它在第3条规定：“国务院行使宪法第八十九条规定的职权。”显然，《国务院组织法》也没有承认国务院及其主管部门的法律解释权。1981年《决议》属于非基本法，它的效力当然低于《宪法》和《国务院组织法》，因而它关于国务院主管部门行使法律解释权的规定应当是无效的。

至于国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》，更难以成为国务院及其主管部门行使法律解释权的依据。《国务院组织法》第7条规定：“国务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。国务院设副秘书长若干人，协助秘书长工作。国务院设立办公厅，由秘书长领导。”这是国务院办公厅作为国务院机构得以立足的法律依据。从这一依据看，国务院办公厅作为在秘书长领导下处理国务院日常事务的机构，无论如何都不能授予国务院各主管部门相应的法律解释权。因此，《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》只能被理解为协调国务院各部门工作程序的内部文件，它只对国务院各主管部门有效，对外不具有任何法律效力。法律解释权作为一种非常重要的权力，当然也不是国务院办公厅的一个通知就能够规范的。国务院各部门依据此通知而行使法律解释权，显然不成立。

无论是法律还是行政法规，即使授予国务院各主管部门法律解释权，也只是授给主管部门本身的，而不是授予主管部门的某一内设机构。因此，国务院主管部门下设的办公厅、法制司、法监司等机构，居然也作出相应的法律解释，其荒谬性不言而喻。

总的来说，国务院及其主管部门行使法律解释权的法律依据不足。如果说国务院行使法律解释权还可以成立的话，国务院主管部门的法律解释权肯定是不成立的，遑论国务院主管部门的内设机构了。除了审判、检察工作之外，关于法律实施的几乎所有领域的法律解释，居然有相当一部分是不具有法律解释权的主体作出的，不能不让人质疑这种解释的合法性。

（二）行政机关行使法律解释权冲淡行政法规、部门规章的效力

行政机关行使法律解释权的另一些依据就是某些法律的明文规定。有些法律会在附则中规定国务院或者其主管部门可以根据本法指定实施办法、实施细则等，这是在授权国务院及其主管部门对该法律作出进一步规定，也即是对法律作出解释。同时，《宪法》和《国务院组织法》、《立法法》等相关法律授予国务院制定行政法规的权力和国务院主管部门制定部门规章的权力。因而，国务院或者国务院主管部门依据法律或者行政法规制定的实施条例、实施细则等，既可以理解为法律授权国务院或者国务院主管部门对该法律作出解释，也可以理解为国务院或者国务院主管部门根据该法律制定了行政法规或者部门规章。

事实上，国务院已经把自己根据法律制定的实施办法、条例，视为行政法规了。国务院2001年11月16日公布的《行政法规制定程序条例》第4条规定：“行政法规的名称一般称‘条例’，也可以称‘规定’、‘办法’等。国务院根据全国人大及其常委会的授权决定制定的行政法规，称‘暂行条例’或者‘暂行规定’。”从这一条可以看出，国务院把它根据法律的授权制定条例、规定的活动，列入自己制定行政法规的活动中了。同时，国务院主管部门根据法律或者行政法规制定的实施细则，也被有关主管部门视为了规章。如中国地震局2000年1月18日发布的《地震行政规章制定程序规定》，在其第3条规定：“地震行政规章按内容不同，称为‘规定’”、‘办法’或者‘实施细则’。对某一方面的行政管理关系作比较全面、系统的规范，称‘规定’。对某一项行政管理关系作比较具体的规范，称‘办法’。对国务院行政法规所作的具体实施规范，称为‘实施细则’。”显然，中国地震局因解释行政法规而制定的实施细则，也属于它制定的部门规章。

