关于完善中国特色煤矿安全监察体制的思考

杜进栋

(国家煤矿安全监察局，北京市东城区，100713)

1 煤矿安全监察体制的建立发展顺应了时代潮流

1.1 体制建立切中时弊

煤矿安全监察体制的确立是煤炭行业管理体制改革的必然结果。1998年，东南亚金融危机爆发，我国煤炭工业举步维艰，安全投入锐减，事故频发，年死亡人数巨大。有位美籍华人建议借鉴美国模式设立矿山安全监察局，被国务院采纳，但没有照抄照搬美国做法。1999年底，正式设立国家煤矿安全监察三级垂直机构，顺应了我国煤炭行业安全健康发展的需要，是党中央、国务院的英明决策。

1.2 体制沿革与时俱进

10多年来，关于完善体制的努力一直没有停止过。先后历经了2001年国家安全生产监督管理总局与煤矿安监局合署办公，2003年两局成为国务院直属机构，2004年确立国家监察、地方监管、企业负责格局，2005年国家安全生产监督管理总局升格、煤矿安监局单设，2006年增设科技装备和行业管理两个内设机构，2008年承担监督检查地方煤矿安全监管工作职责，期间还涉及办事处更名，省局、分局增设等等。历次变化都是面对新情况，提出新举措，解决新问题，都是渐进式的体制完善。

1.3 现实状况纷繁复杂

一是国家层面多元管理，发展改革管理委员会颁发管理煤炭生产许可证，能源局负责煤炭规划及项目，国土资源部颁发管理煤矿采矿许可证，工商总局颁发管理营业执照；二是地方煤矿安全监管除了日常性监督检查、组织实施煤矿整顿关闭、专项整治外，也参与事故调查，履行属地管理执法权；三是部门设置形形色色，煤矿安监有的与行业管理在一起，有的与安全监管在一起，有的与监察在一起，有的未设立煤矿安监部门。

2 煤矿安全监察体制成功运行增强了制度自信

2.1 体制运行成功的标志是制度自信的前提条件

2000年以来，国务院颁布了 《煤矿安全监察条例》等一系列法律法规，形成了煤矿安全法律体系。安全系统依法行政，12年来查处隐患270万余条，实施处罚8万余次，罚款增至每年8亿余元，调查处理事故2万余起。从2000年到2011年，全国煤炭产量增长2.5倍，煤矿事故死亡人数由5798人下降到1973人，百万吨死亡率由5.77下降到0.564。为此，华建敏副委员长指出: “全国煤矿安全监察机构的艰苦努力和勤奋工作，有力地推动了煤炭行业健康发展，有力地保障了国家能源的安全稳定供应，有力地支撑了我国经济和社会的快速发展，功不可没。”

2.2 付出的代价反映了树立制度自信的紧迫性

垂直管理体制有其局限性，决定了监察队伍在推进事业进步的同时要付出代价。

(1)积极开展执法监察天经地义，但忽视自身定位，容易轻视地方部门的地位和作用。过去，全系统在瓦斯治理、整顿关闭、资源整合、安全培训等方面做了大量艰苦细致的工作，结果 “种了别人的地，荒了自己的田”，地方不但没领情，反而有怨言，伺机向上反映，要求 “各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”。

(2)一竿子插到底的作风无可厚非，深入煤矿生产现场执法是职责所在，但孤军深入、冲在前面，容易造成地方政府工作被动，产生分歧。国家监察员下井检查问题，地方监管员守在地面等意见；国家监察员对煤矿违法行为实施处罚，地方监管员站出来说情。天长日久，国家监察与煤矿、与地方监管隔阂越来越深。

(3)独立执法监察是垂直管理体制的特色，但不重视沟通协调，一些现实困难就难解决了。体制建立不久，干部与地方交流难、成长空间狭窄、夫妻长期分居、配偶调动工作难、子女教育协调难等问题就暴露出来了，虽然做了多种尝试，但至今没有妥善的解决办法，其代价的轻重不言而喻。

(4)依法严肃查处事故是法律赋予的权力更是责任，但缺乏系统思想和创新能力，未营造和谐的执法环境，开展工作就越来越被动。10多年间，全系统平均每年查处煤矿事故接近2000起，却从最初的铁面无私、雷厉风行，变得理不直、气不壮、腰不硬、刀不快，协调落实事故查处如同攀登蜀道。有的事故调查 “螳螂捕蝉，黄雀在后”，少数地方甚至动用司法机关对监察人员采取措施。

