水土保持补偿费制度框架刍议

赵永军，王海燕

(水利部水土保持监测中心，北京100053)

根据水土保持法及其实施条例和各省(区、市)地方法规，全国30 个省(区、市)分别出台了水土保持设施补偿费征收使用管理办法，但在费种名称、征收范围和标准上存在不少差异。2010年12月，水土保持法经修订重新颁布，明确规定了水土保持补偿费制度，与原来的补偿费概念有着较大的不同，急需建立与之相应的配套法规和具体的制度框架予以规范。本研究就水土保持补偿费征收、使用、管理中的有关问题进行讨论，并提出有关水土保持补偿费的制度框架。

1 水土保持补偿费的现状及评价

1.1 补偿费征收使用现状

水土保持法修订前，全国30 个省(区、市)出台了水土保持设施补偿费的征收使用管理办法，各省(区、市)水行政主管部门会同省级财政、物价部门制定了具体的收费标准，就补偿费的征收主体、客体、对象、范围、标准以及使用和管理等事宜作出了较为明确的规定，形成了较为完整的省(区、市)级水土保持补偿制度体系和操作办法，得到社会各界的广泛认可，收缴的水土保持设施补偿费逐年增加，提高了生产建设单位的生态保护意识，实施了一大批返还治理示范工程，对保护水土资源、改善生态环境发挥了重要作用。

1.2 现行做法评价

现行的水土保持补偿费制度是以省级行政区域为基础来实施的，在收费机理、费种名称、征收范围和标准上有些差异，给一些生产建设单位带来了一定的困惑，需进一步完善。一是收费机理的偏颇，原法及其实施条例规定的补偿基于设施补偿的概念，实质是赔偿的意思，即损毁了水土保持设施应给予补偿，缴纳补偿费。其中，水土保持设施的认定是关键，各地的规定并不相同。二是费种名称的不同，多数省(区、市)将名称明确为水土保持设施补偿费，也有的省(区、市)将名称定为水土流失危害补偿费、水土保持补偿费。三是征收范围不同，多数省(区、市)以占压、损毁的水土保持设施为计费范围，有的省(区、市)将影响范围也作为计费范围，有的省(区、市)将对违反水土保持法行为的罚款也作为征收范围。四是征收方式和标准的不统一，多数省(区、市)将水土保持工程措施的补偿标准确定为恢复同等工程的造价，对水土保持植物措施以面积计收，收费标准为0.2～3 元/m2。对建设期间的补偿费征收以水土保持专项验收前为限，未明确具体的收费时机，加大了执法成本。在生产运行期间，不少省(区、市)规定了与产品销售有关联的从价计征方式，费率为0.5%～3%。山西、陕西等省区还规定了煤炭、石油、天然气、电力等项目在生产运行期间的收费标准［1］。广东、湖南、吉林等省区对水土保持植物措施进行了细化，提高了可操作性。湖北、辽宁等省将原地貌也看作水土保持设施来计费。

2 新水土保持法的要求

2.1 基本规定

新水土保持法第三十二条规定:“开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理。”“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。专项水土流失预防和治理由水行政主管部门负责组织实施。水土保持补偿费的收取使用管理办法由国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门制定。”“生产建设项目在建设过程中和生产过程中发生的水土保持费用，按照国家统一的财务会计制度处理。”

2.2 主要要求

从法律条文上看，主要体现了6 个方面的要求:一是规范了补偿费的名称，新法明确补偿费的名称为水土保持补偿费，特别强调了补偿的形式为“费”。二是明确了专款专用的原则，强调水土保持补偿费要专项用于水土流失预防和治理，并由水行政主管部门负责组织实施。三是补偿费的机理由设施赔偿改为功能补偿，只要在不能恢复原有水土保持功能或恢复水土保持功能之前，就应缴纳水土保持补偿费。四是明确了补偿费的计征范围，即四类区域内的项目或活动是补偿费征收的范围，除水土保持设施外，将地貌植被也明确为计征对象。五是明确建设过程中和生产过程中均需缴纳水土保持补偿费。六是国家三部门应制定统一的办法，就征收范围、计征方式、征收标准作相应的规定，各地在制定具体的办法和标准时不得突破此限。