然而，对国务院或者其主管部门对法律或者行政法规制定的实施办法、实施条例或者实施细则作出双重理解，必然带来其效力上的矛盾。如果这些实施办法、实施条例或者实施细则被理解为行政法规或者部门规章，那么它们就属于广义上的法律，就具有当然的法律约束力；而如果它们被理解为法律解释，那么它们的效力就会明显下降。这在行政诉讼中表现得非常突出，因为行政法规是行政审判的依据，部门规章是行政审判的参照，而行政解释则对行政审判没有什么意义。更重要的是，不少法律不但国务院及其主管部门可以解释，最高人民法院也可以解释，有些法律同时存在国务院或者其主管部门作出的法律解释和最高人民法院作出的法律解释。如全国人大常委会2000年8月25日修正的《专利法》并未授权国务院和最高人民法院对其作出解释，但国务院于2001年6月15日以“国务院令第306号”公布了修订后的《专利法实施细则》，最高人民法院于2001年6月19日以“法释［2001］21号”文件发布了《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》。根据1981年《决议》，《专利法实施细则》和《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》都可以被视为对《专利法》的解释。尽管国务院和最高人民法院分别是从不同视角解释《专利法》的，而且它们的解释主要在不同领域实施，但两种解释之间难免会发生冲突。当冲突发生在审判领域中时，如果国务院制定的实施细则被视为法律解释，则它的效力显然就要让位于最高人民法院的司法解释，这当然会降低行政法规的效力。国务院主管部门制定的兼有行政解释性质的部门规章在司法中的效力也会遇到同样的问题，规章的效力也不好确定。

可以肯定的是，无论是把国务院及其主管部门根据法律、行政法规制定的实施办法、实施规定或者实施细则理解成是行政法规或者行政规章，还是理解为法律解释，都将使它们处于非常尴尬的地位，以至于行政法规、部门规章的效力也相应的受到影响。毫无疑问，行政机关行使法律解释权，必然会冲淡行政法规、部门规章的效力。

行政机关行使法律解释权存在的这些问题，根本原因在于行政机关行使了本来不应当行使的法律解释权。如果没有法律解释权，国务院只是负责制定行政法规，国务院主管部门只是负责制定部门规章，则以上问题也就无从产生了。那么，行政机关到底是否应当行使法律解释权呢？

三、行政机关行使法律解释权的“根据”不能成立

我国有许多学者对行政机关作为法律解释权的主体津津乐道，并从多个角度论证了行政解释的必要性和重大意义，还对如何完善我国的行政解释体制做了设想。作为一种学术研究活动，我们应当肯定这些学者们所作的努力及其意义。但应当看到，之所以有这么多人肯定行政机关行使法律解释权，在很大程度上是因为我国存在着这种解释体制。

行政机关行使法律解释权在理论界受到肯定并在一些国家的法律实践中得以体现，并非毫无根据。相当一部分人看到了行政机关作出行政解释的客观需要，因而呼吁由行政机关解释法律。有些人甚至主张建立以行政解释为主体、司法解释为补充、行政解释受司法审查的分工制约机制，明确规定除少数不涉及行政工作的法律由司法机关解释外，其余法律的解释均由行政机关作出，最高司法机关对行政解释进行审查后，有权宣布不符合法律的精神、原则的行政解释无效并不将其作为审理案件的依据或参考。4这种设想虽然有很大的创新性，但显然是不符合逻辑的。举这个例子只是说明，强调行政机关的法律解释权在我国还有很大的市场。在一些人看来，行政解释存在的理由主要有以下几点：社会的发展要求行政机关行使法律解释权；行政机关作为法律实施机关应当行使法律解释权；法律解释权是行政机关的当然职权等。下面我们对这些观点分别进行剖析。

（一）关于“社会的发展要求行政机关行使法律解释权”

这种观点认为，首先，现代社会是一个变化发展非常快的社会，法律制定出来之后稍微过一段时间就可能无法适应社会的发展而变成一纸空文，因而需要有权机关对它进行解释。行政机关是专门的执法机关，它的职责就是去具体地落实法律的规定，由它来解释最为合适。其次，进入20世纪以来，尤其是在第二次世界大战以来，整个人类社会正在发生急剧的转变，由传统社会向现代社会转变，由农业文明向工商文明转变，由自然经济向商品经济转变，其转变的速度远远超过立法更改的速度，立法机关也难以不断地修改法律，只好由行政机关进行解释。再次，许多国家都在进行大刀阔斧的改革，由于改革只是一种尝试，在改革的效果尚不明确的情况下，不能由立法机关直接把有关问题制定成法律，可以由行政机关在不违反法律原则的情况下，对原先的法律进行创新性解释，或者把原先的法律未规定的方面按照法律的原则作出规定，已经规定的方面进一步作出实施细则，等时机成熟时再由立法机关用立法手段进行调整。

