浙江省农民工法律援助的调查与思考

■ 陈志忠(浙江省司法厅副厅长)

■ 王恭顺(浙江省法律援助中心)

近年来，农民工维权问题成为全社会关注的热点，特别是党中央提出构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、加强和创新社会管理的战略思想以来，社会对农民工维权的呼声也越来越高。去年浙江省政协十届四次会议上，省政协委员向大会提交议案，提出浙江省现阶段农民工维权纠纷日益增多，全省各级司法行政部门对农民工法律援助取得一定成效，但是实践中农民工法律援助工作存在诸多困难与不足，为此建议政府尽快建立农民工法律援助制度体系，给农民工一个更大的法律援助平台。为此，笔者将这一问题作为专项课题，选择了浙江省农民工输入地杭州市(余杭区、萧山区)、嘉兴、绍兴、湖州、东阳、义乌和农民工输出地衢州进行深入调研，对今后如何深化农民工法律援助提出几点建议。

一、农民工合法权益受侵害的主要表现

从案件受理情况分析，浙江省农民工维权案件主要是追索劳动报酬案件、工伤赔偿案件两大类。追索劳动报酬案件反映出农民工工资待遇受侵害的各种情形，工伤赔偿案件反映出劳动条件、劳动环境差、社会保障不健全等合法权益受侵害的各种情形。

(一)劳动报酬不合理且被克扣、拖欠

1、最低工资标准制度被变相执行。为了保障劳动者获取劳动报酬的基本权利，浙江省各地根据地方的经济发展水平制订了相应的最低工资标准和具体规定。但有的用人单位为降低用工成本，片面理解最低工资制度，将企业应当缴纳的社会保险费用、劳动者的加班工资、福利费用均计入工资总额，认为只要总额不低于最低工资标准就符合规定，这种做法违背了最低工资标准制度，实际侵害了农民工的合法权益。

2、同岗不同酬的现象比较普遍。一些用人单位包括国有企业,农民工大多以劳务派遣的方式在同样岗位上从事同样工作,由于身份不同,其劳动收入与同岗位的城镇职工相差甚远。农民工工资的增长也十分缓慢，工资水平与物价和生活消费水平的提高不成比例，与社会平均工资的差距不断扩大。

3、工资拖欠尚未得到根本解决。劳动报酬权是劳动者有按照劳动的数量和质量取得报酬的权利。然而，农民工的劳动报酬权却常常受到用人单位的侵害，农民工在辛勤工作之后,不能保证按时、足额地拿到自己应得的劳动报酬。从案件受理的情况看，规模以上企业情况良好，发生欠薪问题的主要集中在小企业、三产服务行业、个体工商户，最为严重的是建筑行业，内部管理混乱，农民工的工资发放随意性大，时常利用早已明令禁止的做法，拖欠农民工工资，而且存在严重的违法转包、分包、层层转包和拖欠工程款等问题，发生纠纷后，往往导致农民工不知道究竟向谁追讨工资，如果包工头或承包人逃匿，更会导致无法查清转包事实，致使难以确定法律责任的承担者。

4、农民工工资被克扣或变相克扣的现象依然存在。调查中，湖州、杭州市萧山区等地方反映，纺织行业等一些实行计件工资的单位,通过提高定额标准,或降低计件单价等手段变相克扣农民工工资。一些企业为了保证农民工能够较长时间在企业工作，还要求农民工交纳一定数量的工作保证金或是扣押一至两个月的工资。克扣、拖欠农民工工资以至欠薪逃匿等行为,不仅直接损害了劳动者的生存权益,而且恶化了经济环境,威胁社会稳定,成为构建和谐社会的极大隐患。

(二)工作强度大、安全条件差、工伤事故及职业病时有发生

1、对农民工的歧视现象依然存在。因长期的城乡二元社会结构等主客观因素，社会对农民工还存有歧视，不少人认为农民工就是应该从事城市居民不愿从事的职业，农民工进入某些岗位就业还有人为的障碍，农民工要想体面地就业非常困难，他们往往选择的也是城市居民不愿从事的职业和岗位。

