民事执行检察监督的范围*

文◎刘辉姜昕*

民事执行检察监督的范围*

文◎刘辉**姜昕***

民事执行检察监督不是新鲜的话题，但有重提的必要。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》正式实施后，关于人民检察院是否有权对人民法院民事执行行为进行监督就一直存在争议。［1］2012年8月31日《中华人民共和国民事诉讼法修正案》的公布终于使得这场争论尘埃落定，但遗憾的是，新法只在第235条，用一个条文笼统地规定了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。那么，监督什么？目前还没有下文。公权力的行使必须依法定的授权，只有第235条原则性的规定，实务部门将难以开展具体的监督工作。因此，明确执行监督的范围对于新法的实施来讲，就显得异常必要。

一、执行检察监督范围的含义

执行监督的范围，简单地讲，就是检察机关要监督什么，或者说要监督法院哪些执行活动。这里，有两个经常混用的概念，在以往的研究中，一般不加以区分，即“对象”和“范围”。从语义上分析，这是两个意思相近的词语，“对象”是指行动或思考时作为目标的人或事物；“范围”是指周围界限、上下四周的界限。［2］从定义看，对象针对的是主体行为的指向目标，是主体行为的靶子；范围是要描述事物和边界，是行为对象确定后，其四周的界限。新法规定民事执行监督是检察机关对“执行活动”的监督，那么，检察机关作为执行检察监督的主体，其监督行为指向的目标是执行活动，这是所谓执行监督的对象。虽然，这一对象已经由新法第235条加以确定，但执行程序中执行主体的执行活动林林种种，检察机关的监督有没有四周边界呢？还是说，所有的执行活动都可以进行监督？这就是所谓的监督范围。

二、执行检察监督范围已有观点的介评

关于民事执行检察监督的对象及其范围，在新法颁布前，存在相当大的争议，主要有以下几种观点：一是主张“民事审判”一词，实际就包括了强制执行在内，原民事诉讼法第14条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的内容，就包括了对执行工作的法律监督。民事执行活动中的检察监督的首要任务是保障强制执行活动中国家法律的正确和统一实施，对于任何单位和个人的违法行为都要监督，既包括人民法院的强制执行行为，也包括执行当事人的执行行为，还包括案外有关单位和个人与执行有关的行为。纠正他们的违法行为，保障了国家法律的正确和统一实施，同时也就保护了当事人的合法权利。［3］二是主张检察院的监督不仅是纠正法院执行部门的错误，也包含着从化解“执行难”的角度对法院执行工作的支持，例如检察院临场监督、事前关注制度等等。［4］三是主张民事执行检察监督的实质是检察权对民事执行权的控制，其目的在于防止民事执行权超越应然的作用范围或者违反既定的运行程序。民事执行检察监督的具体对象应当是民事执行行为。检察院作为一种公权力机关，其监督范围应限定于法院的执行活动，是检察权对执行权的制约。［5］

第一种观点，主张民事执行检察监督的对象既包括法院的执行活动，也包括当事人在执行中的违法行为。这一观点对执行活动的理解是最为广义的，相应的，执行监督的范围也最为广泛。第二种观点，认为民事执行检察监督的对象是法院作为主体的执行活动，这与第三种观点从表面看基本是一致的，但仔细分析还是有所差别。在监督范围上，第二种观点从目的论角度出发，认为执行监督应立足于解决“执行乱”和“执行难”两个问题。解决“执行乱”，在监督范围上当然是针对执行机构的不作为和乱作为；但解决“执行难”，在监督范围上就比较复杂，一方面，“执行难”可能就是由于执行机构的“执行乱”造成的，执行机构的滥用职权、渎职失职造成了对执行执法环境的破坏，进而导致了“执行难”，所以，治理“执行乱”也可以一定程度地解决“执行难”问题。但更主要的是另一方面，有些机关可能利用职权妨碍执行，或有些当事人拒不履行、逃避履行执行义务，这时，通过检察机关的监督，可以排除对法院执行行为的妨碍，从而解决“执行难”问题。那么，这部分执行检察监督，在范围上就包括了对被执行人的不配合、其他权力机关的不当干预等情形进行的监督。所以，在第二种观点中，执行监督的范围并不是局限于法院的执行裁决行为和执行实施行为。第三种观点是近期较为主流的观点，是在对民事执行监督的理论探讨和实务摸索的基础上，逐渐形成的检法两家共识。这一观点主张检察监督的实质是检察权对法院执行权的制约，检察监督应限定在对法院执行活动的监督上。检察监督的重心应放在对法院“执行乱”问题的监督上，从行为的性质来看，民事执行检察监督的对象既包括积极的作为，也包括消极的不作为；从行为的后果来看，民事执行检察监督的对象既包括民事执行程序中做出的裁定，也包括民事执行程序中做出的决定或者命令。既然造成“执行难”的原因是一个综合性的社会问题，则对执行难的问题不适宜进行法律监督。

