论公证在社会管理创新中的价值定位和体现

■ 杨 磊(陕西省西安市汉唐公证处主任)

随着社会主义市场经济体系的建立、发展和完善，我国原有的社会结构已经发生了巨大的变革，各种社会矛盾日益凸显，使得原有的社会管理模式很难适应社会发展的需要；对此，党和国家适时提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，并要求在此基础上进行社会管理创新[注]2004年党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，并明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2006年党的十六届六中全会进一步强调，“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2007年党的十七大再一次重申，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”。这给提供信用和法律中介服务的公证机构提出了新的挑战，也成为公证事业新的发展契机，积极参与社会管理和社会管理创新，更好地为我国社会的稳定和发展服务已经成为整个公证界的共识。本文从新型社会管理体制的本质和特征入手，结合公证事业和公证机构的自身特征，分析公证机构在社会管理创新中应有的价值定位，进一步就公证事业顺应社会发展需要参与社会管理和社会管理创新提出设想，希望对公证事业的发展和改革有所裨益。

一、公证机构在社会管理中的价值定位

目前，我国公证机构存在行政、事业和合伙三种体制，但因为其特有的中立地位以及并非所有公证事项都属于社会公共利益，所以根据公共选择理论其在机构性质上仍然是一种中立的社会组织[注]笔者注：首先，证明权如司法权一样，应当由具有中立地位的组织加以行使，才能保证期公正性；其次，并非所有的公证事项均具有社会公共利益的特征，如合同、婚姻、收养等方面的公证事务完全属于公民个人的事务；最后，几乎所有的公证程序必须经自然人、法人或其他社会组织申请方才启动。因此公证机构对证明权的行使实际上是上述社会主体对自己事务进行自我管理的一种表现。这样，公证机构的性质就被定性为提供信用和法律服务的社会中介组织，对于这一点，无论是采取哪一种机构体制都无法改变。事实上，非行政性的机构体制更加能够保障公证机构的中立地位。。这样，公证机构就成为“社会协同”中独特的、也是极为重要的一环，其可以在服务经济和服务群众的各种领域内协同政府和群众进行社会管理。这一点符合司法部部长吴爱英在2012年8月24日公证工作会议上的讲话精神[注]2012年8月24日司法部公证工作会议上，吴爱英部长强调：“一是要努力在服务经济社会发展中取得新成效；二是要努力在服务人民群众中作出新贡献；三是要进一步健全完善公证制度；四是要切实增强公证公信力；五是要大力加强公证队伍建设；六是要切实加强对公证工作的领导。”。笔者认为，公证机构在社会管理创新中的价值就应当被定位于“诚信社会的倡导者、法律纠纷的预防员、法律政策的宣传员，以及社会矛盾的缓冲器”。

(一)诚信社会的倡导者

随着市场经济的不断发展，社会交往越来越公式化，越来越脱离原来的那种以人际关系为信用保障的交往习惯；淡化的人际关系需要一种专业化的模式解决信息对称问题，并使之产生法律约束力。公证机构对学历、婚姻、印鉴、提存、遗嘱、合同等事项通过严格的法定程序加以证明，从而使其成为社会交往过程中的信用中介。事实上，公证活动已经伴随社会的发展进入到社会生活的方方面面，成为社会交往不可或缺的中间环节。在我国一些地方，法定的、强制性的公证活动已经成为一些行政机关办理相关事务的前置性程序，这说明公证在事实上已经起到替代相关政府管理机关进行社会化管理的巨大作用。

(二)法律纠纷的预防员

公证机构的强制执行法定职能作为大陆法系崇尚纠纷事前救济立法精神的集中体现，在社会管理中起到了预防、阻止和解决法律纠纷的巨大作用。由于公证制度独特的预防功能，使得所有采取大陆法系公证制度的国家在经济交往中发生纠纷比率远远低于英美法系的国家。例如，在美国，房产合同的5%要进行诉讼，而在欧洲只有千分之一。崇尚事后救济的美国每年的司法成本占到了国内产值的2.5%，这对政府来讲是一项巨大的负担[注]让保罗·德科尔：《公证业和经济发展》，上海拉丁公证联盟研讨会上的发言；转引自宫晓冰：《公证制度的完善》，《中国法学》2003年第5期，第54页。。