2、超时加班的现象非常普遍。农民工劳动超时现象严重。不少个体、私营及涉外企业受经济利益驱使，普遍采取加大劳动强度，延长劳动时间的方法从农民工身上获取更多利润。不少农民工标准劳动时间的工资标准很低，也不得不靠加班加点来增加收入。这样，法律规定的加班时限及报酬在不少企业形同虚设，严重损害了农民工的身心健康。

3、工作环境差，缺乏劳动保护。劳动安全卫生权是劳动者享有在劳动过程中要求改善劳动条件，以使自己的身体健康和生命安全得到有效保护的权利。农民工往往集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位。有的企业设备陈旧，管理粗放，不具备基本的安全装备和设施。工作环境恶劣，缺乏劳动保护。有的用人单位着眼于眼前利益，有的企业经营者为了减少成本,在有毒有害岗位大量使用农民工,不进行必要的安全培训,不配备必需的安全防护设施和用品,造成农民工普遍处于劳动强度大、劳保条件差的工作环境中。

(三)新形势下各种隐性侵权行为显现

除了传统的侵权领域，在《劳动合同法》实施，劳动者维权意识日益提高的新形势下，用人单位有意规避法律的隐形侵权逐渐显现。调研中发现，省内的建设施工等领域大量使用劳务派遣工，出现了许多派遣单位在新疆等内地注册，用工地在浙江省内，各项社会保险均由派遣单位在注册地按照当地标准缴纳、劳动者工资标准按照派遣单位所在地标准支付的怪现象。还存在人为将工资按两条线发放，导致实际工资数额证明困难、一套人马，两块牌子轮流与农民工签订劳动合同导致无法订立无固定期限合同、以订立承包合同掩盖劳动关系等隐性侵权手段。

二、农民工法律援助工作存在的困难及原因分析

找准农民工法律援助工作存在的困难及原因，是做好农民工工作的前提。调研显示，浙江省农民工法律援助工作存在的困难与问题在于法律援助提供能力不能完全满足农民工的法律援助需求，从物质基础上看是存在人、财、物三个方面因素的制约，从维权难的现状上分析农民工维权还存在维权成本高、难度大等困难。主要体现在：

(一)法律援助经费和人员不足导致供需矛盾

1、人员不足。浙江省法律援助机构编制总数368人，农民工总数近2000万。如永康市法律援助中心编制6人，当地仅外地农民工就达到了40多万，接待来访群众的任务艰巨，可以说是门庭若市，2011年1～8月份已经接待来访群众3000多批次(不算重复来访)。现全省还有15个县(市、区)法律援助中心不足3人，有的编制虽有3人，但人员被长期借用。有的县级法律援助中心没有独立机构，与法律服务科两块牌子一套人马。

2、经费不足。省内一些经济发达的市、县财政部门对法律援助经费实行了实报实销。但也有少数享受省财政转移支付补助政策的县(市、区)法律援助经费由于有省里资助，自己的财政拨款逐年减少，法律援助经费总额并未增加。调研中还发现，少数经济欠发达地区仍将将法律援助经费与其他司法行政业务经费捆绑。农民工案件往往时间长、程序多，调查取证比较困难，由于案件补贴少，一些律师为了节约成本，在调查取证、会见当事人等方面就容易从简，对农民工合法权益的全面实现产生影响，还会使公众对法律援助制度产生怀疑

(二)农民工法律援助案件办理难度大

1、程序繁琐。大量简单的劳动争议案件必须经过劳动仲裁、法院一审、二审、强制执行才能完成，农民工维权之路过于漫长。如果是工伤维权则程序更为复杂，最多可达10几项。如用人单位对与职工的劳动关系有异议的话，还要确立劳动关系。很多工伤保险待遇的获得，是需要经过多次的劳动争议仲裁与民事诉讼程序。漫长的维权过程，农民工有的为解燃眉之急，只能违心地接受低标准的赔偿。

2、调查取证难。调查显示，寻求法律援助的农民工维权案件往往取证困难，对方往往因为农民工手中不掌握证据而敢于侵权，以致纠纷产生。很多农民工因各种原因未与用人单位订立用工合同，平时也不注意收集相关证据，一旦发生纠纷，往往无法证明劳务关系的存在和拖欠劳动报酬的数额。建设施工领域的违法分包甚至导致农民工不知道到底为谁干活，也不知道单位的名称，给维权工作带来很大难度。证据的缺失是具体办理农民工法律援助案件过程中的最大难题。