此外，对占压、损毁或影响地表覆着物的赔偿，以及对建设或生产过程中造成的水土流失进行的治理并不免除补偿费的缴纳义务。

3 水土保持补偿费制度框架

3.1 水土保持补偿费的性质与定位

所谓补偿，即弥补缺陷、抵消损失的意思。补偿费是利用货币支付的形式对利益受损的控制、减少甚至抵消。显然，补偿费具有两个明显的特点:一是补偿费仅是经济上的补助而已，补偿的上限是损失总额，不能以此来要挟相对人，甚至指望发财致富。接受方应主动采取有效措施进行规避、弥补，以补充补偿费与损失之间的不足，如被保护动物踩踏了农民的庄稼，农民应在知悉损失之后采取移栽、套种其他作物等措施以减少损失。二是补偿形式是一定数量的货币，应由当事人各方参照当地的社会经济条件，在自主意思支配下经协商后确定。

水土保持功能，是指水土保持设施、地貌植被等所具有的蓄水保土、防风固沙、涵养水源、净化水质、调节径流、防灾减灾、保持和改良土壤、维持生态系统良性循环的功能。水土保持功能具有持续性、再平衡和公益性等特点。持续性即水土保持功能可以稳定地持续下去，如不发生破坏和扰动，水土保持功能将日趋良好、完善;再平衡即当受到影响或失衡后，水土保持功能可在新的基础上继续趋向良性发展;公益性即水土保持功能是服务于整个经济社会的，不可能被哪个群体或者个人单独享用，维护水土保持功能的主体或受损后的利益代表只能是政府。

水土保持补偿费是对水土保持功能损失的货币补偿［2］，补偿费的多少应与水土保持功能损失的程度直接相关，功能损失程度越大、越难恢复的补偿费用就应越高，其性质类似于政府性基金，属非税收入，需全额纳入财政预算管理，由水行政主管部门按照规定专项用于水土流失预防和治理，主要用于异地水土流失综合治理，以弥补区域水土保持功能的降低，任何单位和个人不得截留、挪用。政府代表公众在收取补偿费的同时，应在项目区周边范围同步开展水土流失治理，减少因建设或生产活动影响水土保持功能而带来的损失。因补偿的本义是抵消功能损失，故收取的补偿费只能专款专用，严格管理。

3.2 征收范围与幅度

缴纳水土保持补偿费的单位或个人，应同时满足以下3 个条件:一是扰动范围在山区、丘陵区、风沙区或水土保持规划确定的容易发生水土流失的区域，其中的水土保持规划是指县级以上人民政府或其授权的部门批准的水土保持总体规划。容易发生水土流失的区域，指山区、丘陵区、风沙区以外的部分平原、盆地和城镇等区域，尽管那里地势较为平坦，但因降水间隔时间较长容易发生风力侵蚀，或者降水强度较大容易发生水力侵蚀，造成扬尘、城镇排水管网堵塞或平原河道淤积等危害。二是开办生产建设项目及从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施或地貌植被。水土保持设施和地貌植被是水土保持功能的载体，只有对这些载体造成损坏或者影响，才可能降低其水土保持功能。三是造成水土保持功能损失。因为生产建设项目或活动不可避免地要扰动地表，加剧水土流失，造成水土保持功能的损失，因此需要对损失的水土保持功能进行补偿。在恢复原有水土保持功能并达到规划治理水平之前，应当缴纳水土保持补偿费。