三、界定执行检察监督范围的标准

界定监督范围的标准应当包括内容标准和形式标准两个方面，内容标准所要解决的是监督什么的问题，可以有以下三个方面的尺度，第一，执行检察监督的对象除了法院的执行行为，是否还包括案外人或当事人的执行活动？第二，出于司法成本和效率的考虑，对执行行为的监督是否需要有前置性排除内容？第三，执行监督试点为划定监督范围提供了哪些实践经验？前两种可以理解为法理标准，后一种可以理解为实践标准。形式标准所要解决的是怎么规定的问题，也就是说，界定执行监督范围宜采用宏观的概括式还是微观的列举式。

（一）内容标准

监督范围是由对象决定的，而对象则是由民事检察监督制度设立的目的所决定的。相对于目的来讲，监督范围和方式是实现目的的手段。民事检察的目的，是以观念形式表达的，国家设立民事检察制度所期望达到的目标或结果。它反映的是国家基于自身需要和对民事诉讼活动以及检察权运行的认识而预先设计的理想模式。主流观点认为，民事检察监督的目的，就是维护司法公正、司法权威和法制统一。［6］支持者认为，这一观点比较客观地揭示了民事检察制度的本质，符合检察机关作为国家法律监督机关的地位。［7］设立民事检察制度的意义不在于国家对私权的干预以及对某个当事人的权益进行救济，而是要通过监督防止和纠正不正当行使司法权引起的司法不公，这是检察机关的宪法法律监督地位和检察权的特征决定的。民事检察监督的实质是公权力对公权力的监督，而不是公权力对私权利的监督。所以，从民事检察制度的目的出发，执行检察监督的对象应当是公权力，即法院的执行权。新法第235条只是笼统地规定了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，这里的“执行活动”适宜做狭义理解，即理解为是针对法院作为执行主体的执行活动而言，简单地说，就是执行行为。执行行为在学理上指的就是执行机关运用国家公权力，强制债务人履行债务，以实现债权人权利的公法上行为，具体包括执行裁决行为和执行实施行为。如果从包括执行机关、执行当事人、执行参与人等执行主体的角度去理解执行活动，就显得过于宽泛。

另外，对于作为监督对象的法院执行行为宜从事后性的角度来理解。此处的“事后”可以分两个层面来理解：首先是指执行行为完成以后。执行行为没有完成，我们很难准确地判断执行的效果如何，当事人是否有异议，执行行为是否不当或确有错误，此时介入监督可能会造成对执行行为的不当干预。其次是指当事人应当穷尽了法律规定的法院内部的救济手段，如申诉、异议、复议等程序，如果当事人认为不当或违法的执行行为没有得到纠正的，可以申请人民检察院依法实行法律监督。这样做的好处在于给予法院充分的自我纠错的空间，维护法院的司法权威；避免当事人一边到法院申请救济，一边到检察院申诉，浪费司法资源。从2012年民事诉讼法典修改时立法者的修法意图观察，提高诉讼效率，降低司法成本显然是法律修订的一项原则。对于民事检察监督而言，这一原则集中体现为新法第209条对当事人申请检察机关抗诉和提出检察建议前置性条件的规定。当然，这一规定并没有限制民事检察权行使的意图，因为民事检察监督权的行使遵循的是新法第208条的规定，但立法者的强烈意图是细化执行监督规范时应当认真揣摩的。