(三)法律政策的宣传员

随着我国法治化进程的不断推进和深入，法律作为规范社会行为的准则已经深入到社会的方方面面，并成为社会管理的框架和边界；而法治化的前提除了法律规范的制定之外就是进行法律政策的宣传和教育，其可以帮助社会主体树立正确的法律意识和权利意识[注]参考王勇：《法制宣传教育与社会管理创新》，《法制与经济》2011年第9期，第241页。。《公证法》第27条规定了公证机构的告知义务，即在公证程序中通过告知当事人申请公证事项的法律意义和可能产生的法律后果。这可以使当事人明了公证事项的相关法律知识，起到法律政策的宣传和教育作用，这也在事实上起到帮助社会管理建立良好的法治环境的作用。事实上，随着公证从业人员法律素质、业务素质的不断提高，他们已经成为社会管理中不可或缺的法律政策宣传员[注]就笔者所在公证处的从业经验来看，强制执行公证主要的服务对象是金融机构，公证人员不仅需要掌握相应的专业知识和法律知识，而且也需要掌握金融知识以及银监会、人民银行等金融监管机构的监管规定。在办理公证事项过程中，公证人员运用上述法律和金融知识不仅需要审查公证事项的合法性，而且也承担起向当事人宣传相关法律知识和金融知识的重任，一些经验丰富的公证人员甚至成为金融机构的编外法律顾问。。

(四)社会矛盾的缓冲器

随着多元化社会结构的逐渐形成，各种社会矛盾日益凸显，公证机构通过严格的公证程序和法律宣传和教育参与社会管理，能够有效地对社会矛盾起到缓释和消解作用。例如，对拆迁安置、补偿，企业改制等存在较大社会矛盾的事项进行公证，公证机构的公证活动一方面可以对政府行为的合法性进行有效监督；另一方面，公证人员可以在严格的公证程序中依据政策法规对矛盾各方进行说服教育，这些都能够起到社会矛盾的缓释和消解作用[注]笔者注：长期以来，对于人民群众而言，总是习惯于被动式的、单向性的、行政性的社会管理模式；但随着社会主义法治进程的不断深入，人民法律意识和权利意识的不断增强，社会管理渐渐转变成为一种互动式的，以权利义务为内容和边界的管理模式。人民群众在接受社会管理的时候，总是在想自身拥有的哪些权利和义务。这样，政府的社会管理行为不当以及人民群众对于法律和自身权利的不正确理解使得一些原本不应当存在的矛盾凸现出来，并不断加剧。。

二、公证机构参与社会管理创新的方法

对于提供信用中介和法律服务的公证机构而言，在社会管理创新中有着独特的价值定位，以自身职能特点参与社会管理创新。

(一)积极参与城市管理，降低社会管理成本

“小政府、大市场”行政管理模式的建立和完善意味着政府将从越来越多现有的行政管理领域中退出，也意味着公证机构会拥有大量的机会参与到社会管理事务当中[注]刘春竹：《政府职能转变中公证制度不可或缺》，《行政与法》2004年第7期，第25页。。公证机构应当立足于《公证法》和相关规范性文件，从公证活动的三大效力：证明效力、法律行为成立效力、强制执行效力出发，积极寻求与政府管理机关进行广泛而深入的合作机会，从而参与到社会管理当中，发挥社会协同作用。例如在土地征收、拆迁补偿、移民安置、土地和房屋管理、企业改制、行政合同等方面，公证机构秉着依法证明、客观公正的工作宗旨，能够促进社会和谐，降低社会管理成本。

(二)保障法律的正确实施，推动社会管理的法治化

公证机构在公证活动中，应当一方面大力宣传法律政策，帮助社会主体树立正确的法律观和权利观，促使其正确地行使各项权利，帮助其自立自强；另一方面，通过严格的公证程序保障法律的正确实施，制约违法及不平等行为，消除纠纷隐患和影响权利实现的不稳定因素。

(三)发挥预防法律纠纷的功能，服务经济发展

公证机构在公证活动中应当发挥预防法律纠纷的功能，一方面积极发挥信用中介功能，预防法律纠纷，降低交易成本，促进诚信社会的建设；另一方面应当积极与人民调解制度和民事诉讼制度进行有效对接，促进法律纠纷及时、公正、有效地得到妥善解决，从而降低社会主体的诉讼成本、减轻法院诉累，并且最大限度预防化解社会矛盾[注]“为经济社会发展提供服务是公证工作的基本职责。要紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变发展方式这条主线，认真办理涉及经济社会发展的各类公证业务，努力为调整经济结构、推进金融改革、促进文化发展、深化重点领域改革、扩大对外开放和国家及地方重大工程、重点项目建设提供服务。要努力为发展社会主义市场经济服务，积极为各类市场主体的市场行为提供公证服务，规范交易行为，预防经营风险，维护市场主体的合法权益。要努力为扩大对外开放服务，认真办理涉外公证事项；为公民出国学习、工作和企业对外投资、兼并等提供公证法律服务。要努力为维护社会和谐稳定服务，认真办理征地拆迁、企业改制、劳动纠纷、社会保障、环境污染等方面公证事项,最大限度预防化解社会矛盾。”引自吴爱英部长在2012年8月24日司法部公证工作会议上的讲话。。