征收水土保持补偿费的幅度与自然环境、影响范围、影响程度和经济社会发展水平等因素相关［3］。自然环境越差水土保持功能的边际效益就越大，征收的水土保持补偿费就应越高。同一块被扰动的荒草地，在南方湿润地区由于自然环境很好，其水土保持功能的损失就小一些;但在北方特别是西北地区，其水土保持功能的损失就很大:正是因为这些稀疏的草被固化了地表结壳，一旦扰动将撕开一条豁口，发生严重的水土流失。影响范围越大、影响程度越重，恢复起来就越难，缴纳的水土保持补偿费就应越多;影响范围越小、影响程度越轻，恢复的时间越早，缴纳的补偿费就应越少。经济社会发展水平越高、劳动力成本就越高，实施易地治理进行恢复的成本就越高，因而缴纳的水土保持补偿费就应越高。

3.3 征收与使用管理

水土保持补偿费的征收实行分类管理、分级征收的原则，征收的责任主体是水行政主管部门。对建设期间和生产期间的补偿费应分类管理:建设期间的补偿费可按扰动范围和恢复时间一次性征收，生产期间的补偿费可根据产品的产量或销售额按年或月计征。根据水土保持方案的审批权限，分级征收水土保持补偿费，即谁审批生产建设项目谁负责征收水土保持补偿费，其他生产建设活动的水土保持补偿费由所在地县级水行政主管部门负责征收。上级水行政主管部门可委托下一级代为征收，但不得再委托。生产期间从价计征时，为节省社会资源，可委托税务等部门代收。

水土保持补偿费的使用，可实行“当地为主，分级统筹”的原则，国家、省级、地级和县级的分成可按10%、30%、10%、50%的比例来执行，征收时按上述比例分别解缴入库。补偿费的使用应坚持专款专用的原则，专项用于水土流失预防和治理，使用范围包括预防保护、重点治理及其前期工作、监督管理、宣传培训、科研与示范推广、政策研究与制度建设、监测与信息化和表彰奖励等。各级水行政主管部门应会同同级财政部门，根据上一年度补偿费征收情况和水土保持规划确定的防治任务，编制本年度水土保持补偿费收支计划，由财政部门列入年度财政专项预算。财政部门根据下达的水土保持项目投资计划和支出预算，办理资金拨付，实行预算管理。

县级以上人民政府财政、价格和水行政主管部门在各自的职权范围内，做好水土保持补偿费的使用管理工作，三部门应各司其职、各负其责，共同做好补偿费的征收与使用管理。作为主管水土保持工作的水行政主管部门，征收和专项使用水土保持补偿费是其重要职责，应当主动接受上级水行政主管部门及同级财政、物价部门的监督。根据新法，国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门联合制定水土保持补偿费的征收使用管理办法，明确征收的范围、对象、计取依据、计征方式和使用范围等，各省根据自然条件、经济社会发展水平，在管理办法的基础上进一步细化。如管理办法中可将地貌植被和水土保持设施作为建设期间补偿费的征收范围，省级实施办法可对地貌植被和水土保持设施分类确定各自的计取标准。

3.4 其他要求

水土保持功能的损失与影响程度和恢复时间有关，水土保持补偿费的征收应当在损坏水土保持设施和地貌植被、造成水土保持功能降低的事实发生之后，经过水行政主管部门核查后方可征缴;也可在水土保持功能恢复之后一次性征缴;还可逐年征缴，直至恢复到原有水土保持功能或规划水平之时。但由于生产建设活动对水土保持功能的影响是个动态变化的过程，功能恢复也需要一段较长的时间，为保证水土保持补偿费及时、足额征缴，防止生产建设单位恶意拖欠缴费，逃避责任，应规定建设期间的补偿费在工程开工前根据征占地情况和建设工期一次性缴纳，以使易地治理与水土保持功能损失保持同步，满足区域水土保持功能的总体平衡要求。对生产期间的补偿费仍可按年度或按月从价计征。

