论我国刑事立案程序的缺陷及其改进

文◎张 鑫* 王德光**

论我国刑事立案程序的缺陷及其改进

文◎张 鑫* 王德光**

笔者认为，我国刑事诉讼法关于立案程序的规定在理论上缺乏充足的根据，客观上不符合侦查规律，实践中难以操作，既无助于推动侦查，也不利于保障人权，还导致一些不良后果，必须进行改进。

一、我国刑事立案程序的缺陷

从立法的原意看，中国选择立案程序主观目的是为了控制侦查权的滥用和侦查懈怠，严格控制侦查权，保护公民的人身权利，促使侦查人员一定要履行职责积极侦查，不能不侦查。应该说主观愿望是好的，但实际效果并非如此。由于立案程序的设计缺乏理论上的支撑，与实践脱节，严重影响和阻碍侦查功能的发挥，导致了一系列不良后果。

（一）立案程序被虚置

立案程序被虚置，是指实际办案中办案人员根本不按照立案程序的要求办理立案手续，不理会法律关于立案的规定。由于法律规定的立案条件不具有可操作性，为了及时发现犯罪、打击犯罪，侦查机关在实践中必然脱离法律的规定而自行其是，不办立案手续就展开侦查，等侦查结束了再补办手续。司法机关在司法实践需要和不科学的程序设计之间无所适从，最后往往选择了不办立案手续，违法办案，这就导致立案程序事实上被虚置。

（二）检察机关无法按照法律规定办案，自己设计初查制度，初查异化为侦查

根据刑事诉讼法的规定，立案必须具备两个条件：一是认为有犯罪事实，二是需要追究刑事责任。由于检察机关管辖案件的特殊性，在侦查之初往往只有一封举报信，或者其他的犯罪信息，面对这样的条件，检察机关根本无法做出立案或者不立案的决定。而不立案又不合法，不能进行侦查，检察机关只好另谋出路，通过制定司法解释的方式自行降低侦查程序启动的标准，设置了“初查”制度。1999年最高人民检察院发布的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》规定，“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”《人民检察院刑事诉讼规则》第173条规定，在初查过程中，可以采取询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施。不得对初查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结初查对象的财产。由于初查可以仅根据举报线索而发动，具有较强的随机性特征，这就使检察侦查机关可以绕过立案程序，随机性地启动侦查程序，而立法所规定的正式程序即立案程序被虚置不用了。然而，侦查人员进行“初查”时，不采用侦查手段是无法获取证据的。为了获取证据，侦查人员必需采用相应的侦查手段（如询问证人、检查帐目、讯问犯罪嫌疑人等）进行调查，这必然导致侦查手段的非法使用。也就是说，依法应在立案后实施的侦查权，在“立案前审查”或“初查”阶段就被使用了，出现“侦查行为前置”、“初查制度异化为侦查制度”的现象。实践中大量的侦查行为、侦查措施在初查中被使用，初查措施超过了《刑事诉讼法》第110条规定的“审查”的内涵和外延，有时也超越了《人民检察院刑事诉讼规则》第173条对初查的种种限制规定，初查行为已变成事实上的侦查行为，初查异化为侦查，初查阶段滥用侦查手段。与此相应的是侦查权的虚置。由于靠初查破案，立案以后，案件事实已基本清楚，案件的主要框架在立案前已基本确定。法律规定的侦查权实际上对案件的定性、定量已无更进一步的积极作用，立案后的侦查已经没有太大的意义，立案后侦查权的作用被虚化了。

不仅如此，由于立案条件设置过高，为了化解风险，减小压力，绕开立案程序，越来越多的检察机关主动寻求纪检监察部门的支持，依赖纪检监察部门的“双规”来进行案件的初期调查。

