在西部地区构建地级市灭火与应急救援战区的设想

●申小滨

(遵义市消防支队，贵州遵义 563000)

近年来，西部地区的社会经济发展突飞猛进，随之而来的火灾和其他灾害事故的形式、频率和造成的损失和危害也不断增多增大，给消防部队的灭火救援工作提出了更高的要求，消防部队除了要加强训练、加强装备建设等工作外，可借鉴解放军作战战区的划分构建灭火救援战区，以聚合优势力量、整合有效资源、密切协同配合、提升灭火救援作战效能。

一、构建地级市灭火和应急救援战区的必要性

(一)社会经济发展趋势的需要

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出了“坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置”，“加大公共安全投入，加强安全生产，健全对事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件的预防预警和应急处置体系”，西部地区的社会经济将迎来新一轮的发展高潮，以贵州省遵义市为例，《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》(国发〔2012〕2号)指出，要构建黔北经济协作区，推进城镇化进程，引导产业向城镇和园区集聚;遵义市在第十二个五年规划中指出，将加快发展白酒、化工等十大工业产业，加快建设经济技术开发区和工业集聚区，加快建设综合交通运输体系等战略目标。在国发2号文件的指导下，遵义市将以更加开放的姿态，创造性地开展各项建设，经济和社会的发展将迎来一个飞速发展期，遵义市将成为一座经济繁荣、文明富裕的现代化城市和宜居、宜业、宜游的“三宜”城市，社会经济的发展将更加需要良好的消防安全环境作为软实力支撑。

(二)灾害形势发展的需要

随着社会经济的高速发展，各种新材料、新技术得到不断应用，人口向城镇聚集，城镇化进程不断加快，而且当今气候变化剧烈，随之而来的是各种致灾因素不断增多，火灾和灾害事故的发生频率越来越高，造成的经济损失和社会影响越来越大。以遵义市为例，2001年3月16日，遵义市外环路某农机配件经营部仓库火灾，造成132.5万元的直接财产损失;2004年7月22日，遵义市汇川区某酒厂酒库发生火灾，造成50多吨的基酒全部烧毁，直接经济损失100余万元;2005年2月20日，遵义市某家电市场发生火灾，过火面积1155m2，烧毁市场内所有电器，直接经济损失80余万元;2008年年初的凝冻气候袭击全省，遵义市成为重灾区，社会生产生活受到极大影响，经济损失和社会影响巨大;2010年12月27日，兰海高速贵遵段1235km处41辆车连环相撞，造成7死、17伤;2011年12月30日，遵义市汇川区高桥镇泥桥村某塑业有限公司仓库发生火灾，过火面积3600m2，直接财产损失932余万元。

(三)履行法律职责的需要

《消防法》第37条规定，公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。主要包括承担危险化学品泄漏等八项事件的救援和参与配合处置水旱等十项灾害事件，公安消防部队的职能得到空前拓展;《消防法》第44条规定，消防队接到火警，必须立即赶赴火灾现场，救援遇险人员，排除险情，扑灭火灾;2009年颁布的《公安消防部队执勤战斗条令》第3条规定，公安消防部队必须随时做好战斗准备，接到报警或者命令立即出动，迅速、安全地赶赴现场，实施灭火与应急救援。因此，遂行灭火和应急救援任务不是应尽义务，而是履行法律赋予的职责。当前，人们的法律意识普遍增强，如果公安消防部队接警后不出警或完成灭火和应急救援任务不力，很可能成为被告，承担相应的法律责任。

二、构建地级市灭火和应急救援战区的可行性

(一)法律法规未限制公安消防部队遂行灭火和应急救援任务的地域范围

如前所述，《消防法》、《国发〔2011〕46号》、《公安消防部队执勤战斗条令》等法律法规只规定公安消防部队必须完成好火灾扑救和以抢险人员生命为主的应急救援工作，并未限制完成这些任务的地理范围，即，公安消防部队的出警并没有地域性限制，只要有报警，都应当出警，并在职责范围内完成好任务。因此，地级市公安消防部队可以根据重大危险源的分布、各消防大(中)队的战斗实力和全市道路交通等情况构建起灭火和应急救援的战区。

(二)公安消防部队当前的运行的体制与优势

公安消防部队是公安机关的一个重要警种，并且是一支现役部队，执行中国人民解放军三大条令，日常管理严格，训练有素，24h值班备勤，通信调度系统健全，受当地公安机关和政府的领导，政令、警令畅通。在装备上，各消防大、中队均配备了中型水罐(泡沫)消防车、抢险救援车等执勤车辆和各类灭火和应急救援装备，部分中队还配备了化学事故救援车(洗消车)、照明车、高喷车等特种车辆和高科技的灭火救援装备。另外，各消防大、中队经过不断的灭火和应急救援工作的锻炼，积累了较丰富的经验和教训，实战能力得到稳步提升，应对突发事件能力得到较大提高。这为跨区域(县级)作战提供较好的基础。