这种观点有其合理性的一面，却经不起逻辑上的推敲，我们依次提出我们的看法。

首先，法律需要实施机关进行解释，但这并不意味着法律需要行政机关的解释。行政机关只需要按照法律的规定执行其职权就行了，其执法是否具有合法性和合理性，自有司法机关来裁决。

其次，认为社会的转变过快导致立法机关难以不断地修改法律，需要行政机关以行政解释代替的论调，具有很大的片面性。它只看到了社会的转变和行政职能的转变，而没有看到立法机关也在随着社会的转变而转变。社会进步了，为社会利益的调整和社会资源的分配提供方案的立法机关不可能是僵化的。社会的每一种转变都会反馈到立法机关那里，引起立法机关的关注，立法机关会不断地根据社会的发展状况适时地对法律进行修改。就法律本身来说，立法机关在制定法律时不可能是鼠目寸光，它往往会考虑得较为长远，使法律具有前瞻性，能够容纳社会在一定范围内的转变。当法律真的容纳不下社会的转变时，立法机关早已经准备好了新的法律。因此，虽然社会的发展会导致法律相对的滞后性，但法律的滞后性也不是像有些人说得那样耸人听闻。

再次，强调改革要求行政机关先对原来的法律进行创新性解释，等条件成熟时再由立法机关制定成新的法律的看法，实际上是在说行政机关制定抽象的规范性法律文件的权力，或者说是行政立法权，而不是法律解释权。

（二）关于“行政机关作为法律实施机关应当行使法律解释权”

这种观点认为，行政机关的执法活动是以国家的名义对社会实施的全方位的管理，涉及国家和社会的各个方面，内容非常广泛。社会关系的复杂多样性和社会的不断变化，使法律的规定显得不够确定和具体。而行政机关常常要针对具体的人和事，运用法律作出处理决定，使法律显得更为模糊，行政相对人和行政机关在对法律的理解上会产生很大的分歧。如果行政机关不拥有法律解释权，它在具体行政行为中对法律的说明将难以得到行政相对人的认可，它的行政权也将无法实施。

我们认为，这种担心是多余的。行政机关没有法律解释权丝毫不会影响行政权的运行和行政行为的实施，这是行政执法的特征决定的。

其一，行政机关的执法活动具有单方面性。行政法律关系不是依双方主体平等协商成立的法律关系，法律关系的主体具有不平等性。在行政法律关系中，行政机关既是一方当事人，又是执法者，代表国家在行政法律关系中处于支配地位。行政机关在法律、法规规定的职权范围内可以自行作出一定的行政处理决定，无需征得行政相对人的同意。

其二，行政机关在执法活动中具有较大的自由裁量权。法律规定的抽象模糊性和社会生活的复杂多样性给行政机关留下了广泛的自由裁量的余地，行政机关可以根据具体情况，积极灵活地执行法律。即使法律在应对社会生活时有许多不足，这些不足也能够通过行政机关的自由裁量权得以克服。其三，行政机关作出的具体行政行为具有效力先定性。行政行为一经作出，立即发生法律效力，不管它是否合法合理。即使这种行政行为真的违法而被行政相对人提起行政复议或者行政诉讼，也不能影响其效力，除非行政复议决定或者生效的法院判决依法予以改变、撤销或者宣布违法。

其四，行政机关具有强制执行权。行政行为一经作出即生效，行政机关可以要求行政相对人履行行政法律关系所确定的义务，行政相对人拒绝履行的，相当一部分行政机关可以通过查封、扣押、冻结、划拨等手段强制行政相对人履行，另一部分行政机关可以申请法院强制执行。行政相对人明显处于弱势地位，在行政机关不履行义务时只能求助于法院。由此看来，虽然行政机关没有法律解释权，但它的权力的行使不会受到影响，更不会不利于法律的实施。如果赋予行政机关法律解释权倒显得多余。