（三）立案条件过高，立案难，致使侦查不作为，有漏案，案件得不到及时侦查，放纵罪犯

立案程序对立案条件设置了较高的门坎，再加上错案追究，撤案严格控制等刑事政策的影响，使侦查机关在立案时持谨慎态度，立案把握上从严，即出现人为地将立案的条件升格，提出“立得了，捕得下，诉得出，判得了”的要求。这一要求使侦查人员在立案时就要考虑到案件的最后处理，立案条件上升为判决要求，结果导致一部分案件出于谨慎考虑而不立案。从公安机关的侦查看，容易使侦查机关对本应该按刑事案件查处的案件被当成是一般治安案件来办理，也直接导致了在司法机关之间互相推诿、群众控告、举报无门的问题，最终给群众带来告状难、立案难的问题，使一部分犯罪分子逃脱了法律严惩，受害人的生命财产得不到有效的保护。根据最高人民检察院的工作报告，各级检察机关进行立案监督，应当立而没有立，检察机关通知立案的情况居高不下，1998年是5027件，2000年是 20809件，2001年是 18447件，2005年16662件，2006年是17940件。“从立案程序启动刑事诉讼不符合诉讼的逻辑和规律，减损了刑事诉讼惩罚、打击犯罪的机能”。在检察机关侦查中，由于初查侦查化，侦查虚置，导致案件查不透，放纵犯罪的情况可能更为严重。司法实践中，由于初查缺乏法定的调查手段，但许多案件又必须采取相应的侦查措施才能查明犯罪事实，再加上检察机关的侦查手段本来就落后，检察机关在初查中遇有反侦查活动时，更加束手无策，因此，往往会出现案件事实查不清的情况，而犯罪事实查不清又不能“立案”，致使被迫放弃一些犯罪案件的侦查，造成犯罪分子逃脱刑事责任的追究。由于靠初查破案致使一些案件因查不透而出现“夹生”，待立案后已无法纠正，这是一些案件查不明、诉不出的原因之一。

（四）立案的意义异化成考核标准，导致“不破不立”、“边破边立”或“有案不立”现象较为严重

“不破不立”、“边破边立”等现象是当前司法实践中普遍存在的问题。由于情况严重，公安机关在1997年前后进行过专门的调研和治理。“宁夏公安厅通过对七个公安局的刑事案件立案进行调查，发现已经立案数只占应立的50－70%。立案不实的表现为，一是自行提高立案的标准，二是发案地点不清，没有现场的一般不立，三是不破不立，四是以备查为名不立案。”2000年，四川省对全省立案中不破不立、漏报瞒报、弄虚作假等进行调查发现，1994－1999年6月，全省刑事案件立案数只占可核实应立案件数的65.8%，重大案件立案数占可核实数的70.6%，据此，年平均漏立案5万起，年漏立重大案件1万余起。

调研人员将上述情况原因，归结为，一是公安机关对如实立案重要性认识不足；二是统计基层基础工作薄弱；三是地方党政干部干预，进行“一票否决”；四是公安机关的考核指标体系不科学完善。实际上笔者认为根本的原因是两条，一是考核办法不科学。过去追求破案率，即已经破案件与已经立案的比例，不破不立自然就有最好的成绩；二是立案程序的设置不科学。没有立案程序，就不可能有“不破不立”、“边破边立”现象。现在各级公安机关只考核破案的绝对数，不再考核立案数，情况有所好转，但立案程序没有改革，很多问题依然存在。

（五）立案前的审查行为失控，随意立案，缺乏监督

由于初查是将侦查工作置于了立案之前，因此，致使这一诉讼过程失去了程序上的监督。立案前的手段立法不明确，如何审查，应遵循的原则和程序等都没有规定，因此随意性很大，现行法律对立案前的调查手段、线索等没有有效的监督方式，初查不成案成为一个权钱交易很好的借口，不立案成为办案人员或个别领导干部处理非常案件的工具，初查成为腐败的一个平台，成为一个失去监督的死角。按照有关规定和实践操作要求，立案后由于有统计、备案、要结果等等措施，对侦查形成了一定监督。立案了才能纳入监督范围，一方面统计了数据，另一方面，还要上报备案。而不立案就无法进入监督的视野，对不初查，瞒案不报，瞒案不查，随便初查等情况监督失效。现在有的地方采取招标初查，交换初查等方式解决监督问题，但也不是根本之举。

实践中，有的地方随意立案的问题也比较突出，“刑诉法修改后，检察机关展开了立案监督，有的的地方由于监督力度大，公安机关考核力度大，有些地方的公安机关采取有案就立，不行就撤。部分地方的公安机关怕被监督而盲目立案，或者插手经济纠纷，违法立案。据统计，2001年山东淄博市某区公安机关侦破刑事案件2757件，当年报捕279件，移送起诉和直诉416件，移送起诉只占当年侦破案件的15%；近三年来，公安机关立案数平均以每年25%的数量增长，而报捕案件数平均增长不到10%。大量的刑事案件如何处理的不得而知。”