社会公益事业建设、农民生产生活活动、军事设施建设和生态工程建设，尽管也对地表造成扰动、破坏甚至还会增加水土流失，但因水土保持补偿费属政府非税收入［4］，所以可对上述活动减免水土保持补偿费。为鼓励和引导生产建设单位或个人在生产建设过程中积极采用新工艺、新技术、新方法，减少水土流失，也可减免部分水土保持补偿费或对项目区部分区域实施返还治理。国家级或省级立项项目水土保持补偿费的减免权限为省级水行政主管部门，其他地方立项项目和生产建设活动补偿费的减免权限为县级水行政主管部门。上述两级水行政主管部门批准减免申请时，应遵循统一的条件提出书面意见，并报国务院水行政主管部门或省级人民政府水行政主管部门备案。

4 当前急需研究的主要问题

4.1 补偿标准的确定

水土保持补偿费的征缴应遵循科学、合理的原则，补偿标准的确定便是补偿费制度建立的重中之重。确定补偿标准应坚持尊重现实、政府主导、损补相当和可比可接受的原则。各省(区、市)现行的补偿费标准多是十多年前制定的，新标准制定时应尊重各地的实践，适当考虑物价指数的影响，以维持一段时间的稳定，或建立补偿标准与物价指数关联的机制。测算水土保持补偿费的方法主要有三种:一是价值损失测算法，将周边或下游受到的水土保持功能服务价值法的损失作为补偿数额;二是重置成本测算法，将当地恢复水土保持功能所需的成本作为补偿数额;三是替代成本分析法，将为弥补区域水土保持功能而在项目周边或异地建造相应设施的建造成本作为补偿数额。国家层面应明确补偿费的征收范围、征收方式和征收幅度，省级层面应分区明确具体的征收标准［5］。补偿标准应与水土保持功能损失和恢复难易程度相当，并考虑区域差别。即便相同的地块、相同的扰动方式，因处在不同地区、不同部位而导致水土保持功能的损失不同，补偿标准也应不同。补偿标准还应与经济社会发展水平相适应，与其他相关规费标准具有可比性，以便被社会所接受。如森林植被恢复费一般为2～10 元/m2，位于城市及城区规划区的林地，可按规定标准的2 倍收取，即4～20 元/m2。各省(区、市)在确定具体的补偿标准时，还应注重与相邻省(区、市)的衔接和协调。生产期间，水土保持补偿费可按出厂产值的0.5%～3%确定。

4.2 计征方式的选择

根据基本建设程序的有关规定，基建期的水土保持补偿费应纳入建设成本，生产期间的水土保持补偿费应纳入生产成本。对建设类项目，只涉及基建期的水土保持补偿费征收，可直接规定由水行政主管部门结合监督检查在开工前直接收缴。对建设生产类项目，建设期间水土保持补偿费的征收同建设类项目;生产期间的水土保持补偿费征收，可由水行政主管部门按年或月计征，也可考虑从价计征，当与资源税等税基相同或相似时，可委托税务部门代征;没有明确规定的省(区、市)，在水土保持专项验收时应予以明确。

4.3 使用与管理

水土保持补偿费是在预防和治理水土流失的基础上，通过易地治理来抵消因项目建设带来的水土保持功能的损失，实质是水土保持公益事业的一种筹资方式，但因施工扰动的绝对性，对影响水土保持功能的所有生产建设活动均应征收，并按专款专用的原则用于水土流失预防和治理。水土保持补偿费的使用管理，应尽快通过调研明确其具体的支出范围、验收方式和监督责任。

［1］宋晓强，刘洁，董龙飞．水土保持补偿制度探析［J］．中国水土保持，2008(4):14－17.

［2］汪仁杰．浅谈水土保持设施补偿费征收标准［J］.科技风，2008(17):6.

［3］霍学喜，姚顺波，郭亚军．陕西省能源开发水土保持生态补偿标准研究［M］.北京:中国农业出版社，2009:23－38.

［4］张长印．水土保持生态补偿研究［M］．北京:中国大地出版社，2007:116－118.

［5］赵永军．开发建设项目水土保持方案编制技术［M］．北京:中国大地出版社，2007:183－185.