（三）关于“法律解释权是行政机关的当然职权”

这种观点包含两个意思，一个是行政机关作为法律实施机关如果不解释法律就无法行使职权，另一个是行政机关常常会自己制定各种层次的行政法，自然会明白它自己制定的法律的真实含义。在坚持行政解释的人看来，对行政立法的解释是行政解释的一部分。“行政机关对制定法的解释，即对法律、法规、规章的解释，大致可分为两种情形：一是行政机关对上级国家机关制定的法律、法规、规章如何具体应用所作的解释，这种解释是在行政执行过程中的解释，属于执行解释；另一种是行政机关对自己制定的行政法规、规章的含义和如何适用所作的解释，这种解释是制定机关的解释，可称为制定解释。前一种是如何具体适用的解释，即具体解释，而后一种则主要是抽象解释。”5我们这里套用“执行解释”和“制定解释”的用法来表述我们的观点。关于执行解释，前文已经讨论过，行政机关是不能行使法律解释权的，而且其行使法律解释权也是不必要的和没有意义的。关于制定解释，其根据如同“有权制定法律，就有权解释法律”的看法一样，笔者在讨论立法机关能否行使法律解释权时已经说明了，也是不能成立的。6

现代社会主张行政机关具有法律解释权的观点，更多的是因为许多人看到社会的发展在客观上要求行政机关行使法律解释权，其论据其实就在于社会的发展带来行政权的扩张，行政机关行使法律解释权是行政权扩张的表现。有的学者对现代社会行政权的扩张不以为然，在他们看来，“尽管行政权扩张到社会的每个角落，侵越到立法权、司法权领域，但行政权扩张至立法领域，以立法手段行使行政权，管理国家行政事务却是一种重要的、根本的方式。”7我们并不否认现代社会需要行政机关扩大其职权，毕竟当今社会的跨越式发展带来许多新的社会关系和社会问题，使许多问题的处理具有较强的专业性和技术性，要求行政机关更加积极主动地行使其职权。但从法治视角看，为了维护公民权利，更应当约束行政机关不断膨胀的权力，禁止行政机关行使法律解释权就是一种约束。

四、行政机关不能行使法律解释权

从法学原理来看，行政机关不能行使法律解释权。当然，这并不是说行政机关不能对行政法特别是自己制定的行政法的含义作出说明，而是说，行政机关的这种解释只是一般意义上的解释，不是权力意义上的解释。行政机关不能行使法律解释权的原因，可以从三个方面来说明。

（一）权力分立的原则要求行政机关不能行使法律解释权

西方古典自然法学家正是看到了一切有权力的人都容易滥用权力和导致政府的腐败，才提出了分权制衡理论，把权力分为立法权、行政权和司法权，通过不同机关掌握不同的权力来达到限制权力滥用和保障公民权利的目的。对于行政机关来说，它的职责就是贯彻执行立法机关制定的法律，完成正常的国家行政管理事务，同时它还有义务接受立法机关和司法机关的监督。如果行政机关行使法律解释权，将会面临两个严重后果：

一是行政机关可以违背立法机关的意志而自行实施管理活动。立法机关虽然可以通过立法制约行政机关职权的滥用，但当这些法律交由行政机关执行时，所谓的制约都有可能被行政机关解释成为是对行政权的保障。因为它有法律解释权，它可以以自己的意志解释法律，使自己成为准立法机关。法律的严肃性、安定性以及法律所保护的公民权利和利益，都会因为行政机关的解释而难以保障。孟德斯鸠早就告诫说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”8

二是行政机关受司法机关的监督将成为一句空话。当司法机关对行政机关实施监督时，由于行政机关掌握着法律解释权，它完全可以把自己的违法行政行为解释成合法行政行为，司法机关按照行政解释进行监督，会发现行政机关根本就“不可能”违法。这时的行政机关虽然在名义上是行政纠纷的当事人，但在实际上则成了裁判自己案件的法官。

