促进社会资本投入矿产勘查领域政策的探讨

王 斌

（中国地质大学 （北京）地球科学与资源学院，北京 100083）

改革开放以来，社会成为我国经济发展的重要力量。矿产勘查投资中，除少数几种矿产外，民间资本都有所涉足，并逐步成为矿产资源勘查领域的重要力量。从发展趋势上看，民间资本投资矿产资源勘查开发领域前景广阔；民间资本进入矿产资源勘查开发领域不存在制度性障碍，在少数地区存在认识不到位、政策不落实的现象，应引起重视。

1 政策法规

1.1 鼓励非公有制经济发展的政策法规

从我国的历史进程来看，1978年召开的党的十一届三中全会提出了在以公有制经济为主体的前提下发展多种经济成分的指导方针。上个世纪80年代后期，我国开始从法律上对非公有制经济加以确认并给予保护。为适应客观形势，我国不断补充和完善非公有制经济方面的法律，这突出表现在《宪法》的修改上。2005年，国务院正式出台了《关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（以下简称“老36条”）。这是我国自建国以来第一部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》颁布实施［1］，明确了进一步拓宽民间投资准入范围的总体要求与鼓励和引导民间资本进入的具体行业和领域，提出了鼓励民间投资进入的具体途径、方式与保障措施。

1.2 鼓励民间资本投资矿产勘查的政策措施

1996年修改后实施的《矿产资源法》和1998年国务院颁布实施的三个配套法规（《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》）形成了我国矿产资源勘查开发投资的基本保障制度。近年来，针对矿产资源勘查开发中出现的新情况、新问题，通过不断改革创新，形成了一系列配套的新制度。

1.2.1 矿业权“招、拍、挂”出让制度营造了公平竞争环境

2000年以来，国土资源部制定的《矿业权出让转让管理暂行规定》等规范性文件，对矿业权交易方式作了进一步规范细化，明确探矿权采矿权的出让方式包括批准申请、招标、拍卖、挂牌，建立了通过市场竞争有偿取得的矿业权，激活了民间资本投资矿产勘查开发的热情。

1.2.2 矿业权分类分级管理制度降低了投资风险

2005年以来，国土资源部发布了《关于规范勘查许可证采矿许可证有关权限问题的通知》、《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》、《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》等规范性文件，严格探矿权采矿权出让审批权限和范围，对高风险矿产按照国际惯例依法以申请在先，结合业绩、勘查方案设计等要素出让探矿权［2］。

1.2.3 矿业权有形市场显化了民间资本进入和退出通道

2010年以来，国土资源部发布了《关于建立健全矿业权有形市场的通知》、《关于印发〈矿业权交易规则（试行）〉的通知》，极大地推进了我国矿业权有形市场的发展，为民间资本投资矿业提供公开、透明和规范的进入和退出通道，而且大大提高了矿产资源市场化配置的程度［3］。

1.2.4 实施找矿突破战略为民间资本投资矿产资源勘查领域提供巨大潜力

2011年10月，《找矿突破战略行动纲要（2011～2020年）》出台，提出“打造以市场为导向的多元化投资平台，吸引社会资金投入矿产勘查开发”。在这一政策导向下，可以预计民间资本投资矿产勘查，将成为国家经济转型过程中民营企业调整经济结构、转变发展方式、提高竞争力的又一选择途径。

(3)对于过程中产生的有机硫，应优化各级催化剂组合方式，在硫磺回收单元不断叠加水解，同时通过控制工艺条件，避免生成新的有机硫，控制克劳斯尾气中的有机硫含量，最后保持加氢水解单元高效转化，可将进入灼烧炉的有机硫含量降至最低。

2 各地鼓励民间资本投资矿产勘查的实践探索

2.1 建立和完善地质勘查基金管理制度

江西、广西等省区充分发挥地质勘查基金对地质找矿投入的政策调控和分担勘查风险的作用，争取财政加大对基础地质工作的投入，为整装勘查选区提供依据，为招、拍、挂公开、公平、公正出让探矿权提供比较可靠的找矿预测区块，吸引在资金、技术、环保水平具有一流水准的企业参与矿产资源勘查。

2.2 提高矿业权人准入门槛

一是建立最低探矿权法人注册资金制度，对进入矿产资源勘查开发领域的经济实体，除具备相应的资质和管理能力，还必须具有较强的经济实力，例如陕西省规定能源类矿产探矿权申请人注册资金不低于1000万元、金属类不低于800万元。二是提高年度最低勘查投入标准，切实解决一些企事业单位和私营业主长期圈占地盘、圈而不探、以采代探等问题，三是建立勘查资金保障制度，矿业权人持有的矿业权数量、占有资源储量要与其从业能力、资信相适应，一些地方已经采取措施，对勘查单位的矿业权数量和承担项目数量予以数量限制。

2.3 利用税费手段抑制投机炒作

贵州省通过矿业权交易机构与税务部门联动，完善征收环节管理。河南省按照扶优扶强、布局合理、有偿出让的原则，支持优势矿业企业按市场价格依法取得煤炭、铝土矿、钼、金、铁、天然碱、岩盐等重要矿种的后备资源矿业权。上述措施使优势资源向省重点企业聚集，抑制小企业的投资与炒作行为。

2.4 加强矿产资源勘查开发监管

通过矿产资源开发利用年检与矿产资源开发整合、采矿权有偿处置、矿山储量动态监测、采矿权标识牌设立等监督管理方式，加强矿产资源勘查开发监管。加大对矿产资源勘查开采违法违规行为的扰法监察力度，严厉打击无证勘查开采、非法转让矿业权的违法违规行为，促使投资企业依法投资，合法开采。

