建立安徽省淠史杭灌区水权市场初探

吴 寰

建立安徽省淠史杭灌区水权市场初探

吴 寰

安徽省淠史杭灌区（以下简称灌区）是新中国成立后兴建的全国最大灌区之一。随着经济的发展，灌区内工业和生活用水量的不断加大，灌区的用水矛盾越来越突出。2012年安徽省省政府下发的《安徽省中西部重点区域及淠史杭灌区水量分配方案》（以下简称分配方案）推行，为灌区的水权发展提供了政策上的依据。本文以灌区现状为基础，在现行的灌区管理体制下，探讨以取水权（本文所述的“水权”指的是“取水权”）为中心的灌区水市场的建立。

一、安徽省淠史杭灌区概况

灌区横跨长江、淮河两大流域，由淠河、史河、杭埠河三个毗邻灌区组成，覆盖面积为14107km2，担负着豫皖两省17个县（区）的农业、工业和居民生活供水，其设计灌溉面积1198万亩，有效灌溉面积达1000万亩。

提供灌区主要水源的佛子岭、磨子潭、响洪甸、梅山、龙河口五大水库总库容70.87亿m3，兴利库容30多亿m3。灌区渠网纵横，形成了蓄、引、提并举长藤结瓜式的灌溉网络，灌区80%以上农田实现自流灌溉。

二、现行的运作模式

依照《安徽省淠史杭灌区管理暂行办法》第三条的规定，灌区现行的管理模式是统一管理、条块结合、分级负责。具体就是在全灌区成立安徽省淠史杭灌区管理委员会，由省农委、水利厅、交通厅、淠史杭灌区管理总局和地、市、县政府的负责人等组成，为灌区的最高权力机构，常设办事机构是淠史杭灌区管理总局（以下简称总局）。总局管理渠首枢纽工程、总干及跨市县区水利工程，各相关县区成立管理分局管理分干渠等水利工程。总局隶属省水利厅，各管理县区管理分局隶属各县区水行政主管部门。六安市城市工矿、自来水企业供水，由总局与企业签供用水合同提供供水。向合肥市城市供水，经省防指批准后向其供水。农业灌溉供水，每年由总局与相关县区水行政主管部门签订农业供用水合同，水费由县区水行政主管部门向总局结算。同时根据分配方案水量的分配是以行政区域（划分为合肥、六安、淮南三个市）为单位进行分配的。

以上可以看出，现在的灌区管理仍是计划经济体制下的管理模式，水资源的配置是以行政区域为单位通过进行分配，主要是以行政手段配置水资源。在市场经济的条件下，存在着许多弊端：第一，现在的“水费”性质是商品，是经营性收费，改变了过去的事业性收费的性质，不是福利供水。因此，供给方必须提供优质服务，需求方才会缴纳水费。但现在供给方与需求方并不直接打交道（农业灌溉），由于供需双方的脱节，造成水资源配置效率低下，矛盾很多。第二，由于缺乏激励和约束机制，不能有效地调动节约、保护水资源的积极性。第三，由于行政手段脱离了市场的极其灵敏的反馈机制，加之水资源的特殊性，计划的盲目和失误就在所难免。第四，不利于平衡不同利益主体的需求。

三、建立灌区水资源市场的必要性

1.水资源市场是可持续发展的需要

资源的合理流动和有效配置是可持续发展的重要内容，《中国21世纪议程》明确指出，自然资源使用分配中引入市场机制，实行使用者付费经济原则，以促进采取有益于环境的方式开发自然资源，利用经济手段和市场刺激，使其成为法律手段的重要补充，确保政府在市场和价格政策扭曲中的调控作用，为此必须建立和完善资源有偿使用和转让制度。

2.水资源供需矛盾加剧的必然产物

整个灌区县区人平均水资源占有量只有1000m3左右，不足全国的一半，用水形势十分紧张，故对灌区的依赖性很强。但随着经济发展，工矿企业、城市居民生活用水以及合肥市自来水水源弃用巢湖水转用灌区水，加大了用水矛盾，特别到干旱年份，这种冲突就更加明显。在市场经济条件下，必须用一种有效的市场机制来平衡不同利益主体，以达到和谐相处。

