社会管理视角下的草根NGO发展问题

吕晓莉

(全国老龄工作委员会办公室，北京100011)

创新社会管理，是在中国特色社会主义建设“五位一体”总布局中，加强社会建设的重要内容。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制中，社会协同就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，是实现社会管理创新的重要环节。社会组织是社会协同管理的重要力量，并将起到越来越重要的作用，应通过完善培育扶持政策，推动各类社会组织发展壮大，提高其在社会管理中的协同能力。近年来，社会组织领域中一股新生力量日益引起关注，这就是通过自下而上途径形成的基层社会组织。不同于目前国内社会组织普遍存在的行业化、行政化特点，此类组织更强调其草根性、基层化、民间化，故社会各界多以草根NGO称之。它的发育程度是衡量社会自治与活力、衡量公民社会发展的重要指标之一［1］。本文通过进入组织、参与活动、查阅资料、与组织负责人和工作人员深度访谈等方式，对北京市协作者文化传播中心、北京惠泽人咨询服务中心、北京慧灵智障人士社区服务机构、北京灿雨石信息咨询中心(社区参与行动)、联众力社会工作咨询中心等五个草根组织进行了深入的个案研究，并尝试总结分析出此类组织的管理模式、运行模式、影响因素和发展趋势，从发展社会组织、提高社会协同能力、加强和创新社会管理的角度提出政策建议。

一、草根NGO的基本概念和发展模式

(一)基本概念

关于草根NGO的概念有多种说法。一是从政府职能角度，指相对于政府创办的NGO的所有来自体制外的、来自民间的非政府组织;二是从权力分层角度，指来自基层的、贴近群众的、权力底层的(如社区层面的)民间组织;三是从合法性身份角度，指那些没有登记注册的、未取得合法性身份的民间组织。为便于在以下的讨论中形成共识，本文定义为:那些通过自下而上途径自发组织起来的(而非政府或有关部门创办的)、在有关部门(民政部门或工商部门)登记注册或因各种原因尚未完成登记注册的各种非营利组织。草根NGO按工作领域，可以分为教育、环境、贫困、减灾、卫生、农村发展、妇儿保护、社会服务等专业的草根NGO。按服务对象，可以分为为妇女、老年人、残疾人、社区矫正人员、问题青少年、农民工、艾滋病人等群体服务的草根NGO。按服务方式，可以分为直接为人群服务的一线组织(服务型草根NGO)和为一线组织提供组织支持、能力培训、信息服务的二线组织(支持型草根NGO)。按组织功能，可以划分为公益服务类、志愿互助类、文体活动类等。本文中所列的草根NGO多是指社会公益类组织。

(二)草根NGO的发展模式

1.组织治理模式

(1)草根NGO的组织机构。草根NGO在组织架构上一般设有董事会或理事会，总干事或执行主任负责组织的全面事务，总干事下根据组织发展需要设立相关部门，一般3～5个，虽然名称各异，但普遍有独立精干的行政和财务部门，负责日常事务和财务工作;有发展部门或项目部门，重点负责筹措募集资金，协调有关方面申请资金扶助和执行项目;有政策倡导或理论创新部门，负责组织的发展宣传和理念传播。(2)草根NGO的人员状况。草根NGO的规模一般不大。本文所涉及的5个组织共有52名工作人员，人员最多的有18名全职人员，2名兼职人员;人员最少的有6名全职人员。从业人员中女性居多。个案中女性员工37人，比例为71%。学历相对较高，大专以上学历38人，占73%;37%为社工专业，收入相对较低。人均平均工资最低约为1，300元/月;最高约3，000元/月。人员年龄较轻，平均30岁左右。(3)草根NGO的团队建设。草根NGO有明确的组织理念，这一点对于完全靠自愿自发形式组织起来的草根NGO来说至关重要，因为只有认同组织理念的成员才能坚守在奉献的岗位上。此外，草根NGO非常重视动员团队参与拟定组织的战略规划，以形成成员对机构现状和未来发展的共识。有开放的志愿队伍，注重志愿者队伍的培育，力图实现组织、员工和志愿者的共同成长。

