向实现更高质量的就业转变

◎谭永生

国际环境变化对我国扩大就业形成了新的制约。国内经济增速放缓、结构调整、人口红利减弱、劳动力成本提高等经济环境变化也对就业提出了新的挑战，促进就业面临一些新情况和新问题。当前,要逐步从由实施扩大就业的发展战略向推动实现更高质量的就业转变。

新形势下我国就业面临的主要问题

（一）国际新形势形成新的制约，外需吸纳就业变数增多

受全球经济复苏进程缓慢的影响，全球贸易和投资增长短期内还难以恢复到危机前的水平，这将对我国稳定出口增加难度，外贸吸纳就业受到制约。短期看，制造业全球再平衡对我国劳动密集型制造业的影响有限。但从长期看，我国劳动力成本上升趋势已不可逆转。受劳动力成本所占比例、国际物流成本、各国的比较优势和公司经营战略等众多因素的影响，我国劳动密集型产业的比较成本优势会逐渐减弱，劳动密集型产业吸纳就业能力也会逐渐下降。此外，未来针对我国的反倾销和保护措施可能增加，人民币面临升值压力。随着全球化竞争加剧，外部竞争环境的变化，我国将从贸易顺差走向贸易平衡抑或贸易逆差，这会对我国外贸企业造成重大影响，也对我国外需吸纳就业增加了较多变数。

（二）经济增速放缓拉动就业能力下降，潜在失业风险积聚

短期看，经济增速放缓会影响企业吸纳就业的能力。作为就业岗位重要提供者的中小企业，仍将会继续面临生产成本、融资成本和人工成本上涨的多重压力，部分企业仍将会经营困难，继而造成就业岗位的减少和就业压力的增大，“就业不足群体”流入劳动力市场也将加大社会失业风险。长期看，未来我国经济仍会保持在中速增长的通道内，但是从劳动就业的指标来衡量，经济增长的需求弹性和产业发展所增加的就业数量已经有限，经济增长拉动就业的能力会出现下降。经济增速放缓，乡村劳动力流向城镇的速度会放缓，甚至出现农村劳动力的回流。在经济增长放缓时，雇主首先减少雇用的必然是劳动力市场中新加入的青年群体，这也增加了农民工和青年群体的潜在失业风险。

（三）劳动力素质不匹配，结构调整加剧结构性失业风险

短期看，在经济结构调整过程中，落后的生产能力将逐渐被淘汰，生产工艺落后、污染比较严重、消耗比较高的企业将面临关闭破产，其对就业的挤出效应也会逐步显现。尚处起步阶段的战略性新兴产业还未形成明显的就业增长效应，具有较高技术含量的先进制造业和生产型服务业也需要经历一个成长期，期间结构性和摩擦性失业风险会增加。长期看，随着产业转型、转移、升级，就业也发生转型、转移、调整。结构调整客观上要求劳动力在各产业、各区域之间实现有序转移，要通过发展第三产业来吸纳第二产业中由于实行集约化生产而减少的劳动力，还要消化第一产业集约化发展中所富余的农业劳动力，这将是一个长期的过程。此外，经济结构调整对劳动者素质的提升和人力资源结构的优化提出了更高的要求，要求劳动者素质的改善要对市场需求的变化做出迅速反应，而我国教育特别是高等教育培养人才不对路的问题仍很突出，这也会加剧结构性失业。

（四）数量型人口红利效应逐渐减弱，劳动用工成本加速上升

我国在较短的时间内实现了人口转变，人口年龄结构发生了显著变化，随后我国新增劳动年龄人口规模会逐步缩小，数量型人口红利开始逐渐减弱。尽管我国农业劳动力向非农部门转移的趋势性进程仍未结束，但从单维度数量指标看，农业劳动力转移高潮已经过去，未来我国农村富余劳动力的转移速度和规模也会逐渐趋于平缓，以农村劳动力无限供给特征逐渐消失为主要标志的“刘易斯转折点”也会逐渐临近。受劳动力供求关系、生活必需品价格上升、社会福利提高以及劳动条件改善等各种因素的共同作用，我国劳动用工成本出现了大幅上升。短期看，劳动力成本上升会增加企业用工成本，影响整体就业的增加。但从长期看，工资水平的提升，会增强劳动者素质改善的内生动力，进而会提升就业质量，有利于产业结构的优化升级。

