涉检信访问题之现状及对策研究

文◎泉州市人民检察院课题组

涉检信访问题之现状及对策研究

文◎泉州市人民检察院课题组*

*课题组组长：欧秀珠 成员：樊美清 靳学仁 张温龙

成员介绍：欧秀珠，泉州市人民检察院检察长；樊美清，泉州市人民检察院副检察长；靳学仁，华侨大学法学院副教授、泉州市人民检察院专家咨询委员会委员；张温龙，石狮市人民检察院检察长。

涉检信访工作是现代中国一个颇具“中国特色的社会问题”涉检信访是指公民、法人或其他组织依法通过一定的形式，向人民检察院反映属于其职责范围内的事项，由人民检察院对相关事项进行核查、处理，对处理结果进行回复的一项制度。涉检信访在具体的司法实践中发挥的实际效用包括积极的和消极的两个方面。

涉检信访的积极作用表现在：一是有利于贯彻人民司法路线，切实解决人民群众最关心、最迫切的问题；二是有利于政治参与，为人民群众创造参与国家政治生活及国家治理的机会；三是发挥社会安全阀的调节作用，疏导群众怨气、化解群众不满、调和矛盾；四是充分保障公民人权，为公民申诉、控告、检举权的行使提供渠道，为公民批评建议权的行使提供便利。

涉检信访的消极作用表现在：一是不利于法治观念的形成，对法治观念的树立构成威胁；二是消解司法权威，导致整个社会信任基础的崩溃；三是浪费社会资源，无论是对当事人还是检察机关，甚至是整个社会成本而言，都构成资源的浪费。

一、涉检信访的性质和范围

涉检信访是弥补司法程序漏洞、有效及时纠正司法错误、完善司法工作的一项法律监督工作，同时又是解决人民群众诉求、补救受损权利的法外救济制度。涉检信访具有一定的受理范围，在高检院《人民检察院信访工作规定》中的第3条，明确规定了涉检信访的受理范围：

（一）反映国家工作人员职务犯罪的举报

（二）不服人民检察院处理决定的申诉

（三）反映公安机关侦查活动存在违法行为的控告

（四）不服人民法院生效判决、裁定的申诉

（五）反映刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动教养机关的活动存在违法行为的控告

（六）反映人民检察院工作人员违法违纪行为的控告

（七）加强、改进检察工作和队伍建设的意见和建议

（八）其他依法应当由人民检察院处理的信访事项.

二、我国涉检信访的特点及原因

（一）特点概述

1.涉检信访量逐年减少，但形势依然严峻。近年来，检察机关通过采取加强自身建设，提高办案质量，落实办案责任制等措施，涉检上访案件数整体呈下降趋势。就全国检察机关而言，2006年不服检察机关处理决定的信访案件比2003年下降13.5%，2007年1至11月比去年同期下降4.2%。［1］各个地方也基本符合这一趋势，涉检信访量逐年减少。下面笔者将以福建Q市检察机关统计的一组数据进行分析（见下页表）：

2.越级访、缠访现象严重。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理的群众信访量上升14%，省级上升0.1%，地级上升0.3%，县级反而下降了2.4%。另外，其他中央国家机关受理的信访量上升46%。［2］通过对涉检信访人员的调查发现，近半数的人都是越级上访。越级上访呈现五个特点:一是重复上访、缠访的比例较高；二是上访时间具备一定的规律；三是上访反映的问题比较集中；四是信访人普遍法律意识淡薄，诉讼能力较低；五是有部分上访人性格偏执。

3.信访权受侵害现象较为严重。在实践中一些部门或单位压制或妨碍群众正当行使信访权，甚至打击迫害信访群众的现象在不同程度上还存在。中国社科院有关课题组2007年初对560名进京上访群众进行问卷调查表明，有71.05%的人认为地方各级政府对上访人的打击迫害较为严重，63.9%的人表示自己曾被关押或拘留，18.8%的人表示曾因上访被劳教或判刑。［3］