二、我国刑事立案程序的改进建议

（一）取消立案程序，还侦查以本来面目

从根本上讲，立案程序阻碍了侦查功能的发挥，使侦查无法展开，也无法保障无罪的人免受追究，因此，解决问题的根本办法是取消立案程序，同时，将侦查措施分为任意调查行为和强制侦查行为，对强制侦查行为严格控制，分权把关，让侦查发挥其应有的作用，防止侦查的异化和虚置。由于没有立案程序，就没有案件外的压力，检察机关初查中的尴尬和困惑迎刃而解。取消了立案程序和立案的标准，“立案”不再作为一个单独的诉讼阶段，相应的以获取犯罪嫌疑信息作为侦查启动条件，立案程序改造成为犯罪信息登记程序，即线索经过登记，如果认为有可查性，可能涉嫌犯罪，就开始侦查，但每一个侦查措施的采取必须严格控制。具体程序和制度作如下设计：

一是建立犯罪线索登记与回执制度。具体来讲就是要求侦查机关在接到的公民或单位的报案、检举、自首或自己发现犯罪线索，在专门的介质上进行登记，登记的目的是让人能够看到，作到有据可查。为了加强监督，侦查部门对相关犯罪信息登记的同时，要对报案人、控告人、举报人出具回执，证明他们的报案、控告、举报行为已经被侦查机关收到并且登记。在回执上注明是否立案，承办人是谁，报案人、控告人、举报人依据回执来查询是否开始侦查，侦查人员是谁，以保障他们对侦查是否启动的监督权。如果未立案，有权要求公安机关解释，群众认为该立不立的，可以向上级申请复议。犯罪线索登记制度是启动侦查的法律手续，对报案的客观记录。线索是侦查合法性的基础，这一制度有利于侦查的及时启动，有利于案件的司法统计，回执程序也有利于对侦查机关的监督。二是对犯罪消息的简单审查和处理。根据不同情况，报经有关机构或者领导批准进行侦查，或者转处。无论是启动侦查或者转其他部门都要向当事人反馈。这样设置有利于案件的分流，不至于浪费人力物力。三是侦查的发动。初步确认是应该侦查的信息后，侦查机关就应该立即展开侦查活动，根据线索情况，采取相应的侦查措施。四是保证对侦查行为的动态监督。每项侦查措施、尤其是强制性侦查行为都要经过审批，特别是限制人身、财产的侦查行为更是如此。要设置第三者对侦查措施进行审查。五是赋予被侦查对象申诉权和控告权，进行有效的权利救济。

（二）采取缓冲办法，降低立案标准，初查合法化，允许撤案，改进初查办法

在取消立案程序不太可能的情况下，可采取缓冲的办法，即保持刑事诉讼法规定的“立案程序”的基本框架不变，规定职务犯罪侦查在立案之前需要进行“初查”，以法律形式详细规范初查的法律地位、任务、目的、条件、初查程序、时限、初查行为的步骤、内容、方式、权限、行使初查职权的主体、初查材料的证据效力等内容，以确立职务犯罪侦查的启动程序；同时，规定正式侦查的条件、目的、任务和侦查措施，进一步明确初查和正式侦查的界定，建立起完善的职务犯罪侦查程序。初查从侦查机关通过各种途径获取犯罪嫌疑信息时启动，初查时可以采用除拘留、逮捕、搜查、扣押、冻结之外的强制措施和调查措施。降低立案标准，强调立案条件的主观性，不以立案数作为考核标准。要转变理念，放开立案，对立案条件准确把握，立案要求放低。要允许撤案，因为立案是内部程序，撤案是法律规定的措施，不应该过分考核。要特别强调的是，如果保留立案程序，那么科学确定考核指标至关重要。取消所有以立案为考核和统计指标的规定，考核和统计以结案人数为准，不以立案案件数为准。对撤案的考核要科学，撤案不能当做错案对待。对不起诉的考核也要科学界定，没有必要人为设置不起诉指标。

*北京市公安局治安管理总队［100005］

**最高人民检察院反贪总局［100726］