新形势下我国就业呈现的特点及趋势

新形势下影响我国经济发展的许多重要变量都将发生显著变化，发展方式切实得到转变，产业结构不断优化升级。在此影响下，劳动就业也会呈现一些新的特点。

（一）就业总量压力逐步趋于减缓，但中长期仍将持续存在

以第六次人口普查数据为基准，对2011-2030年我国各年龄段的人口趋势进行测算结果表明，到2026年，我国人口将达到峰值13.96亿，随后开始逐步下降；15-64岁劳动年龄人口仍将缓慢增长，2015年达到接近10.13亿的峰值，此后也开始缓慢下降。从15-64岁劳动年龄人口的供给来看，我国“数量型人口红利”在2015年后开始逐渐减弱直至消失。综合考虑发展方式转变、经济增速放缓、产业结构优化升级的影响，对2015-2030年期间的劳动力需求预测表明，2025年前供大于求的缺口在2500万左右，2030年缺口为500万左右，2030年后我国的就业总量矛盾有望得到缓解。造成这种状况的原因，一方面，人口年龄结构的迅速变化仍使我国处于劳动力供给较为丰富的时期，更重要的是，随着农业生产率的提高，农业仍将产生剩余劳动力。另一方面，随着我国经济增长方式的转变，产业结构的优化升级，经济增长对就业的需求拉动能力也在下降。劳动力供给相对充分和就业需求相对不足使得我国就业总体上依旧呈现供大于求的局面。

（二）就业结构在逐步得到优化，未来结构性矛盾更加突出

随着产业结构的优化调整以及工业化、城镇化水平的提高，我国的就业结构也将发生重大变化。从就业结构上看，第一产业的就业比重将显著下降；在新型工业化完成时，工业部门就业人数占总就业人数的比重将会达到峰值，随后第二产业就业比重也会逐渐下降；随着服务业的加速发展，就业结构将加速调整，第三产业的就业比重将不断上升，三次产业的就业结构将趋于合理。据预测，到2020年我国三次产业的就业结构将调整为21.6∶30.8∶47.6，到2030年将调整为10.0∶28.2∶61.8。就业结构的优化调整需要有高素质的劳动者来作支撑，从我国劳动者技能素质与国际比较看，技能素质偏低是制约我国结构调整的突出瓶颈。今后一个时期，我国劳动者技能与岗位需求不匹配造成的就业结构性矛盾会更加突出，并将成为未来影响劳动力就业的主要矛盾。

（三）各行业吸纳就业能力进一步分化，现代服务业将成为新的就业增长点

对各行业的就业创造能力的投入产出分析表明，第二产业中就业创造能力较大的行业主要是高新技术制造业，就业创造能力较小的主要是资源性行业；第三产业中就业创造能力较大的主要是新兴服务业，就业创造能力较小的主要是传统服务业。纺织、服装、造纸、木材等工业行业的静态就业效应较强，稳定就业应该依靠这些行业，但是这些行业的动态就业效应不强，扩大就业的能力有限。仪器仪表、通用设备、电气机械及器材等技术相对密集的制造业以及居民服务、房地产、信息传输、计算机服务和软件、租赁和商务服务等新兴服务业的静态就业效应较小，但是动态就业效应较强，因此高新技术制造业和新兴服务业是未来扩大和促进就业的主要行业。从近年来劳动力市场的行业供需数据看，就业的行业结构变化主要表现在传统制造业等行业的用人需求出现下降，而高新技术产业和服务业用人需求在逐步上升。因此，从增加就业需求弹性的角度出发，我国产业政策应当以产业链关键环节为重点，加快现代服务业的发展。

（四）各区域吸纳就业的比较优势愈加明确，中西部将成为新的就业增长点

利用面板数据对我国东、中、西三大经济区域的动态就业弹性分析表明，东、中、西三大经济区域的短期就业弹性存在较大差异，但地区之间的长期就业弹性差异不大。如果中西部地区的产业结构能够和东部地区进行有效对接，当东部地区某些产业处于衰退阶段、就业需求减少时，中西部地区能够对东部地区的失业人口形成有效吸纳。同时，如果中西部地区具备了合理的产业结构和良好的产业发展环境，更多的企业会选择在中西部地区进行生产，通过资本流动的方式扩大中西部地区的生产规模和就业规模，中西部地区也会逐渐成长为新的生产和就业中心。这样地区间经济发展水平的巨大差异也将得以消除，进而各区域能够在重新整合的基础上实现可持续的区域协调发展。实际上，近年来，中西部部分地区已加大招商引资的力度，积极主动承接东部地区产业转移，为当地创造了更多的就业机会，促使越来越多的当地劳动力选择就近就地就业。

新形势下促进就业的对策建议

在我国新增劳动年龄人口增速放缓，就业总量压力逐渐有所减轻的新形势下，促进就业的政策思路也要有所调整，要逐步从由实施扩大就业的发展战略向推动实现更高质量的就业转变。

