文明城市创建及长效机制建立的调查与思考*

中共溧水县委党校课题组

(中共溧水县委党校 江苏 南京 211200)

创建文明城市是优化发展环境，提高城市竞争力的有效途径，是一个城市内在灵魂的塑造，是落实“以人为本”的有效载体。溧水县有开展文明城市创建的人文资源，同时经过这些年的发展，溧水县具备了文明城市创建的发展条件。溧水县作为南京市的郊县，在南京市率先基本实现现代化中，应以创建文明城市为总抓手，提升城市形象、净化社会风气、促进社会稳定，为全县经济社会的科学发展提供良好的支撑。为使文明城市创建工作向更高、更深、更广的层次持续发展，县委党校成立了课题组，对县文明办、县城管局、县住建局等单位进行了调研，对溧水县文明城市创建及长效机制建立作如下思考。

一、溧水县文明城市创建中存在的问题及原因分析

近年来，溧水县紧紧围绕创建省级文明城市目标，以南京市对我县城市文明程度指数测评为抓手，大力实施文明城市创建和市民文明素质提升行动计划，总体来说，市民城市文明及素质有了明显提高。但从2012 年全年的全市测评情况来看，溧水基本处于全市郊区县组末位。总体得分较低的项目为公园环境、街巷环境、小区环境、交通秩序等。这些问题有的是城市化过程中出现的带有共性问题，有的是市民本身的个性问题。从整体上来说市民文明素质与文明城市要求之间存在着一定的差距。

( 一) 城市规模迅速扩张，城市管理相对滞后

1. 基础设施不配套。一是小区车辆停放规划建设和功能配套不尽合理。老旧居民区几乎没有设计车库，车辆只能停放在家门口、路边，给本来就不宽余的街道造成拥堵，新的生活小区中，尽管居民楼一楼设计了车库，小区内有公共停车场，但这些停车位与现有车辆根本不成比例无法满足停车需要。二是前期的城市规划没有充分考虑到公共停车场的布局，城区公共停车场、点供应不足，造成车辆乱停放现象普遍。三是垃圾中转站、公厕、垃圾箱等公共设施与城市快速发展规模不相适应。

2. 城市管理的薄弱。一是占道经营现象屡禁难绝，主次干道、部分综合市场普遍存在占道经营、流动摊、店外摊、占道修车、洗车、店外作业加工等现象;二是交通秩序整治存在死角，机动车辆乱停放、随意上人行道，出租车违规停车载客，摩托车、三轮车在主干道、人行道上任意停靠行驶，非法客运现象普遍，非机动车和行人不按道行进、不遵守交规，闯红灯、横穿马路等现象普遍存在;三是城市公共设施破坏较多，公用设施、市政设施遭到破坏和盗窃现象时常发生;四是环境卫生现状不容乐观，市民随地乱扔垃圾、部分居民随意倾倒垃圾、排放污水习性难改，农贸市场、背街小巷、城乡结合部、部分小区存在卫生死角。建筑垃圾、渣土管理不规范，没有弃土场，致使装潢垃圾随便倒。主要道路和农贸市场，倚门出摊、乱搭乱建、乱贴乱画、乱停乱放、乱拉乱挂行为较为严重。

( 二) 社区社会化管理阻力较大

目前全县住宅小区物管共有40 多家企业，服务居民人口近8 万人，本县物业企业19 家，在县内从事物业服务的外地企业14 家，物业从业人员近两千人。住宅小区的文明程度在很大程度上是一个城市文明的缩影，溧水县小区物管存在的问题具体表现在以下几个方面:一是物业公司门槛过低。没有资质的物管企业也进入住宅小区，对物业公司的初审权到2012 年溧水才有，导致物业公司水平参差不齐;二是收费难。全县物管收缴率为50%左右，最差的小区为10%，物业收不上费及收缴难，导致物业服务质量差，业主不满意，形成了不满意不缴费，不缴费服务差的恶性循环;三是老旧居住小区难以推行社会化物业管理。老旧居住小区，由于建设年代久，房屋及设施设备失修失养，配套设施严重不足，不能满足广大居民的生活需求。同时也缺乏有效的物业管理条件，政府虽然对一些老旧小区经多方筹集资金进行了整治改造，居住环境得到了一定改善。但由于产权关系的多元化，收费问题的复杂化，加之大部分居民受“福利制”传统观念的影响，缺乏对有偿服务的认同，维保资金短缺，老旧小区难以推向市场进行社会化管理。