3、办案成本高。主要体现在诉讼费、财产保全担保、司法鉴定费用和调查取证费用等方面。法律援助案件受援人缓收诉讼费的规定在实践中落实不到位，许多农民工在向法院起诉维权时，仍需要预交案件受理费。农民工申请对企业财产保全按要求要提供担保，但农民工本身属于经济困难群体，往往无力提供。人身损害、交通事故等案件往往需要进行司法鉴定，省内司法鉴定机构对伤残鉴定的基本收费标准是800元至1200元起步，每多一个鉴定加收200元，医疗事故鉴定的收费标准更高。国土资源、建设、工商、档案管理等部门对法律援助案件查询档案资料等取证工作仍然存在较为普遍的收费情况。由于这些费用都从律师办案补贴中开支，加重了办案成本，也影响了律师的办案积极性。

4、执行难。许多案件到了执行阶段，企业本身无可供执行的财产，农民工赢了官司也拿不到钱。另外，由于农民工维权案件程序多时间长，到案件终结时，有的用人单位已不存在或老板已逃之夭夭，导致案件执行困难或无法执行，许多失去工作拿不到工资或因工伤残废的农民工最后不得不以放弃而告终，法律援助的效果无法得以体现。

农民工法律援助工作存在上述问题与困难，究其原因，主要有以下几个方面：

一是部分领导和部门的思想认识还不到位。不少地区经费不足有本地区财力有限的客观因素，也有少数政府领导片面追求经济增长，不重视社会管理与服务领域建设，对法律援助工作重要性认识还不够的主观原因，没有把农民工法律援助与社会治安综合治理、维护稳定等工作结合起来，甚至有些司法局局长也认为法律援助是律师应尽的义务，即使不给补贴，也应该办案，无限扩大了法律援助的律师义务。政府领导的认识不到位，就不会把法律援助当作重要工作，就不会在经费上以及人员编制等方面给予大力支持，这是导致部分地区人员、经费不足的一个重要原因。现实中依然存在行政部门执法不力的情况。一些部门单位在农民工维权方面认识还不到位，对农民工的维权需求不关心，存在事不关己、高高挂起的心态。有的职能部门仍然存在地方保护主义观念，没有严格按照法律法规办事，对用工企业采取偏袒、庇护的“宽容”态度，出现推诿扯皮，或对劳动纠纷不予受理现象。

二是法律援助力量区域分布不平衡。浙江省法律服务资源主要集中在城市，一些经济欠发达的县城律师少，法律援助力量相对薄弱。磐安县仅一家律师事务所，一家基层法律服务所，日常执业人员总共7人，而该县2010年法律援助案件达200多件。类似的情况在全省经济欠发达的县一级地区普遍存在，这些地方的援助力量相对薄弱。编制、人员不足的另一个重要原因是编制部门按照常住人口以及按地级市、县区的标准确定编制数字，而没有根据外来人口多而外来农民工更容易发生民事纠纷的实际情况作出调整。

三是法律法规还不够完善。《劳动争议调解仲裁法》等现行法律法规规定了劳动仲裁前置程序及一裁二审的法律程序，没有为劳动争议案件设置更为简洁方便的处理程序，导致大量简单的劳动争议案件必须经过劳动仲裁、法院一审、二审、强制执行才能完成，不利于农民工及时维护合法权益。

四是企业主守法意识淡薄、农民工法律意识较低。有些企业主为了躲避责任，不与农民工订立劳动合同或者不将合同交给农民工本人，导致农民工在举证劳动关系时发生困难。在建设工程施工领域。有些企业不顾国家规定违法转包、分包，导致责任主体混乱，农民工维权时不知道自己为谁打工，无法准确认定责任主体。有些企业主在发生工伤事故后让伤者冒用他人名义治疗。有些企业主利用各种关系打通关节，为自己开脱，拒不出证，有的设置障碍阻挠律师调查取证，甚至故意损毁证据，工友或证人考虑自身利益不愿或不敢作证，大部分农民工文化水平低，法律意识观念淡薄，不知道自己有哪些权利和义务，不能及时到劳动争议仲裁部门申请仲裁，从而错过了仲裁期限；或不直接在当地申请法律援助，而是返回家乡或通过家属向家乡法律援助机构申请法律援助，延误了维权期限。有的农民工受传统观念影响，“屈死不告状”，对维权效果缺乏信心，权益受到侵害时不愿通过法律途径解决，或在得到用人单位很少的补偿时便放弃应得的有关权益。许多农民工不知道签定劳动合同、不懂得如何签定劳动合同，或在用人单位拒不签定合同的情况下接受用工条件，甚至有部分农民工因自身流动性大而重视眼前利益、忽视长远利益，主动不与用人单位签订劳动合同。