（一）加快产业结构调整，实现由扩大就业总量向更加注重优化就业结构转变

一是加快传统产业转型升级，延续发挥劳动密集型产业的比较优势。在产业升级过程中，要保持主导产业的平稳更替，处理好产业结构变革特别是第二产业的结构转型，实现产业结构的升级和劳动密集型产业的区域间接续的并行。用先进适用技术改造传统产业，将技术要素充实到劳动密集型产业中，实现劳动密集型产业、资本密集型产业、技术密集型产业相互交融，并行发展。二是构建生产性服务业与制造业的互动发展机制，优化制造业就业结构。要适当压缩加工贸易，平衡国民经济发展，为生产性服务业发展创造条件。加快实行制造业的“主辅分离”，引导和推动制造业企业通过管理创新和业务流程再造，逐步将发展重点集中于技术研发及核心零部件生产，将一些非核心的生产性服务环节剥离为社会化的专业服务，以核心竞争优势整合配套企业的服务供给能力。三是促进现代服务业发展，优化服务业就业结构。把养老服务、少儿托管等专业特色服务、社区服务、家政服务、病患陪护服务等，作为支持生活性服务业的重点领域，引导其提高服务质量，降低服务成本和风险。加快服务业体制和机制创新，完善政策措施和经营环境，打破行业垄断，吸引更多的社会资本进入。

（二）加快区域发展战略调整，实现由扩大就业数量向更加注重提升就业质量转变

一是加快区域间产业转移，促进劳动者实现就近就地就业。加大对中西部基础设施建设的投资力度，改善投资环境，降低中西部地区产品的物流成本，提高外贸企业产业转移的积极性，鼓励劳动密集型、物流成本低、产品时效性弱的中小企业向中西部地区转移，推动雁行产业转移模式，使中西部地区在未来吸纳农村人口进入城镇就业中发挥更大的作用。二是统筹大中小城市协调发展，注重发挥中小城市吸纳就业的作用。鼓励大城市中心区人口和产业向周边中小城市扩散，积极引导农村人口和非农产业向中小城市集中，逐步形成人口集聚规模优势。综合考虑中小城市的区位条件、资源禀赋、产业基础、文化底蕴，科学定位主导产业，强化其产业集聚能力，促进新增劳动力就近就地就业。三是稳步推进农民工市民化，实现农民工稳定转移就业。中小城市要根据实际放宽落户条件，坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城市居民。深化教育制度改革，以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接。有条件的地区，应将在城市稳定就业的农民工，纳入政府廉租房、经济适用房、限价房政策的享受范围。

（三）加大人力资本投资，实现由促进就业向更加注重提升就业能力转变

一是增加人力资本积累，实现由“数量型”向“质量型”人口红利转变。加大教育的公共投入，降低家庭和个人教育支出比重，通过劳动力市场制度建设，矫正失灵的市场信号，提高人力资本投资回报率，引导家庭和个人对人力资本投资。二是优化教育发展结构，实施职业教育优先发展战略。政府要切实履行发展职业教育的职责，把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划优先发展。积极扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。加大对职业技术院校的投入，未来时期要在师资、资金、设备、政策等方面给予倾斜，并重点建设一批职业技术院校。三是启动劳动者“强制”培训计划，推行新成长劳动力“就业准入”。建立健全覆盖城乡全体劳动者，并能适应其职业生涯不同阶段需要的职业培训制度，使新进入人力资源市场的劳动者、企业技能岗位的职工、创业者、转岗、转业人员都能得到规范的培训。要在现已确定的职业准入范围基础上，有计划、有步骤地推行职业准入制度，逐步做到凡已公布实行职业准入的行业，新成长劳动力如果没有接受学校教育或职业培训并取得相应的毕业证或职业资格证不能就业。企业在聘用新成长劳动力时，只能与具有相应职业资格的劳动者签订合同。

（四）引导劳动者转变就业观念，实现由雇佣就业向更加注重鼓励自主创业转变

一是加强创业教育培训体系建设，引导劳动者转变就业观念。动员有条件的各类教育培训机构开展创业培训，鼓励有条件的地方建设一批示范性的创业孵化基地。加强宣传和舆论引导，多创作创业题材的节目，树立创业典型，大力弘扬创业精神，传播创业文化，逐步改变人们的传统观念，在全社会营造建立创业型社会的氛围。二是进一步改善创业环境，促进高校毕业生创业带动就业。简化创业政策落实过程中的审批程序，降低注册门槛，完备包括财税金融支持、税费减免、小额担保贷款、场地安排等扶持政策在内的促进大学生创业政策体系。严格规范收费行为，合理清理和废除政府各部门和各行政事业机构对个体、微型和小企业的有关一切不合理收费和罚款项目，改善创业环境，提高创业成功率和创业存活率。三是加强输入地和输出地的互动支持，扶持农民工返乡创业带动就业。沿海地区政府及企业在政策、信息、社会网络、创业理念等方面要实现与内地的互通，并加快沿海地区和内地在产业资源、人力资本、市场客户资源、财务资本等创业要素方面的互补整合，使返乡农民工可以得到地方政府和沿海地区的全方位支持。内地政府还要积极引导农民工服从国家产业政策的要求，选准创业门路，防止高污染企业向中西部转移，重点鼓励扶持发展本地特色农业、现代农业、品质农业、生态农业、特色农业，给返乡农民工提供在家门口创造就业的机会，就近、就地解决农村剩余劳动力的就业问题。