(5)实行计划监察是保障监察员尽职免责的一项现实措施，但缺乏全局观念和整体把握，就会事与愿违。从以往的监察计划看，由于考虑不周到、不细致，各类影响因素预测不准，导致监察计划因突发事故、突击行动、重要会议、临时政策措施调整等等而落实不到位。一旦发生煤矿事故，监察计划反成问责依据。

3.2 分期(进展)和附加染色体 CML向急变期进展的机制尚不清楚，BCR-ABL1的持续表达导致基因组的不稳定，引起染色体及分子变化[23]。尽管早期认为e19a2 BCR-ABL CML患者临床进展缓慢，预后良好，仍有少量病例报道发现诊断时为慢性期阶段的e19a2 BCR-ABL CML患者治疗后进入加速期或急变期。可见，e19a2 BCR-ABL CML患者发生急变期的概率虽然不高，但即使是代表预后很好的CML-N也可能进展到加速期或者急变期。

(6)颁发管理煤矿安全生产许可证原本是确保煤矿建设项目安全准入的最后一道防线，但缺乏相关配套法律支撑，就会受到牵连。过去，煤矿建设项目安全监管一度真空，发生事故后，地方提出质疑，认为应该谁审核、谁验收、谁签字、谁发证、谁负责，负责这方面业务的监察员就成为追责对象。

总之，煤矿安全监察人员秉公执法、动真碰硬，得罪了不少企业主，触动了地方一些小集团利益，招致各种不满，且缺少正面宣传，社会缺乏理解，群众了解不够全面，执法监察陷入 “去了渎职、不去失职”的两难境地。因此，全系统树立制度自信已经刻不容缓。

2.3 出现的问题是制度自信的主攻方向

对付出的代价，要辩证地看；对出现的新问题，也要辩证地看。地方和企业质疑越多、意见越大，越能反映出垂直管理体制的重要性和必要性。大量的问题和意见，恰恰是全系统树立制度自信的主攻方向。反思代价，煤矿安全监察机构存在以下困难和问题。

(1)国家监察与地方监管存在职能重叠的问题，如安全许可、安全准入、行政执法、整顿关闭、隐患排查治理、安全培训等业务交叉、重复等。而且地方煤矿安全监管部门设置复杂多样，上下不顺，各种业务难落实。

(2)安全监察机构与能源部门的职责和权限模糊不清。一度由安全监察机构组织和推动地方开展的煤矿整顿关闭和瓦斯治理，现在牵头单位变为能源部门；其争取的每年30亿元国债补助和20亿元的煤矿关闭奖励政策资金，现由能源部门划拨、分解和落实；当前和今后长期开展的煤矿 “打非治违”，煤矿安全监察机构仍然无权无手段。

(3)安全监察机构虽为煤矿事故查处的法定牵头单位，但在事故调查处理过程中，除抢险救援和勘察现场外，在事故定性、责任追究等方面已经处于被动局面，也很难对瞒报、谎报、迟报、逃匿等行为进行准确核查和有效处理。

(4)安全监察机构既承担着煤矿安全监察职责，又承担着对地方煤矿安全监管工作的监督检查职责，还承办部分煤炭行业管理业务，但机构不健全，缺少监督检查的法律支撑、运行机制和行业管理手段，而且执法层次低、执法力量分布不均、监察员老龄化、去主体专业化、队伍不稳定等等。

3 以制度自觉继续完善煤矿安全国家监察体制

当前，我国已经由制度改革时代进入制度建设时代，目标是实现国家制度现代化。制度建设是中国特色社会主义制度框架内具体制度的改革完善，其方式是平和的、渐进的，更加注重科学发展和社会公正，实质是进行权力和利益的转移和重新分割。垂直管理体制是权力监督制度改革的主流趋势，完善体制的目的在于减少体制障碍和漏洞，从而保障煤矿安全生产。因此，应当从解决关系群众切身利益的安全问题出发，抓住国家深化经济社会体制改革重要机遇期，以更加强烈的制度自觉，继续完善煤监体制。

(1)明确完善目标。利益调整是一切体制改革的难点所在，完善体制是一个没有终点的动态的历史的过程。十八大提出要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。煤监体制的实质是行使煤矿安全生产监督权，符合中央要求，顺应体制改革大方向。因此应立足找准职能定位，更加注重顶层设计和宏观整体协调，使这一体制更加成熟，更加定型。