( 三) 城市市民文明意识较差。近年来，在县城变大、变靓、变美的同时，市民文明素质还没有跟上城市发展的步伐，市民文明意识较差，缺乏社会责任感，对美好家园建设参与意识不强。特别是随着城市的扩展，大量农村人口来到城市生活，这些“准市民”表现出不同程度的“素质”滞后，部分市民的陋习，已严重影响了溧水城市的形象。

( 四) 公共文化设施建设相对薄弱。近几年，溧水经济在加速发展，但城市公共服务功能不全，尤其是向市民提供精神产品的公共服务功能不能满足市民精神文明的需求，城市公共配套设施建设滞后。溧水县城内仅有两座电影院，一座建于上世纪七十年代末，一座建于八十年代初，设施落后，因经营困难，两座电影院已将部分改作其它经营场所。县城有各种文艺团体20 多个，但缺乏演出场所，对于居住有十多万人口的县城，文化设施及文化产品远不能满足市民对文化的需求。

之所以存在以上问题，分析其原因，一是城市管理缺乏明确目标，管理部门职能不清，城市管理工作还处于粗放型管理阶段，不仅在城市建设上缺乏长远规划，而且在城市管理上也缺乏长效机制。二是城市公共设施管理经费严重不足。如，全县园林养护面积有25 公顷，所需经费一年约475 万元，而财政拨款仅有85 万元;市政维护经费一年约需150 万元，财政仅能解决三分之一。环卫负责全县新老城区近350 万平方米的道路和社区的路面清扫和保洁，所需经费一年约3500 万元，财政仅能解决三分之一，环卫工人的年均收入仅有1.2 万元，待遇低，难以招到年富力强的环卫工人，成为制约市容环境的主要原因。三是市民文明意识有待提高。部分市民的思想观念落伍，市民意识、社会公德意识、法制观念还不够强。尽管一部分农民身份已转变成市民，但由于长期的生活习惯，小农经济、小生产者的农民意识依然不同程度地存在，社会公德意识、集体观念淡薄，法制意识不强。

二、文明城市创建及长效机制建立的对策思考

党的十八大报告强调“把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国”。溧水县委提出建设“绿色美丽幸福新溧水”。美丽溧水就是要打造生态优美的新环境，社会文明的新风尚。创建文明城市则是建设美丽溧水的重要抓手。文明城市创建和长效机制的建立，必须以科学发展观为指导，构建高效有序的创建工作体制和机制。

( 一) 树立“城市意识”，完善文明城市创建工作体制及长效机制

溧水作为南京市的郊县，2011 年城镇化率为51%，县城城区面积18.5 平方公里，规划城南新区17.3 平方公里。随着全县经济社会的发展，城市快速扩张，急需增强“城市意识”。“城市意识”是通过城市景观、城市建筑风格、城市市容市貌、精神文化等方面显示城市的特性，溧水创建文明城市及建立长效机制必须树立“城市意识”。

1.以科学发展观统领，完善领导体制和机制，开展文明城市创建。用“城市意识”指导创建文明城市不是权宜之计，也不是应景之作，是一个在发展过程中不断提升城市水平，提高人民群众物质文化生活质量的全过程，是阶段性目标和长期性目标的统一，涉及到全县经济社会、文化生态各个方面的系统工程。因此，必须把科学发展观落实到创建文明城市的整个过程，用可持续发展理念，审视创建思路、创建规划和创建部署，指导创建的每一步行动。