2.工作运行模式

草根NGO的工作运行模式可以概括为“服务实践+交流合作+政策倡导”的模式。服务实践是草根NGO生存的基础。草根NGO的诞生源于社会需求，必须能够为目标人群提供直接有效的服务，这种服务多通过执行项目和服务活动两种方式实现。项目运行是草根NGO的基本工作方式，他们通过申报项目获取资金支持，通过执行项目完成服务的提供，一般一个组织一年运行的项目从五六个到七八个不等。服务活动是在执行项目的过程中，根据项目内容和组织目标辅助开展的，通过活动服务人群，增加效益，扩大影响。交流合作是草根NGO成长的重要途径。在开放的社会环境中，加强交流与合作，分享彼此成功的经验和喜悦，寻求专业化的支持与指导，成为其获取成长资源的重要途径。这些合作交流包括与其他本土NGO、高等院校的学术交流、相关领域的专业支持、有关项目方面的共同合作等。政策倡导是草根NGO发展的重要目标。他们多希望将自身在实践领域的努力和体验，总结提升为推动社会发展和目标群体福祉的社会政策，在工作中多强调通过理念传播提升公民意识，通过宣传倡导扩大社会影响，参与社会发展，推动政府决策。

3.资金运作模式

草根NGO年总运作资金的规模并不很大，在调查个案中，一般组织在六十万上下，稍大的组织在一百二十万左右。几乎所有资金都通过项目方式完成，资金运作模式可以概括为简单项目式。资金来源主要有国际国内各类捐赠资助、服务收费、政府购买、义卖收入等途径。最主要来源是国际基金会和组织的资助，这部分资金比例一般不低于80%，没有服务收入的草根NGO甚至达到100%。有的草根NGO有服务收费或很少的会费收入;有的在与政府的合作中有一定比例的政府购买;有的还有一些义卖和募捐活动收入，不过这部分比例都比较小。草根NGO的资金支出主要包括项目活动、人员经费、固定资产购置、房租水电、交通通讯等。一般来说，资助方多希望资金更多地用于项目本身，而非NGO的自身运行特别是人员费用。

二、草根NGO的社会功能

草根NGO因其组织性质上的民间性而更多贴近工作对象，因其组织规模的小型化更加灵活机动，因其运行方式的自下而上更易被大众接受，他们给社会带来的改变往往是渐进的、潜在的、无声的，但却是持续的、有力的、深远的。

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一是补缺公共服务。目前我国正处于社会矛盾凸显期，人们面临的困难和问题频繁、复杂而多样。各级政府和职能部门，虽然在各自领域尽心尽力关怀弱势群体，解决社会问题，但仍有因各种原因享受不到服务、脱离不了困境的困难群众;也有因社会转型、城乡发展、人口流动等社会发展过程中新出现的各类边缘群体。草根NGO灵活机动能及时向弱势群体提供服务，帮助他们解决生存问题和发展困难，客观上在政府提供公共服务不足时起到了有益的补缺作用。

二是推动社会参与。在公务事务参与方面，政府、社会组织、社会公众应在共同治理中通力合作、各尽其能、各司其职。而目前，我国的公共事务参与在一定程度上还存在着公众参与渠道不够畅通、参与机制不够广泛以及参与主动性不强、参与热情不高、参与能力不足等问题。草根NGO自下而上地开展工作，关注从社区层面和社会公众中挖掘资源，重在传播参与理念，培育社会责任，弘扬志愿精神。由于强调社会活动与活动中的资源，其重点话语是“合作”、“支持”、“认同”，更容易进入建设性的“政府-社区”关系层面［2］，能够更好地调动社会公众对公共事务的参与，激发社会自我管理和自我服务的活力。