在三权当中，行政权本身就比较强大，容易滥用和侵犯公民的权利，如果立法机关和司法机关对行政机关的监督制约关系都不存在了，行政机关就会成为赤裸裸的独裁机关。现代社会里由于事务繁杂，立法机关为了适应社会的变化而广泛授权给行政机关，行政机关的地位日益突出，行政权呈现出越来越膨胀化的趋势，甚至集立法、行政和司法职能于一身。在这种形势下，更需要其他权力加强对它的监督和制约。赋予行政机关法律解释权是在扩大行政机关的权力，客观上会起到纵容行政机关滥用其职权的后果，危害法律的威严和公民的权利，与权力分立的原则和精神背道而驰。

（二）行政机关的社会角色决定了它不能行使法律解释权

现代生活中，行政机关的社会角色简单地说就是执法。执法是法律实施的重要组成部分，也是法律实现的基本方式。如果说立法是国家对社会资源制定分配方案的话，执法则是对社会资源进行分配的具体操作活动。即使在民主政体下，立法也未必是公正的，尽管法律是公众意志的体现，因为有些人及其代表者可能根本没有机会参与立法活动，作为公共意志的法律没有体现他们的意志。而相比之下执法更难以实现公正，因为执法活动不像立法那样带有公共参与的因素，执法更多的是一种靠政府力量强行贯彻实施的行为，是上级对下级的命令行为和下级对上级的服从行为。执法活动中行政法律关系主体的不平等性决定了行政机关无需考虑行政相对人的意志因素就可以直接作出行政行为，这种行政行为显然具有较大的不公正隐患。因此，当行政机关完全按照法律的规定去执法时，它的执法活动可能是不公正的，如果它再行使法律解释权，这种不公正就披上了“合法”的外衣。

与司法活动相比，行政机关的执法活动具有主动性，它一般都会积极主动地去行使其职权和履行其职责，无需行政相对人的请求。这样做固然是行政权的本性决定的，在效果上可以使国家的行政管理活动适应复杂多变的社会需求，充分贯彻国家的法律，实现社会资源的有效分配。但是，行政机关作为一种社会资源的享有者，同样有着自己的利益追求。我们不能想象行政机关是大公无私的社会资源分配者，因为它也有自私的本性，它也会在它的能力之内最大限度地实现自己的利益，没有理由使人相信它不会在依法分配社会资源时，利用自己的职权为自己谋取利益。因为这样做对于行政机关来说并不算难，毕竟很多政务是不可能公开的，它的行为相对于立法行为和司法行为来说最难受到社会公众的监督。如果行政机关拥有法律解释权的话，它以权谋私的现象会更加严重，只要它把法律朝着对自己有利的方向解释就行了。

行政机关作为社会资源的管理者和分配者，在行使职权的过程中必定要和行政相对人直接打交道，发生各种联系，自然也会产生各种纠纷。“在现行法律生活中，行政机关若与行政相对人发生法律争议，由于行政机关既是执行机关，又是解释机关，同时在利益冲突中也是当事人一方，因此，行政机关解释法律，很可能作出只对自己有利的解释，这样就会破坏法治社会的公正原则。”9显然，行政机关作为社会资源的分配者，在其执法活动中如果拥有法律解释权，将会导致（至少会加重）其以权谋私行为，增加社会的不公。