当a>0时，需同时满足两个条件：①当x=2时，y≥1，即4a-2+2≥1，解得②抛物线与线段MN有交点，易求与二次函数y=ax2-x+2联立，消去y，可得3ax2-2x+1=0，由b2-4ac>0，解得所以a的取值范围是．

执行检察监督试点为划定监督范围提供的实践经验也是界定监督范围的重要依据。2011年3月，两高会签《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），确定在山西等十二个省、自治区、直辖市人民法院和人民检察院开展民事执行活动法律监督的试点工作，并规定了监督的五种具体的民事执行活动，［8］即监督范围。《试点通知》下发后，全国检察系统共确定441个院作为试点单位，其中省级院2个，市分院62个，基层院377个。2011年4月至2012年3月，各试点单位共受理执行检察案件2115件，涉及法院强制执行工作的各个环节和执行活动中存在的各种违法情形；共立案1480件，其中发出检察建议1366件，发出纠正违法通知65件，建议更换办案人2件，移送有关机关处理2件，采取其他监督措施154件。检察建议采纳率达到91.7%。［9］我们对部分试点地区执行监督的范围进行了统计，发现均一定程度地超出了试点文件规定的监督范围。这也正好说明了，制度试点的效用之一就是试错，所以，试点经验是对制度可行性的有效验证。

（二）形式标准

形式标准所要解决的是立法技术的问题，也就是说，执行监督范围的表述方式应采取概括式还是列举式。概括式和列举式均有各自的利弊，因此，需要仔细加以权衡。概括式只要界定出范围的边界即可，这种表述方式的优点是，对于需要监督的执行活动，不会出现挂一漏万的情况。但缺点也较为明显，也就是说，如果没有具体的监督情形，这一规定即缺乏可操作性。与此相对应，列举式则具有较强的可操作性，但缺憾是，容易出现挂一漏万的情况，并且随着司法实务的不断变化，需要通过修法来不断地修正具体情形，容易造成立法的滞后。

从一些试点地区调研的情况看，检法两家的办案人员，特别是基层的办案人员都希望细化规定监督的具体情形，原因有三：一是从监督者的角度出发，可以减少自由裁量，增强监督的规范性；二是从被监督者角度出发，规范清晰明确，利于被监督者强化自我约束，同时有利于形成对监督范围的心理认同，使被监督者易于接受检察机关的监督，避免两个公权力机关由于理解分歧所产生的抵触情绪；三是从申诉人的角度出发，告知申请人哪些具体情形可以到检察机关申诉，可以减轻办案人员的压力。遇有不属于监督情形的案件，也便于办案人员向申诉人做好解释工作，有利于维护司法权威和社会稳定。但也有实务部门的人员认为，采用列举式的规定形式，会使检察机关自缚手脚。我们认为，这种约束对于公权力的行使来讲，是权力正当性的保障，不可因贪图权力行使的便宜而使权力异化。所以，如果采取概括式与列举式相结合的表述方式对民事执行法律监督的范围加以规定，可以兼顾两种表述方式的优点，克服不足。同时，也有立法先例可循，我国《婚姻法》对离婚标准的规定、《行政诉讼法》对行政诉讼范围的规定均是采取的概括式和列举式相结合的表述方式。

四、执行检察监督范围的初步界定

综上，我们首先确定，民事执行监督范围的界定应本着监督公权力为核心，以及事后监督的原则。执行检察监督的对象是法院的执行活动，由于执行活动的外延过于模糊，所以，应对其范围做出界定。在立法形式上，宜采用概括式加列举式的形式。