五是农民工法律援助的工作协作不够到位。法律援助工作和司法救助等工作不配套现象依然存在，《浙江省法律援助条例》、省司法厅与省高级人民法院联合制定了《关于司法救助与法律援助相互衔接的若干问题的规定》都对法律援助案件受援人缓收诉讼费作出规定，虽然法院有部分案件的诉讼费也进行了缓交，但毕竟是少数，许多法院立案人员甚至不知道有上述规定。另外，司法部、民政部九部委《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》在实践中落实不力，有些部门经办人员甚至对该《意见》并不知情。《浙江省法律援助条例》第23条第3款规定了鉴定机构应对对法律援助案件先行缓收鉴定费用，但这一项在实践中落实很少，需要法律援助机构与鉴定管理部门加以协作，拿出具体的落实方案。

六是法律援助宣传工作不够到位。当前农民工法律援助宣传的针对性和实效性还不够，存在宣传重点不突出，宣传形式单一等问题，专门面向农民工的咨询活动、宣传材料少，深入农民工集中的地方宣传活动不多，许多农民工对法律援助的范围、性质、内涵不清楚，发生纠纷需要援助时不知如何用法律援助帮助维权；针对企业主的法制宣传教育活动不多，许多企业主守法意识淡薄，对法律没有敬畏之心；面向党政领导的的宣传成效不够，一些领导干部还不了解法律援助的内涵和外延。

三、深化农民工法律援助工作的几点思考

(一)探索关口前移，预防侵权行为的发生

1、建立欠薪预警机制。政府部门有掌握企业原始生产经营数据的便利，包括企业用电指标情况、营销收入情况、产值利润情况以及用工情况等。由国家及各级的人民政府建立由劳动、工商、工会及媒体等相关部门组成的机构，开展对企业有没有拖欠职工工资的检查，根据检查结果对企业进行等级评定。对不诚信的企业予以曝光，在企业年检时不予合格。在社会上形成一种氛围：以按时足额发放工、加班费为荣；以不能按时足额发工资、加班费为耻。如果能很好地整合这些资源，做到信息互通，由多家部门参与，一旦企业出现异常，包括“倒闭”、“欠薪”等，预警机制就能发挥作用，法律援助机构可以根据预警情况，及时掌握情况，有针对性地进行工作。

2、提高企业违法用人成本。违法成本低，使一些企业存在侥幸心理，是侵害农民工权益现象屡禁不止的重要原因。现行法律对企业克扣或者无故拖欠劳动者工资等一系列工资发放的违法行为，仅规定了责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金等法律责任，企业有违法行为，只要改正就可以了，没有额外的处罚。安全生产条件差是导致工伤事故的主要原因，为了改善安全生产条件，企业必须进行必要的投入，现阶段违法成本往往仅限罚款。现行的安全生产法规定罚款额度最高20万元，如果把违法成本与守法成本相比，有些违法者反而显得比较划算。因此，需要从立法层面提高对企业违法行为的处罚力度，细化处罚的措施，使其对违法的高成本有所忌惮，从源头上杜绝侵害农民工的合法权益的行为。

3、加大劳动监察力度。要加强对各类企业的指导和管理，促使企业内部形成良好的劳动合同管理制度，实现劳动者和企业之间的良性互动和共同发展。加强对企业主的法制教育，不仅要在企业与职工中间广泛进行劳动法律法规的宣传，而且要及时指出企业在生产劳动过程中有违劳动法律法规的地方并责令改正，加大惩处力度，依法规范企业的劳动行为，从源头上预防和减少劳动争议的发生。现阶段，劳动监察部门应该依托劳动关系和谐企业创建、诚信守法企业创建等活动载体，不断提高企业主的法律水平，引导企业诚信经营，抓好企业依法治理，从源头上堵截农民工欠薪案件的发生。劳动监察部门还应当密切关注新的侵权倾向并加以规范。