针对一直以来，城市管理存在着体制不顺、职责不清、建管不分的问题必须完善领导体制和工作机制:一要建立统一的创建领导体制，建议由县分管领导担任全县文明城市创建工作领导小组，设立常设机构，负责文明城市创建工作的规划计划、任务分解、调查研究、宣传教育、指挥协调、文件起草及申报迎查等工作。二要理顺职能管理部门的职责，以明晰事权、权责一致、保障有力为导向，进一步理顺关系、明晰职权，完善体制。属城市管理范围类的坚持归类管理，如城市中道路两旁的绿化带、城市公园、城市路灯等原由住建局管理划归由城管局管理，以解决扯皮现象。三要明确行政执法的统一，城市管理的执法应归口由行政执法局统一牵头执法。四要设立城管警察，城管行政执法是常态化执法，而目前突击式的综合整治，由多部门联合执法，不可能形成常态，而行政执法中最棘手的是暴力抗法，对于暴力抗法，行政执法机关并无权力对施暴者予以处理，如由公安机关现场处理，则能提高执法的威慑性、严肃性和规范性。鉴于此，建议设立城管警察，实行双重领导，或由公安机关派驻城管局，实行常态执法。

2.以规划为引导，加强基础设施建设。溧水县城面积狭小，道路狭窄，老旧小区仍占很大比例，基础设施欠帐过多，市中心没有停车场，尽管目前划分了若干的停车位，但相对于迅速发展的汽车市场，相形见绌，建议结合老旧小区改造，在市中心区建立停车场。近几年，溧水房地产市场发展较快，几十处工地开工建设，县城范围内竟没有一处弃土场，建筑垃圾、装璜垃圾随处到，尤其是装璜垃圾有的是倒在道路旁，有的则是倒在河塘里，不仅影响市容，而且影响行人、行车安全。城管部门接到举报电话，能及时将垃圾清理，但也无处可倒，只能倒向生活垃圾场。鉴于此，根据县城南扩建规划，建议建立两处弃土场，以解决建筑垃圾与装璜垃圾无处倒的问题。

3.以规范化管理提高城市管理水平。城市管理的规范化要着眼于长效机制的建立。规范市场管理就是规范区域的经营秩序。一是规范流动摊贩市场。在不影响城区市容环境的背街小巷、老旧小区划定红线，设置经营区，充分考虑市民的需求和道路、空间、场地条件，以不扰民、不影响交通、不影响环境卫生为前提，让流动摊贩入场经营;二是规范渣土市场。县城建筑工地的几十辆渣土车属个体经营，还没有一家以法人资格进入渣土市场，给管理带来难度，有必要设置市场准入，渣土车以法人资格进入渣土市场，实行密封运输，硬化工地出入口，设置冲冼台，冲洗进出口地车辆，严禁污染路面等措施，加强渣土市场管理;三是规范物业市场。物业管理从体制上而言，由城建局的房管所下属的物业科去管理是难以胜任的，必须从体制上理顺，同时还需要完善物业监管体系。一方面需对物业企业监管，另一方面对恶意拒交物管费的业主实施有效的处理办法，引导业主的物业消费意识，保障物业企业的正常运转。对于尚无建立物管的老旧小区，由镇街道办牵头成立物业管理办公室，设立物业管理矛盾投诉站、物业应急维修服务站和物业服务中心，各居委会设立相应的工作机构，负责老旧小区物业的具体工作，以解决居民无物管的难题;四是规范交通管理，完善道路交通基础设施，提高交通硬件设施。县城的主要交通道路都应采取隔离办法，使机动车、非机动车和行人严格分离，对分离后的非机动车行道严禁机动车停放。要完成县城所有道口与人行横道信号灯及电子警察项目建设，实现城区所有道口交通信号灯和监控设备全覆盖。缓解县城停车泊位压力，开辟临时停车场。由公安交警在县城各中小学门口在上学、放学时间安排专人专岗，维护交通秩序，对违规乱停放车辆、闯红灯等现象，不仅要曝光，而且要依法依规从重从严处罚;五是规范广告管理。按照户外广告“规范有序、整洁统一”的要求，加大整治力度，对城区户外广告进行规范出新。对街头巷尾的“牛皮癣”、小广告要采取堵疏结合的办法，堵，就是对城区实行网格化管理，由专人负责巡查，做到横向到边，纵向到底，以流动对流动，你刷我盖，你贴我撕，将“牛皮癣”赶出城区。疏，就是在城区、住宅小区设立告示栏，对便民服务的小广告予以保留;六是规范市政设施维护。对县城的市政设施要制度化，发现问题及时处置，及时维修和维护主干道、人行道、路侧面、窨井盖。加强园林绿化管理，对城区绿化带要定期进行检查，及时补植补栽缺损的花卉草木。对公交站点和行人通行较多的绿化带进行彩砖硬化，在适宜路段的绿岛和广场道口栽些花草，提升城市品味。