3 主要的问题

3.1 投资领域有冷有热发展不平衡

目前来看，非矿企业进入勘查投资热点则主要集中在有色金属、贵金属和黑色金属。但总体看，矿产勘查还是滞后的，商业性矿产勘查市场发育尚未成熟。近些年民间资金多投向勘查程度高、风险低的领域，真正需要大量资金投入的勘查程度低、风险大的领域，投入却远远不足。

3.2 部分地区行业准入存在隐形门槛

在一些地方，制度政策表面看起来并没有限制民间资本的进入，但设置一些条件，民间资本对探矿权和采矿权的申请总是难以获批，矿业对民营资本来说，一定程度上限制了民间资本在矿业领域的发展。

3.3 融资难问题未得到根本解决

3.4 矿业权新融资方式的监管缺乏制度依据和手段

一些私募基金如中信产业基金等近几年进入矿产资源勘查开采领域，广泛入股有发展潜力的矿业权，其资金进入后，待其价值增长后获得收益后就收回投资，属典型的资本运作。矿业权资产抵押式信托融资，缺乏有效监管平台，增大矿业权交易管理风险。

3.5 政府服务体系有待进一步健全和完善

民营企业投资矿产资源勘查开发获取信息的渠道相对单一，且不固定。由于在购买矿业权中信息“不透明”，矿业生产经营的专业技术要求较强，加大了获取矿业权风险和成本

4 政策建议

当前民间资本投资矿产勘查开发的未来前景广阔。能源矿产中煤层气、页岩气等非常规能源矿产的开发利用，非金属矿产的新用途，尾矿二次开发利用，都为民间投资提供了新领域应加强政策引导和规范，推进民间资本投资矿业领域。

4.1 保障民间资本投资矿产资源勘查的主体地位

在修改《矿产资源法》的过程中，应进一步明确民间资本在矿产资源勘查开发中的主体地位，注重加强规定鼓励民间资本投资矿产资源开发领域的政策和策略以及基本权利、义务和监管原则，创造更加稳定的投资和经营环境，减少不确定性和投资风险，从而降低资本成本。

4.2 给民间资本“国民待遇”

清理和废除矿产资源勘查开发领域限制性投资政策，消除隐性门槛，淡化所有制色彩，多从经济和法律角度设置准入条件；加强宣传，特别是领导干部的宣传，纠正“将资源配置给国有企业就相对安全”的心态，转变观念，减少资源配置的人为因素，加大矿产资源的市场化配置。

4.3 创造公平竞争环境

“两个市场”分别指“矿业权流转市场”和“矿业资本市场”。引入民间资本投资矿产资源的勘查与开发，本质上是希望通过“市场”的手段吸引和配置社会资金。实现这一目标，需要“两个市场”的建立和规范化发展。理顺矿产资源勘查开发管理体制和建立健全相应的法律法规体系，改善矿业投资环境，加快矿业权交易市场建设。推动我国矿业金融体制改革，健全完善矿业要素市场，建立符合我国国情的风险勘查资本市场［4］、健全矿业资本市场体系，深化地勘单位改革，通过地勘基金和矿业银行，为企业提供资金支持，促进矿产勘查开发持续健康发展。

4.4 建立健全动态监测平台，加强矿产资源勘查开发监管

健全矿产资源勘查开发动态监测平台，将勘查开发活动全过程纳入监测范围，对矿业权人权利义务行使，矿业权流转、矿业权人股权变化、储量变化情况、环境保护情况等，进行全面监测，引导民间资本真正投入勘查活动，推动矿产资源合理勘查开发，削弱资本“趋利性”特性和不正常流动带来的负责影响，减少“囤积”和“炒作”的空间。

4.5 研究加强民间资本投资矿产资源勘查服务和指导

发展中介评估机构有助于促进民间资本投资矿产资源勘查开发行业。同时，政府部门也需要提供相关的信息和政策咨询及信息、政策、法律等方面查询服务，加快地质资料信息集群化共享服务平台建设，积极为民间资本投资主体提供国内外地质资料信息服务。对民间资本投资矿产资源勘查开发提供技术支持。加大矿业投资宣传和教育工作，提高投资者风险意识。

4.6 尽快建立注册地质师制度

尽快建立起以服务资本市场为目标的地质师制度［5］。“以服务资本市场为目标”的核心是立法规范而不是简单的行政管理，地质师要为各类地质资料的真实性承担相应的法律责任。

4.7 进一步鼓励民间资本“走出去”

在民间资本进行海外矿业投资时，鼓励民企之间及与国企间相互参股，通过规模化和集团化的方式促进民营矿山企业发展。通过有序引导民间资本到国外获取矿产资源权益，既有利于缓解国内因流动性过剩而引发的通胀压力，降低巨额外汇储备面临的贬值风险，从而维护我国金融安全［6］；同时，将存在巨大贬值风险的美元换成我国急需的战略资源，可以有力扩大我国战略资源储备，从而提高国内资源保障能力。

［1］国土资源部，全国工商联.鼓励民间资本进入国土资源领域［EB/OL］.（2012-06-19）http：//finance.people.com.cn/GB/18223409.html.

［2］贺冰清.我国商业性矿产勘查发展情况分析报告［J］.中国国土资源经济，2005（11）：20-23.

［3］晏波.矿业权交易效率与矿业权交易中心角色定位［J］.中国矿业，2009，18（1）：25-28.

［4］干飞.建立和发展我国矿产勘查资本市场［J］.当代经济，2009（17）：120-126.

［5］周琦.建立适应我国市场经济体制的注册地质师制度［J］.中国国土资源经济，2007（7）：25-26，41.

［6］叶锦华，陈正，梅燕雄，等.境外矿产勘查开发仍有十年机遇期——“境外矿产信息发布与矿产勘查论坛2012”透视［J］.资源导刊 ，2012（11）：9-10.