(二)完善法律法规，解决维权中的实际难题

农民工维权中的实际难题，需要法律法规以及有关制度安排的进一步完善加以解决。

1、简化维权程序。现阶段农民工维权的程序过于繁琐，应该建立或裁或审的双重处理模式。劳动争议纠纷发生后，当事人可以自由选择仲裁或诉讼，选择仲裁的实行“两裁终局”。还可以借鉴德国等一些发达国家的经验，立法简化劳动争议处理程序，设立专门的劳动保障法庭，为农民工维权提供方便、快捷的司法支持，以便节约成本，提高解决劳动争议的效率。

2、制定《法律援助法》。在扩大法律援助范围和降低法律援助门槛以及方便当事人申请等方面作出有利于农民工获得法律援助的规定。在扩大法律援助的内容方面，应将更多的实际费用(诉讼费、执行费、司法鉴定费等)以立法的形式明确纳入侵权一方赔偿范围，从而减少农民工维权成本，提高维权效果。

3、将司法鉴定纳入法律援助范围。修改《浙江省法律援助条例》，将司法鉴定服务纳入法律援助范围，作为提供法律援助的法定服务机构。同时要积极争取财政部门将司法鉴定援助费用作为法律援助业务经费纳入当地的财政预算，确保这项工作能够得到有效地开展，切实维护困难群众的合法权益。现阶段，要抓好《浙江省法律援助条例》关于法律援助案件缓收鉴定费用规定的落实，使农民工不因交不起鉴定费用而无法进入仲裁和诉讼程序，从而无力维护自己的合法权益。

4、建立法律援助周转金制度。农民工合法权益的维护关乎社会稳定，法律援助机构在为农民工提供法律援助的过程中，如果农民工有确切的应急需要，则应当积极争取能够使用政府备用的应急周转金。舟山市司法局与财政局联合建立了“法律援助周转金制度”，这项制度对其他地区有借鉴作用，各地也可以与财政部门沟通，争取支持，建立专用于法律援助的应急周转金。

(三)落实政府责任，提升法律援助提供能力

法律援助是政府的责任，政府责任落实的如何，直接影响到法律援助的供给能力。政府对法律援助责任的落实，主要体现在经费保障和机构队伍建设等方面，还可以尝试在政府层面建立法律援助协调机构予以法律援助工作更切实的保障。

1、加强经费保障。浙江省各级政府都将法律援助经费纳入了当地政府财政预算，但在实际保障上仍有差距，经济欠发达的地方，法律援助经费保障力度相对较弱。因此，各级政府不仅要将法律援助经费纳入同级政府财政预算，而且要让法律援助经费与当地的经济和社会发展同步增长、与法律援助办案需求同步增长。欠发达地方财政部门要按照省财政转移支付的情况拨付法律援助配套资金。乡镇人民政府也是责任主体，要按照《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强农村法律援助工作的意见》的要求，在人力，物力和财力上支持乡镇法律援助工作站开展工作，加大保障力度。同时，各级财政要将法律援助专项经费实行单项列支，单独开户，不宜将法律援助经费与司法行政的其他经费“捆绑”在一起，确保法律援助经费不被占用、挤用。

2、加强人员保障。要单独设立法律援助机构，不能将法律援助机构与其他业务科室合署。法律援助机构专职工作人员尚未完全到位的县(市、区)，要按照《浙江省人民政府关于进一步完善新型社会救济体系的通知》和《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强农村法律援助工作的意见》的要求，配强配好法律援助机构专职人员，这一点尤为重要，现实中很多地方都是没有做到的。行政人员落实有困难的，可采取向社会聘用的方式，招聘具有律师资格或法律职业资格的人员，工资待遇从法律援助经费中列支。杭州市余杭区、永康市的做法可以值得借鉴，由政府招聘具有办案资格的人员，设定经济待遇的下限并与办案指标挂钩。