4.对照文明城市测评标准，明确职责，以网格化管理为抓手，建立市容市貌长效管理机制。以《全国文明程度测评指数测评体系》和《南京市文明城市测评操作手册》为指导，切实做到用《测评体系》、《操作手册》规划创建，指导创建，考核创建。着力实现创建主体明晰化，目标责任具体化，创建指标定量化、监督检查日常化、责任追究制度化，清除工作空档和交叉，做到一环扣一环，一级抓一级，层层抓落实。为使市容市貌常创常新，须建立长效机制，将县城划分若干个单元网格，在网格内实行“四定”即定责任、定任务、定人员、定目标，确保市容市貌整洁清新，为加强管理，还须建立数字化城管单位，实行全程监控，发现问题，及时处理。

5.建立财政保障机制。对城市管理部门的经费要进行重新核算，确保拨付到位。尤其要增加对环卫的投入，增添机械设备，减少人力。提高环卫工人待遇，使环卫工作有人干，进得来，留得住，保持执法队伍的相对稳定，执法队伍的素质直接影响城市管理工作长效机制的建立，一方面要逐步解决执法队员的身份问题，提高其待遇。另一方面坚持不懈地抓好城管执法队伍的作风建设和教育培训工作，提高执法水平。

( 二) 树立“公民意识”，营造促进城市建设可持续发展的人文环境

创建文明城市，市民是主体，市民素质是文明城市的灵魂，是城市软环境、软实力的根本所在。创建文明城市须提升市民素质，树立“公民意识”。“公民意识”是人在社会中的责任意识、公德意识、民主意识的基本道德意识。溧水文明城市创建和绿色美丽幸福新溧水的建设，须实现由“市民”向“公民”的转变。

1.建立健全长效的舆论宣传、教育机制。坚持宣传教育和文明城市创建并重原则，通过电台、电视台、今日溧水、溧水114 网等媒体，作长期的宣传引导，依靠作为文明城市创建的参与者、建设者和创建享受者的市民群众，形成主体的自觉性。广泛开展文明社区(小区)文明单位、文明窗口、文明景区等系列创建活动，推动群众性文明创建活动向纵深开展。开设市民道德讲座，倡导市民基本道德规范，建立文明道德教育基地，弘扬中华民族传统美德。善于发现总结、宣传、推广全县社会各界先进典型，发挥典型示范的引领作用，引导市民见贤思齐，促进全县树立健康向上的社会风气。

2.建立未成年人思想道德建设机制。通过各种媒体宣传未成年人保护工作，营造全社会关注未成年人成长的浓厚氛围。充分发挥学校德育教育主渠道作用，进一步完善学校、社会、家庭“三位一体”的教育网络，大力宣传“城市文明”建设的各项要求，广泛开展道德实践活动，培育青少年健康的生活情趣和高尚的道德情操。加强学校周边环境、网吧、音像文化市场管理，净化未成年人成长环境。

3.建立志愿服务活动长效管理机制。由县文明办牵头，会同团县委等部门成立溧水县志愿服务活动协调小组，负责全县志愿者服务。党员志愿者服务工作由县级机关工委牵头，常年开展路口认领认管交通劝导;社区志愿者服务工作由永阳镇负责，各居委会负责实施组织关爱空巢老人、关爱留守儿童、关爱弱势群体等志愿服务活动，每个志愿者参加志愿服务活动每年不少于48 小时，对志愿者活动要有记录、有总结、有表彰。

4.建立监督约束机制。文明城市创建需要监督，巩固创建成果更需有效的监督管理机制。一是实行自上而下的监督和自下而上的监督相结合，对一切影响或破坏文明城市创建的行为，要加强监督，严抓严管;二是加强舆论监督。对随地吐痰、乱扔杂物等不文明行为要予以曝光及经济处罚，对行人、非机动车、闯红灯等违章行为要曝光，对违规停车、闯红灯、违法载客等违规违法行为，做到量之以法，适之以严，加强执法力度，维护正常的交通秩序。

综上所述，创建文明城市及建立长效机制须创新城市管理体制机制，提高市民素质，在创建中提升城市品位，使溧水真正成为“宜居之地，富民之城”。