(三)各地级市道路交通的发展情况

目前，消防部队的兵力投送主要基于陆路交通，要跨区域遂行灭火和应急救援任务，必须要有良好的道路交通作为先决条件。随着西部大开发的深入推进，交通道路建设的速度越来越快，以贵州省遵义市为例，现遵义市公路通车里程已达24000km，其中高速公路212km。未来几年内，遵义市将建成“四纵三横三联二环”的主骨架路网，总规模约3437km，形成县县通高速或高等级公路，遵义市中心城区到县(市)3h、县到县6h的交通道路网。特别是遵义绕城高速建成后，形成200万人口的“大遵义”组团发展的大城市发展新格局。道路交通的跨越式发展为地级市灭火和应急救援战区的构建提供了强有力的支撑。

三、构建地级市灭火和应急救援战区的设想

现代的火灾和灾害事故规模大、突发性强、损失大、影响大，要求公安消防部队必须以最及时的响应、最有效的手段、最快的处置速度、最可靠的战勤保障完成灭火和应急救援任务，最大限度地减少灾害造成的生命财产损失，降低对社会的影响，达到灭火和应急救援效益的最大化。

《消防法》第36条规定:“县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队，并按照国家标准配备消防装备，承担火灾扑救工作”。现行消防部队体制条件下，各县(市、区)设立消防大队，消防大队下设执勤战斗中队，承担该县(市、区)范围内的灭火和应急救援任务。由于各方面的原因，一线执勤人员被占用较多，实有人员数与编制人员数相差较大。今后几年内，还将增加消防站的数量，而兵员增长却跟不上消防站建设的速度，人员缺编的矛盾将更加突出。就配备的执勤车辆而言，受西部地区地方经济条件的制约，执勤车辆装备量少质弱、服役年限长、配备结构不合理，各执勤中队的执勤车辆和装备发展不平衡，导致各执勤中队的战斗力对较大一些火灾和灾害事故形不成绝对的作战优势，与灭火和应急救援的实际需要存在较大差距。

为整合现有灭火和应急救援的资源，聚指成拳，发挥出应有的灭火和应急救援效能，适应当前社会经济发展的需要，可构建地级市的灭火和应急救援战区。以遵义市为例，可将遵义市划分为四个灭火和应急救援战区，即:红花岗区、汇川区、遵义县、桐梓县、绥阳县为西战区;仁怀市、习水县、赤水市为北战区;正安县、道真县、务川县为东战区;湄潭县、凤冈县、余庆县为南战区。

四、地级市灭火和应急救援战区消防部队的运行机制

(一)建立起战区中心主导协调机构

主导协调机构可由地级市公安消防支队明确，以协调战区内各战斗单位的灭火和应急救援准备工作，这是地级市灭火和应急救援战区正常运行的关键所在。平时，全面负责战区内的灭火和应急救援各项准备工作，包括掌握战区内各重点单位的数量、分布情况，灭火和应急救援实力及变化，物资的储备，重大灾害事故处置的预案制定，协同演练的安排等。战时，由灾害发生地大队实施属地指挥，主导协调机构负责调集战区内的增援力量及相关物资。战后，由主导协调机构负责损耗物资的协调补偿。

(二)建立战区运行相关制度和行动准则

这是确保地级市灭火和应急救援战区正常运行的制度保障。要明确战区内各成员单位的职责，重大灾害事故处置响应程序，重大灾害事故预案的制定和完善制度，灭火和应急救援物资的调用机制，辖区内重大危险源的调查和相互通报制度，执勤战斗力量变化的适时通报制度，重大信息的通报制度，协同训练和演练制度，战区内跨区域灭火和应急救援的后勤保障制度和行动准则等。

(三)着力开展好协同训练和演练

这是地级市灭火和应急救援战区发挥有效功能的基础。要成功处置一起较大的火灾或其他灾害事故，一般都有多个消防中队参与其中，除参与的力量有较高的战斗实力外，各力量还必须密切协同和配合，才能发挥出整体的优势。现阶段，各大中队都是以本单位为整体开展训练，各大中队间开展应对大灾害的协同训练和战术演练的机会较少，一旦有突发事件，即使到场增援，各战斗单位也发挥不出整体的战斗力，甚至是相互掣肘。因此，必须由各成员单位根据主导协调机构的统一安排，有计划地、有针对性地开展好协同训练和实战演练，尤其是各大中队攻坚组之间的协同作战训练，发挥出攻坚组协同作战的拳头和尖刀作用。