3、建立法律援助协调机构。据了解，湖北省建立了法律援助委员会，由分管副省长牵头，由司法厅、发改委、编办、财政厅等部门为成员单位，办事机构设在湖北省司法厅。浙江省苍南县也建立了政府分管领导负责的法律援助议事协调机构。浙江省也可以考虑在各级政府层面建立法律援助协调机构，名称可以是法律援助委员会，办事机构可由人力社保部门、司法行政部门、人民法院等单位抽取工作人员组成，专门负责农民工法律援助案件的处理，引导农民工从劳动争议投诉始至判决执行整个过程，加强有关部门之间的协作，加快法律援助案件的办理进程。

(四)加强协作，共同做好农民工法律援助工作

农民工法律援助工作是一项系统工程，涉及部门多，需要全社会各方面的共同努力。

1、加强部门协作降低维权成本。各级司法行政机关要主动与法院、检察院、公安、劳动仲裁、工商、土地、建设、档案等部门的沟通协调，依据《浙江省法律援助条例》等规定，出台有关具体规定，促进各相关部门支持、配合做好法律援助工作。切实做好经费保障、减免调查取证、查阅档案费用等方面的衔接工作，降低法律援助的成本，进一步改善法律援助工作环境。各部门应当在农民工议事协调机构的统一协调下，加强协作，各司其职，共同维护好农民工的合法权益。

2、加强省内区域合作平衡服务资源。浙江省法律服务资源分布不均衡，地区与地区之间差异大，本地区内市辖区与偏远的县之间差异也大。为了解决这一差异，省司法厅制定了《浙江省法律援助区域协作规定》，市级法律援助机构可以根据法律服务资源匮乏的县的申请，在全市范围内指派法律服务人员。现实中，有些地方虽然律师资源少，但基本没利用过这项规定。因此，法律服务资源匮乏的地方要用足用好已有的规定，加强与其他地方的沟通协作，以缓解了本地法律服务资源的不足。

(五)增强农民工法律援助宣传工作的针对性和实效性

完善宣传方面的不足要靠进一步加大宣传力度，改进宣传方式，建立健全农民工法律援助宣传机制，切实提高宣传的针对性和实效性。

1、宣传要深入基层。农民工法律援助的宣传要深入基层，要选择个体私营企业、火车站、汽车站等农民工群体聚集的地方，有针对性的宣传，尤其要探索法律援助进工地宣传的方式方法。

2、宣传要形式多样。要充分利用报纸、杂志、电台、网络等新闻媒体和通过法律下乡、法律咨询、开设法律援助专题知识讲座等方式和途径，积极开展送法进村入户活动。引导农民工在权利被侵害时，能够及时求助法律援助。

3、宣传要区分层面。对农民工宣传的重点应放在近年来国家及本地区出台的与农民工有关的法律、法规、政策、交通安全和工作安全知识、法律诉求机制介绍、《法律援助条例》、农民工法律援助典型案例等，编印成农民工权益保障法律知识小册子，免费发放给农民工；对企业主的宣传要注重法制教育，许多企业主法律知识匮乏、法律意识淡薄，要通过法制教育，使企业主熟悉劳动法律法规，了解违反法律可能造成的不良后果，增强对农民工的职业认可感和对法律的敬畏之心；对领导干部的宣传要侧重法律援助政府责任的有关规定和表述、中央领导同志的有关讲话内容、法律援助的基本含义和作用、在社会建设领域所取得的成绩。

4、宣传要力求实效。要通过法律宣传，增强广大农民工的依法维权意识，特别是农民工的合同意识和证据意识、权利保护意识，使他们自觉养成收集和保存证据的习惯，并在遇到问题时能够想到运用法律援助制度来维护自己的合法权益；要通过宣传，使企业主能够自觉遵守劳动法律法规，在纠纷发生时候能够按照国家规定妥善处理劳资纠纷；要通过宣传，使各级领导干部深刻意识到法律援助工作不是可搞不可搞的事情，而是依法治国、依法治区不可或缺的重要组成部分，是坚持执政为民的必然要求，从而真正把法律援助工作纳入党委、人大、政府的重要议事日程，将为农民工等困难群众谋利益具体落到实处。