（三）行政机关行使法律解释权没有意义

行政机关作为法律执行机关，其行政权的行使从一开始就要受到其他机关的制约和监督，比如立法机关、上级行政机关、专门的行政监督机关、司法机关等。在这些监督机关当中，司法机关的监督相对来说比较有力。这是因为，立法机关的监督一般来说是宏观的监督，难以深入细致地渗透到行政机关琐碎繁杂的具体行政行为当中，最多是监督行政机关的抽象行政行为是否合法有效，如果行政机关的主要领导人是立法机关产生的话，还可以通过选举或者罢免行政机关的主要领导人来实施监督。上级行政机关和专门行政监督机关的监督多属于内部监督，由于行政机关系统内部存在着千丝万缕的联系，特别是在一些重大的利益纠葛上有着相同的立场，其监督的效果虽然比外部监督更为直接，但因为缺乏公开性和独立性而难以产生较高的可信度。而司法机关的监督则要好得多，一是因为司法机关独立于行政系统之外，和行政机关没有任何隶属关系，司法机关的监督属于外部监督，具有较高的可信度；二是因为行政机关的具体行政行为可能会因为行政相对人的起诉而接受司法机关的审查，司法机关能够直接监督到行政机关作出具体行政行为的每一个详细环节，使行政行为完全暴露于司法审查之下。而行政机关的活动与公民的生活密切相关，侵犯公民权利的可能性非常大，所以在现代法治社会里，确立司法审查制度，由司法控制行政的做法已经成为一条基本原则。

如果赋予行政机关法律解释权，那么行政机关在作出具体行政行为的过程中必然要行使法律解释权，并依据其所作出的行政解释作出行政处理决定。当该具体行政行为被起诉至司法机关后，司法机关在审查具体行政行为的同时必然也要审查本案中的行政解释是否合法有效。其实在司法审查过程中，司法机关也在对法律进行理解和解释，并以自己的解释为标准来衡量行政机关的解释。这就意味着行政机关作出的解释在效力上最终还是要屈从于司法机关的解释，毕竟行政权虽然具有效力的先定性，却不具有最权威的判断性和终局性，只有司法机关才能对案件作出最终的裁决。

当然，或许有人会认为，行政机关作出的解释和司法机关作出的解释都是在理解法律的基础上进行的，很难说司法机关的解释就比行政机关的解释更准确、更合法。这种认识其实说的是哪种解释者水平更高的问题，而不是应当由谁解释的问题。即使行政机关作出的解释真的比司法机关作出的解释更准确，最终也得由司法机关来审查和作出最终裁决，这是权力分立的要求。

因此，行政机关行使法律解释权，但作出的解释又不具有“真正”的法律效力，这种法律解释权就没有多大意义了。

从以上分析可知，行政机关不应当行使法律解释权。在我国走向法治的进程中，行政机关行使法律解释权明显不妥，应当取消。

注：

1我国关于行政解释的含义同样是模糊的。一种观点认为，行政解释是国家行政机关对它本身制定的法律规范如何具体应用的问题所作的解释；另一种观点认为，行政解释是指国家行政机关在依法行使职权时，对有关法律、法规、规章如何具体应用的问题所作的解释。我们这里所说的行政解释指的是后一种观点。

2该法于1980年9月10日五届全国人大三次会议通过，1993年10月31日八届全国人大常委会第四次会议第一次修正，1999年8月30日九届全国人大常委会第十一次会议第二次修正，2005年10月27日十届全国人大常委会第十八次会议第三次修正，2007年6月29日十届全国人大常委会第二十八次会议第四次修正，2007年12月29日十届全国人大常委会第三十一次会议第五次修正。

3《国家公务员暂行条例》已被2005年4月27日十届全国人大常委会第十五次会议通过、2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》所取代。

4参见彭书清、陶凯元：《关于中国行政解释若干问题的思考》，《政法学刊》1999年第4期。

5惠生武：《论行政解释的基本范畴及其分类》，《法律科学》1999年第3期。

6详见魏胜强：《立法机关的法律解释权述评——从全国人大常委会的法律解释权说起》，《浙江工商大学学报》2012年第1期。

7李燕玲：《论行政自由裁量权的几个基本理论问题》，《兰州大学学报》（社会科学版）2001年第2期。

8［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1982年版，第156页。

9陈金钊：《法律解释的哲理》，山东人民出版社1999年版，第45页。

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1005-9512（2013）02-

魏胜强，郑州大学法学院副教授，法学博士。

*本文系河南省教育厅人文社会科学研究项目“当代中国法律解释权的配置与行使研究”(项目编号：2012－JD－033)。