三是促进社会融合。伴随着我国社会主义市场经济的发展，大量涌入的外来文化、急剧转型的社会环境、飞速发展的信息技术，在带来日新月异的物质生活的同时，也带来了理想与现实的落差、城乡差距的扩大、人与人之间关系的淡寞，造成了诚信体系的失落、道德体系的解体、社会融合度的降低。而草根NGO，特别是公益服务类草根NGO，通过动员社会力量开展帮扶自助，使困境人群感受到社会的关爱和彼此的温暖，从而重塑社会诚信体系，促进社会融合，这对于构建社会主义和谐社会非常重要。

四是创新社会管理。社会管理体制的改革与创新，需要理论层面的积极探索，更需要来自实践中的大胆创新。草根NGO直接接触不同种类的利益群体，直接服务不同社会需求的个体，他们身处社会发展与变革的前沿，能够及时发现现实领域中出现的新情况、新问题，并在寻求解决过程中进行有益的创新实践，这些创新包括服务领域的拓展、服务模式的开发、合作方式的探索等。这些实践领域的积极探索，无疑对创新社会管理体制有重要意义。

三、草根NGO的发展困境

虽然当前草根NGO的发展呈增长之势，但普遍存在规模小、能力弱、社会公信度不足等问题，要真正有能力承接将来可能从政府转移和让渡出的公共服务职能，还有很长的路要走。

一是管理模式缺陷。管理模式的缺陷来源于社会组织的治理结构的不完善。社会组织的治理结构，通常意义上指委托者、决策者、执行者和监督者之间的一种制度化的角色关系模式，它通过规章制度、分工合作和各司其职而形成，以保证组织的权责明确、规范有效和完成使命［3］。草根NGO经常有一个至关重要的灵魂人物或核心人物。所以，大多数草根NGO的管理模式顺理成章地采用了精英统治型，或者说是创始人统治型。这种模式在组织发展的初期发挥了较大作用，但是随着时间的推移和组织的成长，其弊端日益显现:在组织发展上过多依赖精英人物，而缺乏对组织成员和未来领导者的培养;领导者过于倚重个人的社会资源和网络，习惯于个人单打独斗而忽略了对内管理和对外交流;精英统治容易造成组织内部缺乏民主、问责程度不高、缺乏公开透明等。

二是自身能力不足。中国草根NGO的成长源于一批普通的民间热心人士的积极推动，他们凭着满腔热忱成立了组织，但往往既缺乏必要的资源获取和项目运作能力，又缺乏NGO领域的组织管理和发展经验，更有许多草根NGO过多地照搬西方价值观念或第三部门经验，造成了草根NGO在运作方式、服务理念上与本土文化的脱节。还有一些NGO组织不健全，内部制度不完善，民主管理不落实，财务管理不透明，缺乏社会公信力。所以有人认为，中国的草根NGO一经成立便存在着先天不足。

三是人力资源流失。人力资源流失一直是困扰草根NGO的最大问题。NGO组织的志愿性特点带来了人员流动的随意性和经常化，使得草根NGO必须经常面临培训新员工的局面，相当程度上增加了组织的运行成本。且从业人员的工资待遇较低，能提供的福利和发展空间有限，难以留住专业人才或优秀人才。此外，志愿者队伍也有流失现象，一旦有对组织不甚满意或志愿服务热情受挫的情况，极易产生强烈失落感而丧失参与志愿活动的热情。

五是资金环境制约。对于草根NGO来说，开发出稳定而持续的资金来源是至关重要的。但中国的草根NGO明显倾向于寻求国际资助，这些资助在短期内对草根NGO的确有所帮助，但从长远来看却是不可持续的。越来越多的草根组织为日渐减少的国际资助而竞争，争取资金的难度会越来越大。此外，境外资金资助方对资金使用的过多约束和干涉，使草根NGO在项目设计的自主性方面受到一定制约。虽然有些草根NGO为坚持自主性和组织理念，放弃了干涉过多的项目，但是由于资金短缺而在项目上委曲求全的草根NGO应该是为数众多的。