(四)大力做好后勤保障工作

后勤保障工作是灭火和应急救援工作的重中之重，建立战区的目的就是应对日益复杂的火灾和其他灾害形式，这类火灾和灾害形式的处置时间长，处置难度大，物资消耗大，必须要有有效的物资供给做后盾，从灭火剂、车辆和器材装备以及参战官兵的生活物资都必须得到充分的保障，因此，各战区可建立起物资储备点，合理储备、统一管理、集中使用，避免浪费，发挥物资的最大效益。

另外，地级市公安消防支队可依托特勤中队成立一支机动大队，作为战区力量的补充，隶属于支队，平时管理在中心城市大队，训练和演练由支队统一安排，一有情况，由支队直接调用，机动大队到达灾害发生地战区以后归战区指挥机构指挥，支队指挥机构到场后由支队指挥。

五、构建地级市灭火和应急救援战区的优势分析

(一)时间优势

消防部队处置各类灾害事故都是在与时间竞赛，时间就是生命，时间就是一切。战区建立起来后，战区内若发生需要增援的火灾和灾害事故，战区内的各成员单位可按照相应的响应程序和行动要求，立即组织人员装备前往增援，并在属地大队的指挥下协同作战，不必事先报告支队全勤指挥部或支队首长，得到批准后，才组织增援，节省了极为宝贵的处置时间，很好地贯彻了“五个第一时间”的基本要求，为赢得有机战机创造了条件。

(二)协同优势

战区内，平时各单位按照相关的制度进行长期的、反复的协同训练和演练，相互之间不断地进行磨合，不断地进行熟练，从而在灭火和应急救援战斗过程中实现无缝对接。在指挥上，各单位能正确领会指挥机构的意图，在战术配合上，各单位能相互协同，共同协作，各战斗组包括攻坚组，能根据实际情况，按照指挥员的要求，选择正确的进攻方向，采取正确的战术，实施正确的方法，实现各成员单位在作战过程中的配合密切，完成好各项灭火和应急救援任务。

(三)资源优势

战区内，各单位组成了一个统一的战斗实体，按照战区运行的相关要求，各成员单位必须共享有关灭火和应急救援的各类信息，熟练掌握包括重大危险源、水源和道路交通情况、各类预案、各单位的战斗实力及变化情况等资源，以共同制定相应的应对措施。在开展灭火和应急救援准备工作的过程中，各单位可针对战区内不同的灾害特点研究相应的对策，并相互共享，同时相互学习和借鉴好的训练方法和措施，互通有无，共同提高。

(四)保障优势

当前，西部地区各公安消防支队尽管配备了一定数量的执勤车辆和器材装备，但由于地方经济的不发达，装备实力得不到根本性的改观，实现的战斗力仍然较为低下，并且装备和各类物资较为分散，应对大规模、综合性、复杂的火灾及灾害事故备感吃力。战区建立后，战区内的各类执勤车辆和器材装备可实现优势互补，物资可进行统一调用，将有限的装备和物资用在刀刃上，从而弥补单一作战的力量不足，发挥出战区战勤统一保障的优势。

灭火和应急救援战区的概念源于解放军，但由于消防部队的条块分割的特殊性质，战区在运行过程中较解放军战区的运行要困难，特别是运行机制的建立，需要花费大量的人力和物力，还需要长期的实践与完善。尽管困难重重，但我们仍需做一些有益的尝试，在国家相关法律法规的指导下，通过构建灭火和应急救援战区，整合作战资源，优化作战模式，依法履行各项职能，最大限度的发挥出消防部队的功能和作用，更好地为社会经济的建设和发展保驾护航。

［1］陈家强.关于跨地区调动部队协同作战问题的探讨［J］.消防科学与技术，1995，14(2).

［2］韩玉祥，李春孝，陈汝胜，等.建立公安消防部队灭火救援战区的探讨［J］.消防科学与技术，2006，25(5).

［3］全国人大常委会法工委刑法室，公安部消防局.中华人民共和国消防法释义［M］.北京:人民出版社，2009.

［4］王梦奎.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议(辅导读本)［M］.北京:人民出版社，2010.

［5］韩康，许正中，杨玉珍.“十二五”中国发展大战略［M］.北京:国家行政学院出版社，2010.