具体讲：2012年《民事诉讼法》第235条规定，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。此处的“民事执行活动”宜理解为法院的执行行为，但即便如此，“活动”的含义也较为模糊。活动是由共同目的联合起来并完成一定社会职能的动作的总和。也就是说，如果从活动一词本义来理解，民事执行过程中执行法官所有与执行相关的动作都应包括在内。显然，这个范围过于宽泛，比如被执行人一方向执行法官提出愿意执行和解，此时，一般的做法是，法官会与执行申请人、被执行人打电话沟通和解事宜，而且这种电话往往会打多个。执行法官主要是做当事人的思想工作甚至有时只是一方当事人的传声筒，那么执行法官的类似这些动作，检察机关无法监督也没有必要监督。监督一般应是对具有法律意义的行为加以评价，对于民事执行监督来说，执行法官做出的能够启动法律程序或是引起法律后果的行为应当属于被监督的范围，如送达执行裁定，查封、扣押、冻结被执行人财产等。从现有的文献资料来看，对民事执行监督范围的理解基本上都是对执行行为的分析和归类。因此，在规则细化时，建议将第235条的“民事执行活动”明确为“民事执行行为”。学理上通常将执行行为划分为执行实施行为和执行裁判行为，当然，由于分类标准不同，也可以有其他划分方式，比如违法行为与不当行为，严重违法行为与一般违法行为，作为与不作为，执行裁定行为与其他行为，等等。［10］但在界定监督范围时，适宜在同一标准下进行细化，否则，就难免会出现交叉重复。本文即以执行实施行为和执行裁判行为作为讨论框架。

另外，需要说明的是，本文所讨论的执行监督范围，主要是针对民事检察权行使范围而言，对于执行法官作为司法人员在执行活动中的受贿、渎职等行为，当然属于检察机关自侦案件的查处范围，也是检察机关履行检察职能的体现，但不是本文重点要讨论的内容。检察机关民行部门发现相关案件线索应移送自侦部门归口管理。民事执行检察监督是民事检察监督的下位概念，与审判检察监督相对应；民事执行检察监督又是执行监督的下位概念，与法院自身监督、舆论监督等相对应。所以，民事执行检察监督做不到也没有必要“包打天下”。

故此，我们建议，执行监督的范围应包括法院错误的执行裁决行为、执行实施行为。具体情形包括：

（1）依据没有生效、已撤销的或没有执行内容的判决裁定作出执行裁定或决定；

（2）变更作为执行依据的生效判决裁定的执行内容作出执行裁定或决定；

（3）违法变更被执行主体或被执行财产作出执行裁定或决定；

（4）错误作出执行终结、执行中止、不予执行、暂缓执行、执行回转裁定或决定；

（5）对当事人、利害关系人的异议、复议申请无正当理由未在法定期限内作出裁定的；

（6）违法采取执行措施，如冻结了被执行人的生活费、超标的查封；

（7）违法评估、拍卖变卖；

（8）无正当理由未在法定期限内调查、保全、处置、分配被执行财产或遗漏执行内容；

（9）违法执行案外人财产；

（10）执行程序违法，如未依法送达执行裁定、伪造询问笔录。

（11）违反法律规定对被执行人或者协助执行人以及其他人采取拘传、拘留、罚款等强制措施；

（12）人民法院执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。

注释：

［1］争议的焦点性问题在于，民事诉讼法典总则关于“民事审判活动”的规定是否包含法院的民事执行行为。

［2］中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典（第5版）》，商务印书馆2007年版，第346、382页。

［3］杨蓉馨：《略论强制执行的检察监督》，载《人民检察》2007年第13期。

［4］孙加瑞:《我们需要怎样的执行检察监督立法》,载《法制日报》2007－9－20。

［5］谭秋桂：《民事执行检察监督机制分析》，载《人民检察》，2008年第22期。

［6］高建民：《论民行检察监督制度的法理基础》［N］，载《检察日报》2000－5－19。

［7］申绍君,覃兴盛：《民事检察目的论》，载《民事检察制度热点问题探索》，中国检察出版社2004年版，第61页。

［8］五种执行活动包括：（一）人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的，有正当理由的除外；（二）当事人、利害关系人依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零二条之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请，人民法院在收到书面异议、复议申请后，无正当理由未在法定期限内作出裁定的；（三）人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施，且无正当理由的；（四）被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益的；（五）人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。

［9］引自姜建初副检察长在2012年全国检察机关民事行政执行检察工作座谈会上的讲话。

［10］孙加瑞：《检察机关实施民事执行监督之程序设计》，载《人民检察》2007年第13期。

*本文系国家检察官学院科研基金资助项目。

**国家检察官学院副教授［102206］

***国家检察官学院讲师［102206］