3.现实的紧迫性

随着分配方案的实施，如何有效地分配水资源，是摆在水利部门的现实问题。

四、建设灌区水资源市场的可行性

1.节水型社会的建立和完善为水资源市场的构建提供了广阔前景

“节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。”我国正在大力推行节水型社会建设，水利部也专门出台了《关于开展节水型社会建设试点工作指导意见的通知》来积极加以推进，这为灌区建立水资源市场提供了非常好的契机。

2.灌区的输水管网情况良好，为水市场的建立提供了可能

灌区渠道纵横交错，特别是分干渠以上渠道工程设施良好，加之灌区续建配套与节水改造工程正在逐步实施，完全可以保证水资源的可行性转让。

3.有法可依为水市场的建立提供了制度上的保障

根据《中华人民共和国水法》第四十八条的规定，我国实行是取水许可制度，取用水资源的单位和个人，应当办理取水许可证。依照国务院第460号令《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”因此取水权的转让是有依据的。

五、灌区水市场运作模式的初步设想

1.明确现状下的初始取水权

可交易水权制度的运行取决于三个重要环节，即水权的界定、水价和水权交易市场及其管理。没有清晰的水权界定，水权交易是不可能的。因此，明确界定初始水权十分重要。按照分配方案50%保证率情况下，先易后难。根据各个县区水管单位以及总局管理的水管单位的50%保证率情况下来确定农业灌溉用水定额指标，确定取水量。条件成熟后，可以把取水量指标分解到各用水户协会或农业合作社，同时对引灌区水的企业、自来水公司也确定用水定额。把取水权落实到每一个用水单元上去，依据《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，颁发取水许可证，依此确定取水权的主体。考虑到水资源的特殊性，每年总局可根据当年水量情况，确定取水量系数（所有取水主体的取水量系数应当是一样的），来具体确定不同取水主体的当年取水量额度。

2.水权市场规则的建立

水权市场的建立，必须有一整套为交易主体所接受的市场交易秩序，即关于市场竞争的行为准则。水权转让需要在市场需求和市场供给两种力量的作用下孕育和发生——缺水者买入，富水者卖出。从已有的国际实践来看，决定水权市场（主要指水权转让市场）发育情况的主要因素是水权界定的清晰程度、水权收益的稳定程度和水权转让的费用高低等。因此应从实际考虑，确定现实可行的交易规则。在国务院水行政主管部门没有制定取水权转让办法以前，可以由总局根据灌区的实际情况制定具体的办法报省水行政主管部门批准实行。这里需要注意两个问题，一是交易的主体，即哪些主体可以进入水权市场参与水权交易，他们的资格、权利、责任是什么。二是交易秩序制度建设。交易秩序制度建设的核心是确立交易规则，具体包括定价规则、协商规则和竞争规则。

3.确定取水优先等级和利益补偿机制

根据《中华人民共和国水法》第二十一条“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。”当水资源短缺时不能同时满足不同取水主体的需要时，按照优先等级顺序供水，考虑不同的利益主体重要性和用水效益优先的原则，可以确定居民生活用水第一，其次生态环境、工矿企业、农业用水。同时，优先取水主体应当根据超出的取水额度给予一定的补偿（超用加价），生态环境用水由政府补偿。考虑到居民生活用水的刚性需求和自来水公司供水价格管制的因素，其超出取水额度的用水，可由所在地人民政府或建立基金方式（通过自来水供水价格附加形式筹集）予以补偿，收取的补偿金应分配给取水受损的取水主体。具体补偿标准和补偿金如何分配由省财政、物价、水行政主管部门制定。

4.制定新的取水额度获得方式

随着经济的发展和城市规模的不断扩大，会有新的取水主体进入灌区取水，原有的取水主体希望获得更多的取水额度，而通过现有的水市场交易又无法获得取水额度时，这时就需要通过灌区的储备水来获得取水额度。原则是首先应当通过水市场从已有取水主体转让取水权额度来获得，只有当不能从已有的取水主体获得取水额度时，方可动用灌区储备水资源来获得取水额度，但应当付出一定的对价，其对价应当较高。具体操作程序由省水行政主管部门制定。

总之，在灌区用水矛盾日益紧张的今天，水市场已在我国部分地区推行的情况下，作为年供水达30多亿m3且拥有良好的输水管网的灌区，水市场的建立必将对节水型灌区建设和水资源的可持续利用起到根本性的作用，也会为我国以水权、水市场交易规则为中心的水资源配置制度提供新的范本

安徽省六安市金安区水利局 237000）