六是公益环境缺失。稳定的社会公益捐赠和积极的社会公益事业参与，无疑是NGO渴望的生存和发展环境。但目前一方面，慈善捐赠总量较低。从国际社会看，NGO的资金来源除政府直接和间接提供外，很重要的是来自民间的慈善公益捐赠。我国慈善事业尚处于初级阶段，慈善事业水平较低，慈善捐赠总量过低，2011年占GDP的比重仅为0.32%。另一方面，公益文化环境尚未形成。我国虽然素有扶危济困的传统，但多出于个人的乐善好施，尚未形成深厚的慈善文化，公民的慈善公益意识普遍不强，对公益事业的参与热情不够，志愿服务体系尚不健全，慈善信任危机时有发生。

四、政府的选择

作为一种新的资源配置机制，草根NGO在一定程度上弥补了政府与企业在资源配置方面的不足，对解决社会问题和提供社会服务具有积极作用。当然，这些组织成立时规模较小、资源有限、制度化程度弱，资源主要来自于社会，比起实力强大的政府和机构，它所能够动员的社会资源，无论在规模上、构成上还是能量上，都是非常有限的。但尽管如此，草根NGO还是以其独特的姿态和力量展现在我们面前。2011年7月中共中央、国务院出台的《关于加强和创新社会管理的意见》，强调社会协同要引导和促进各类社会组织健康有序发展。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，引导各类社会组织参与社区管理和服务。相关政府部门提出对社会组织要“放心、放手、放宽”［4］。党的十八大明确提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。如何适应社会发展的新形势和公民参与的新期待，加强和创新社会管理，加快推进社会建设，是摆在政府部门面前的新课题，必须创新理念、加快发展、积极应对。

(一)认识层面:正视草根NGO，积极纳入工作视野

一是理念问题。创新社会管理包括创新管理理念、创新管理主体、创新管理方式、创新管理手段、创新管理制度，要从单纯重视政府作用向社会共同治理转变，从传统的社会管理向现代社会“治理”转变［5］。俞可平认为，治理是政府和公民社会之间的一种新颖关系，是上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理［6］。草根NGO作为社会组织的一种存在形态，对经济建设和社会发展有一定的积极作用，既是“社会协同”的一支力量，也是调动“公众参与”的有效载体，是社会管理的重要手段。它可以较好实现治理的持续互动过程，使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动。这对于我们如何对待不同利益群体、发挥社会组织的作用有重要启示。政府部门应该正视草根NGO，主动地将他们纳入视野，努力实现社会治理的良性互动。

二是信任问题。“社会要和谐，首先要发展”，面对这些发展过程中出现的新问题，必须坚持用发展的办法来解决。基于此，我们不仅要正视草根NGO，还要发挥他们的积极作用，持一种开放和信任的态度。本土草根NGO普遍有着良好的社会发展愿望，绝大多数的草根NGO是健康的，对社会发展是有益的，应该加强对草根NGO的培育和发展，发挥其来自基层、贴近群众的优势，在社会管理和社会服务领域发挥独特的功能和作用。

三是自信问题。过多地考虑草根NGO的负面因素和消极影响，容易导致实际工作中的排斥态度。有的基层社会组织管理部门有“维权类和促进参与类的社会组织会不会对社会稳定构成威胁”的疑虑，从而在工作上多采取保守方式，倾向于以发展文体类组织和官办协会为主［7］。事实上，多方参与的治理理念、开放信任的态度，是对党的执政能力和政府理政能力的考验。对草根NGO采取开放信任的态度，是建立在自信基础上的一种选择。有能力的政府应该是自信的政府;自信的政府必是有能力的政府。只要在政策上加强培育和发展、引导和监管，就能够保证草根NGO的健康运行，保持社会管理格局的稳定。

(二)政策层面:配套培育发展政策，逐步优化成长环境

职能部门可以从注册准入、培育发展、管理监督着手。

一是注册准入。在双重管理体制框架尚未根本转变的情况下，建议适当降低门槛，以期将大量游离于体制之外的草根NGO纳入管理视野，进行有效的规范监督。目前，已经进行的部分城市的试点中，对于找不到业务主管单位的民间组织，特别社会服务、社会公益、社会工作领域的草根NGO，由民政部门协助联系业务主管单位，确实找不到的由民政部门承担业务主管单位。应尽快总结经验，扩大适用范围，出台规范操作程序，使这一政策切实落到实处，惠及更多草根社会组织。同时，在一定层级或特定领域、特定类型的组织中，进行管理体制的改革尝试，如对一定层级以下的社会组织归并登记管理机关和业务主管单位的职能，由登记管理机关进行统一登记和依法管理，特定专业领域的则由相关部门进行资质认证和行业准入。