4.集体访、暴力访增加。按照高检院《规定》，集体访是指5人以上的信访。据统计，1996年至2000年，全国县级以上政法部门受理群众集体上访的批次和人次分别是1995年第四次全国信访工作会议前13年总和的2.06和2.75倍。［4］暴力访是指在信访过程中，信访人不遵守相应的法律法规，使用暴力的行为。暴力信访在逐年增加，严重地危害了一地的社会稳定和谐。

福建省Q市检察机关近四年的相关信访数据

5.无理信访有所增加。无理信访是指没有必要进行信访仍去信访的；对于信访的问题已经处理过的，仍然坚持信访的。原因有：（1）通过信访谋取更多的利益；（2）通过信访拖延时间；（3）以信访的形式，拒不履行法院判决；（4）通过信访获取法律规定以外的利益；（5）以信访为业的；（6）信访人性格偏执的。

（二）原因分析

1.司法权威的缺失。涉检信访的目的无非是追求在纠纷解决中对自己有利的结果，由于司法权威的缺失，信访人不再将法院当做定纷止争的场所，而是选择了法律以外的途径信访。

2.实事求是、有错必纠的司法理念有待完善。实事求是、有错必纠的司法理念“是我国多年来奉为社会主义法律优越性重要体现的一项重要司法原则，其原意是指凡是因认定事实、适用法律或其他原因判决错误的案件，都要予以纠正”。涉检信访正是基于这样的司法理念，即便在一个案件已经走完所有的司法程序之后，已作出终局性的判决之后，仍然可以信访、申诉，反反复复，直至信访人得到想要的结果为止。

3.再审制度不尽合理。高检院《规定》中：“不服人民法院生效判决、裁定的申诉”属涉检信访的范围。这条规定是立足于我国的再审制度而设计的，而涉检信访的不断增加，与我国再审制度设计中存在的问题具有直接关系：一是在刑事诉讼法中规定了当事人及其法定代理人、近亲属，对已发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，赋予了人民群众申请检察机关有权启动再审的权利，这给已发生被终局性判决的当事人留下了一线希望，自然会引起他们试图改变判决结果的信访；二是仅规定了法院接受申请再审的次数，并未规定检察院提起抗诉的次数，再加上在刑事诉讼和行政诉讼中也无限制规定。因此，在申请再审中，当事人可以无限申请，无限信访；三是虽在《民事诉讼法》中规定，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后的2年内提出。而对法院和检察院启动的再审则没有时间的限制，刑诉法和行政诉讼法也没有关于再审时间的规定，为信访留下了空间。

三、解决涉检信访的有效措施

（一）处理原则

处理涉检信访的原则，是指在涉检信访过程中，检察机关及其工作人员对于信访人员或信访事宜的处理必须遵循的基本准则。主要有以下三个原则：依法处理、司法为民和公正与效率原则。

1.依法处理原则。是指对于涉检信访的处理必须严格依照国家既有的法律法规进行，不得随意操作，要遵循国家立法机关制定的法律以及现有的一切由有权机关制定的具有约束力的规定。依法处理的另一方面就是在涉检信访的处理中，必须严格依照法律程序进行。

2.司法为民原则。涉检信访工作的开展，应以为人民服务为根本宗旨，具体而言检察机关应为涉检信访工作提供专门的人员、资金和必要的办公设施，认真做好群众的来信来访工作，及时回复人民群众关心的一些问题。对于不属于自己职权范围内的事项，也应及时转交有权机关进行处理，对来信来访进行登记和梳理，及时反映和解决群众关注的问题。

3.公正与效率原则。涉检信访作为广义上的一种司法活动，在处理的时候应当以追求公正的结果为目标，另一方面仍需强调的是在实现公正的过程中必须遵守法律的程序性规定。迟来的正义为非正义，效率是我们在处理涉检信访中所必须遵循的另外一条原则，检察机关对于信访应及时给予答复，对反映的问题应及时妥善处理，对不属于自己管辖范围内的事项，应及时的转交给有权机关。