(3)理清基本思路。体制必须与国情和经济社会发展水平相适应，行业体制改革必须认清发展所处的历史阶段。我国已经进入工业化、市场化、信息化加速发展时期，处于经济社会政治文化剧烈变动时期，煤矿安全生产形势没有实现根本好转，各类事故易发多发，总量偏大，重特大事故时有发生，煤监体制的历史使命尚未完成。因此，应保持煤监体制总体稳定，理顺国家监察与地方监管、与相关部委的关系，合并许可、资质管理等相近职能，调整解决重叠交叉问题。

(4)整合行政资源。基于地方煤矿安全监察机构和监管部门设置现状，笔者先后两次向熟悉煤矿安全工作的60多名处级以上领导干部进行调查，客观了解煤监体制运行情况，76.92%的人认为应将煤矿安全监察与监管合并。遵从多数意愿，应整合行政资源，将国家层面的煤矿安全监察与监管合并；省级层面煤矿安全监察与监管、煤炭行业管理等的分合问题，应坚持从实际出发，尊重地方党委和政府的意见，积极稳妥推进，循序渐进落实。

(5)适度调整职责。在坚持履行职责、自觉接受法律监督约束的同时，主动提出建议，适度调整职责。调查中，相当数量的被调查者建议将煤炭生产许可证与安全生产许可证合并，强化煤矿建设单位资质管理等。为此，应按照 “简政放权”要求，坚持责权利一致，重新调整职责:坚持监督检查地方煤矿安全工作、安全准入、事故调查等职责不放；将煤矿 “两证”合并，与瞒报事故核查权一并下放省级，既保证体制发挥监督作用，又避免过多干预；将煤矿建设资质管理调整到煤矿安全监察机构，强化建设项目安全监管；加强事故调查处理并赋予组长调查结果决定权。

(6)加强法制建设。人的生命权是构成法治社会的理性与道德基础，是宪法价值的基础和核心，集中体现了宪法体制存在与发展的基本要求。《宪法》规定 “加强劳动保护，改善劳动条件”，体现了对生命权的重视。煤矿安全生产与人的生命权关系密切，健全完善煤监体制是维护生命权的根本保障。而具有前瞻性、科学性和针对性的立法指导思想是体制发展的先导，系统性、条理性和可操作性强的法律是体制存在的前提。煤矿安全法律法规越健全，煤监体制就越稳定越持久，防范事故的预见性就越强，煤矿安全生产就越合乎规则和富有成效。为此，应以宪法为依据，在立法中贯穿 “以人为本、生命至上”理念，制定修订法律法规，梳理条款，细化内容，使煤监体制运行更加体现人格尊严和生命价值。

(7)加强理论研究。煤矿安全生产属于经济范畴和社会范畴，既要遵循市场经济规律，也要顺应社会发展趋势。煤监体制作为从市场监管角度保障煤矿安全生产的宏观调控和顶层设计，不是单纯的政策问题，而是更深层次的实践和理论问题。坚持完善煤监体制，需要有更宏大更深刻的理论体系支撑。煤矿安全生产问题的政策性、专业性、技术性强，传统的、反向约束的、层次较低的执法方式难以化解，必须从理论层面深入研究，论证整合专业资源和社会资源的可行性，探索建立科学调解机制，才更加有利于保障煤矿安全生产。

(8)加强队伍建设。建设高素质的监察执法队伍，是保障和促进煤矿安全发展的客观要求，也是煤监体制继续完善的重要基础。煤矿安全监察队伍历尽艰辛，取得了显著成效，积累了大量经验。在新起点上，只有不断聚集智慧，不断增强业务能力，才能使煤监体制更加稳定，才能使煤矿安全生产事业更加适应经济社会发展大局。张德江委员长曾在接见全国安全监管监察系统先进代表时提出:“要坚定中国特色社会主义道路的信念，牢固树立科学发展安全发展、立党为公执政为民、以人为本预防为主的理念，提高监管监察、事故处置、宣传教育的能力，守住清正廉洁的底线”。因此，应在全系统开展以核心价值观为主的信念教育，建立完善业务培训、执业资格、业务考核等制度，完善执法队伍综合能力评价体系，重视专业背景，严格选拔条件，充实执法力量，建立综合实训基地，提升执法层次。如此，煤监体制的有序、有力、有效运行，才能更好地保障煤矿安全生产，才能与全面建成小康社会同步发展，才能如期实现煤矿安全生产状况的根本好转。

[1]郭刚.科学改进国家煤矿安全监察机构工作机制和管理体制的探讨[J].中国煤炭，2012(7)

[2]程学建.浅谈神华集团神东公司上湾煤矿安全管理[J].中国煤炭，2012 (10)

[3]向仁军.实施煤矿安全质量标准化的创新研究[J].中国煤炭，2013(6)