二是培育发展。(1)要将草根NGO管理正式列入民间组织管理的工作领域，明确管理职责和工作重点，责成有关单位和人员深入开展调查研究，制定工作方案，采取有效措施，有步骤、分阶段地推进草根NGO的培育工作和政策制定，从能力建设入手解决其在治理模式、组织能力和人力资源方面面临的困难，帮助他们建立规范的治理模式和运行制度，提高组织治理水平。(2)现有政策体系以适当方式对草根NGO开放，如在推行政府购买服务和开展招标竞标工作中，给予草根NGO和其他民间组织平等竞争的机会。(3)重点发展公益类草根NGO，引导更多草根NGO为社会公益事业做出贡献。可以考虑设立专项发展基金，建立行业管理服务体制，推行服务质量体系认证，逐渐建成对公益类草根NGO的配套扶持政策，更好地发挥草根NGO在社会服务领域的积极作用。

三是监督管理。要通过严格的年度检查和执法查处等手段进行规范管理;对承接政府公共服务项目的草根NGO，要重点开展财务审计、服务质量评估，并将审计和评估的结果向社会公布，接受公众的社会监督，提高草根NGO工作的透明度和社会公信力。

(三)操作层面:以社会工作切入，培育示范草根NGO

2011年9月，18部委联合出台了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》。草根NGO中的社会工作专业人员比例较高，且工作领域多涉猎社会工作范畴，与社会工作的发展有密切关联。建议在推进社会工作人才队伍建设的过程中，高度重视并将草根NGO作为社会工作人才培养的重要载体。在政府购买的良性体制和社会工作大发展的环境下，草根NGO未来或将成长为公共服务的重要承接者和社会工作的重要推进者。

一是开展社会工作的培训与交流，建立起草根NGO的网络平台。开展社会工作业务培训，传播中国特色的社会工作价值理念和工作方法，凝聚一批草根NGO领域的社会工作专业人才，同时为草根NGO的发展提供人力资源的支撑。通过开展社会工作实务交流，分享和推广草根NGO在社会工作实践领域的丰富体验，实现政府和草根NGO的资源共享。二是制定示范草根NGO的标准体系。选择一批在社会工作方面有代表性、活动较为规范、有一定影响力的草根NGO开展试点，按照社会工作服务机构的标准，提出资质要求和工作规范，制定优惠办法和扶持政策。比如，对社会工作岗位规定相应的基本薪酬标准，对确有困难的草根NGO中的社工岗位，提供资金补差等。根据试点草根NGO的工作运行情况，评出示范草根NGO，并在全国开展典型宣传工作，以点带面，典型示范，引导草根NGO的组织建设和发展方向。三是开展政府有关领域与示范草根NGO的合作试点。这种合作的试点可以有多种切入方式，比如可以从不同地域、不同行业、不同专业上同时切入。

［1］邓国胜:《中国草根NGO发展的现状与障碍》，载《社会观察》，2010年第5期。

［2］陶传进:《中国城市社区的公民社会建设:一条新路径的考察》，载《中国非营利评论》，2007年第1期。

［3］马庆钰廖 鸿:《社会组织能力建设》，北京:中国社会出版社2011年版，第21页。

［4］国家民间组织管理局:《2010年中国社会组织理论研究文集》，北京:时事出版社2011年版，第2～3页。

［5］魏礼群:《社会建设与社会管理》，北京:人民出版社2011年版，第297～299页。

［6］俞可平:《治理与善治》，北京:社会科学文献出版社2000年版，第6～8页。

［7］夏建中特里·N.克拉克:《社区社会组织发展模式研究——中国与全球经验分析》，北京:中国社会出版社2011年版，第39页。