（二）践行具体措施

1.再审制度的完善。笔者以为对再审制度的改革主要有以下两种方案：

一是明确再审中相关具体规定。第一，应当否定当事人的申诉或明确规定申诉的次数以2次为限；第二，应当严格明确再审的理由仅限于程序上的重大瑕疵足以影响案件结或发现新证据足以推翻原判决的；第三，应当规定再审的时间，所有的再审申请都必须在判决或裁定生效之日起2年内进行申请；［5］第四，检察院的抗诉应当慎重提起，对一个案件的抗诉应以1次为限。

二是变目前的两审终审为三级终审，废除再审制度。再审制度设立的意义就是为了防止法官有意或无意的出错，影响到司法公正，因此设立的纠错环节。既然认为目前的两级终审制度无法有效地防止司法不公，为何不设立第三级法院审理作为终极审理。这样不但可以有效地防止适用法律错误而且有效地防止地方保护主义，保证案件事实的准确定性，还能保障案件审理的公正。

2.检察机关的内部措施。一是提高全体干警的思想素质，严格依法办事。二是建立信息共享机制，及时掌握信访动态。三是坚持深入开展检察长接访活动，广泛听取群众意见。四是进一步完善领导包案机制，对重大疑难复杂案件，逐案落实包案领导和息诉方案，责任到人，做好息诉息访工作。五是强化首办责任制，把问题解决在首次办理环节，提高一次性处理信访问题的成功率。六是严格落实责任追究制，对因信访不重视、不作为、工作不到位致使信访问题造成严重后果、恶劣影响的，严肃追究相关人员责任。七是建立健全涉检信访预警机制。坚持每月排查、督办和半年清理制度，将信访问题尽可能解决在首办环节，矛盾化解在萌芽阶段，特别是对一些重点上访对象，密切注意动态，加强跟踪了解。八是建立涉检信访风险评估制度。对审查批捕、起诉以及自行查办职务犯罪案件实行案件质量涉检信访风险评估机制，对办理案件制定涉检信访预案，办案中全面掌握案件当事人的动态，案件办结后，填写涉检信访风险评估表，详细记录案件当事人及家属、发案单位、社会群众对案件处理结果的反映和意见，评估涉检信访系数，对可能引发涉检信访的问题及时采取措施予以解决。九是改进答复反馈工作。采取预约当面答复。对于明显对处理结果不服，有上诉上访缠诉缠访倾向的信访人采取预约当面答复，通过当面谈话对信访人进行宣传教育，打消其上诉上访的念头；同时实行检察长答复制度。对影响重大的部分群体访、重复访、越级访，由检察长亲自答复，通过人文关怀、释法说理、耐心疏导，使当事人心悦诚服地接受处理结果。

3.其他保障措施。涉检信访的解决也不能仅仅寄希望于检察机关的工作，应当是全社会共同努力的方向，因此，在检察机关的工作之外，其他的保障措施仍需完善，包括构建其他机关与监察机关的配合机制，加强媒体的正确引导以及增强民众理性思维培养等等。

结语：涉检信访问题是一个极其复杂的问题，涉及到许多部门、部门法；要在不同的利益相关者之间进行博弈，以期在各种力量的张力之间求得一种平衡。与其说涉检信访是一种现象，毋宁说它是一种为解决特定时期的特定问题而设计的一种严密而复杂的制度。本文，通过对涉检信访制度进行系统的梳理和完整的介绍，目的就在于为涉检信访的治理寻找出路。而涉检信访的解决又不仅仅限于检察机关内部的工作，需要整个社会共同努力。我们有理由相信，经过不断的努力，涉检信访量会逐步降低，涉检信访的问题也会在根本上得到解决。而这一切全仰赖于法治中国的努力！

注释：

［1］参见贾春旺检察长在全国检察长会议上的报告，《检察日报》2007年12月27日第二版。

［2］于建嵘：《信访的制度性缺失及其政治后果》，载《凤凰周刊》，2004年第32期。

［3］于建嵘：《底层立场》，上海三联书店 2011年版，第174页。

［4］邓玮：《信访的困境与出路》，载《求是》，2005 年第3期。

［5］但对于在原审判决中有明显过错或有徇私舞弊行为的国家工作人员（不限于法官）应当依法追究责任，但并不能因此否决法院的既判力，应以此来维护法院的司法权威。