(四)独立行使证明权，服务人民群众

公证书是具有较高证明力的法律文书，在很多方面服务于人民群众。例如，按照通行的国际惯例，我国公民在境外使用的文书，如出生、婚姻、学历、无犯罪记录等文件都必须经过公证方才有效。除此之外，在普通的国内民事交往中，公证机构也大有可为，例如在合同公证、强制执行公证、印鉴公证、彩票发行公证等等领域当中公证机构都起着服务人民群众的巨大作用。

公证机构在社会管理创新的价值定位与加强社会建设的要求是完全契合的，公证活动对于保障权利人的合法权益、节约司法资源、减少法院诉累、建设诚信社会都具有不可替代的作用。

三、公证机构参与社会管理的保障

对于公证机构而言，参与社会管理创新需要从各个方面加以保障，笔者认为应从以下几个方面进行：

(一)确保公证机构的中立和独立地位

坚持公证机构的独立性和中立地位是保障公证权正确行使的必要条件，也是公证机构参与社会管理的先决条件。近一段时期，在一些经济欠发达地区，将公证收回行政序列，改自收自支为国家拨款体制的呼声很高。笔者认为，非行政和自收自支体制必须进一步加以坚持。这一方面可以有效保障公证机构独立性和中立地位；另一方面可以最大限度地调动公证从业人员的工作热情，更好地为经济发展服务。反之，如果将公证机构收回行政序列，废除原有的公证机构管理体制，会导致公证工作的行政化和官僚化，丧失公证机构特有的中立性质，不利于服务社会经济发展的需要，与社会管理创新对公证工作的要求相悖。这不仅是针对目前我国的实际情况而言，而且也是从世界范围内的发展经验得出的结论。

(二)顺应社会发展，转变落后观念

社会管理创新首先需要社会管理理念的创新。公证机构参与社会管理创新首先需要转变观念，这主要体现在三个方面：第一，身份观念的转变。公证机构应当牢固树立中立意识，改变过去以行政机关自居的陈旧观念，坚持以人为本、服务为民、服务优先的工作理念。第二，行为观念的转变。我国目前公证的工作模式主要以被动公证为主，这影响到公证机构参与社会管理的深度和广度，应当准确把握公证主动性和被动性的界限，正确处理好经济效益和社会效益之间的关系，充分发挥自身法律服务、信用中介的公证职能。第三，工作态度的转变。如前所述，社会管理创新的最终目的是一种开放性社会管理模式，公证从业人员应当在现行法律的框架内顺应社会发展的需要，积极主动地拓展公证业务领域，争取在更为广阔的空间为经济发展和人民群众服务。

(三)深入研究公证业务，提高创新能力

社会管理创新的开放性使公证机构能够在广阔的天地中发挥其独特的社会功能，但公证机构参与社会管理创新必须在法治轨道上进行。因此，公证机构应当在现有法律的框架内对公证业务进行深入研究，与时俱进，积极开拓参与社会管理的领域和空间。面对新时期颁布和修订的各种规范性法律文件，公证机构对于公证业务的研究不应当仅限于《公证法》、《公证程序规定》等规范性文件，而且要对与公证业务有关的法律法规进行学习和研究，并对社会学，以及管理学知识等有所涉猎[注]笔者注，《公证法》是一部程序性的法律制度，公证业务领域的开拓还需要根据实体性法律制度的变化而变化。随着《物权法》、《拆迁安置条例》、《婚姻法司法解释〈三〉》等法律规范、以及银监会等相关部委制定的有关行业管理的相关规范性文件的出台，以及各种社会管理新事物的不断产生，公证机构应当面向未来、锐意进取、主动出击，寻求与政府机关、法院以及社会主体在社会管理方面的合作机会，在社会管理创中发挥更大作用。。同时，公证机构应当着重研究公证如何与政府管理行为对接、如何与诉讼程序和人民调解制度的对接、如何与社会建设对接、如何与社会主体自治行为对接的理论和现实问题，努力在现有法律的框架内对公证业务进行创新性转变，以适应不断变化的社会形势。

(四)提高队伍素质，提升服务能力

公证机构参与社会管理离不开一支立场坚定、业务精通、工作热情的公证队伍，应当始终将提高队伍素质作为首要工作来抓。首先，要坚持政治立场、道德品质教育，杜绝公证行业诸如请客送礼、恶性竞争等坏风气。其次，要坚持业务知识教育，努力提高业务素质，保障办证质量。最后，要加强硬件建设，更多地运用信息技术手段规范办证程序，增加公证活动的透明度，提高办证质量。

小结

作为提供法律和信用中介服务的公证机构参与社会管理创新有着天然的优势，它的独立性以及中立地位，以及独特的价值定位能够恰当地帮助政府和人民群众进行社会管理，发挥社会组织参与社会管理的协同作用。在我国社会结构发生巨大变革的今天，公证机构应当立足本职，找准契入点，以饱满的工作热情和严谨的工作态度参与到社会管理创新之中，更好地为经济发展和人民群众服务。