我国水土保持委员会的历史回顾与建议

王宝桐

(松辽流域水土保持监测中心站，吉林长春130021)

修订后的《中华人民共和国水土保持法》亮点之一，是进一步强化了政府的水土保持责任，其第四条、第五条明确规定:县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作。与原法相比，修订后的水土保持法对地方政府防治水土流失的职责规定更加清晰，任务措施更加明确，各项要求更加具体，充分体现了国家对水土保持工作的高度重视，尤其是新法要求县级以上人民政府应加强对水土保持工作的统一领导，这就为恢复或成立水土保持委员会提供了难得的契机。

1 我国水土保持委员会的发展历程

中华人民共和国成立之初，为了加强对水土保持工作的统一领导和部门之间的密切配合，1957年7月25日国务院发布了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》，决定在国务院领导下成立国务院水土保持委员会，统一管理全国的水土保持工作，办公室设在水利部;同时要求凡有水土保持任务的省，都应该在省人民委员会领导下成立水土保持委员会。这一时期是水土保持委员会发展的鼎盛时期，根据国务院的要求，大多数省份都成立了由分管副省长任主任的水土保持委员会，相应的地、县也都成立了水土保持委员会。

国务院水土保持委员会于1961年机构改革撤销，同年又得到恢复。其后，1982年国务院决定成立全国水土保持工作协调小组，1988年国务院决定撤销全国水土保持工作协调小组成立全国水资源与水土保持工作领导小组，组长由国务院副总理田纪云担任，1992年领导小组撤销。

在流域层面，20 世纪60年代，为了进一步贯彻落实毛泽东同志“要把黄河的事情办好”的指示精神，加强黄河上中游地区的水土保持工作，1964年8月根据时任国务院副总理谭震林同志的批示精神，黄河中游水土保持委员会正式成立，由陕西省省长任主任委员，国家计委主管副主任、水利部主管副部长任副主任委员，委员由山西、内蒙古、青海、甘肃、宁夏、河南、陕西的分管副省长(副主席)和水利部、国家计委、财政部、农业部有关司的负责人担任，委员会办公室设在水利部黄河水利委员会。

为了统筹和协调长江上游水土保持重点防治区的工作，1988年，在全国水土保持工作协调小组的建议下，经国务院批准，成立了长江上游水土保持委员会，由四川省省长任主任委员，国家计委、农业部、林业部和水利部负责同志任副主任委员，成员有云南、贵州、甘肃、湖北等省和国家土地管理局等单位的负责同志，办公室设在水利部长江水利委员会。

中华人民共和国成立以后，以国务院水土保持委员会、水土保持工作领导小组和国务院的名义先后召开过6 次全国性的水土保持工作会议，水土流失防治由自上而下为主的行政运行方式转变为以自下而上为主的改进运行方式，极大地推动了全国水土保持工作的开展。

2 目前各级水土保持委员会的现状

目前，在流域层面，自成立之日起，长江上游、黄河中游水土保持委员会就始终在流域水土保持工作中发挥着不可替代的组织与协调作用。以长江上游水土保持委员会为例，1988年经国务院批准，长江上游水土保持重点防治(简称“长治”)工程启动，迄今已连续实施20 多年。20 多年来，在10 个省(市)的200 多个县(区、市)的5 000 多条小流域广袤的水土流失劣地上，展开了声势浩大的综合治理，治理了9.6 万km2的水土流失面积;把70 多万hm2的低效劣质坡耕地改造为高效优质的基本农田，累计增产粮食近60 亿kg，解决了治理区1 000多万农民的温饱问题;同时，还种植了274 万hm2的水土保持林草，栽植了108 万hm2的经果林;此外，还实施封禁治理334 万hm2、保土耕作167万hm2。短暂的20 多个春秋，治理了上百年乃至更长历史时期遗留下来的水土流失面积，取得了举世瞩目的巨大成就。“长治”工程区涉及10 个省(市)，经济社会和自然条件各异，这种面广量大、以县为单位、分批分期、按小流域综合治理实施的流域性生态建设工程，整合各地和各方面的力量来统筹推进大范围水土流失防治工作，是一项极其复杂的系统工程。为此，经国务院批准，由相关省(市)政府领导和相关部委领导组成了长江上游水土保持委员会，委员会由水土流失治理任务大的四川省省长任主任委员，国家发展与改革委员会和水利部等部委的领导任副主任委员，各省(市)政府领导和其他相关部门的领导为委员。委员会每年召开委员会会议，制订防治规划、规章制度、管理办法，总结交流经验和统筹协调防治工作。委员会下设办公室(设在长江水利委员会)，与长江水利委员会水土保持局两块牌子一套人马，负责委员会会议精神的贯彻落实、督促检查和竣工验收等具体工作。各省(市)也成立了相应的水土保持委员会，由该省(市)的长江上游水土保持委员会委员任主任委员，成员由相关厅局的领导组成，办公室设在水利水保部门。有了这样的领导协调机构，就能使“长治”区上下一条心，统一要求，统一行动，整个区域性的水土流失防治工作形成“政府主导、水保搭台、部门配合、群众参与”的良好格局，使常年治理与季节性治理相结合，防治工作开展得有声有色，有限的资金发挥了十分明显的综合效益。

在省级，全国有23 个省(自治区、直辖市)成立过水土保持委员会，其中有6 个已经撤销，其余17 个省级水土保持委员会中有9 个每年至少活动1 次。有水土保持委员会机构的主任委员均为主管省(自治区、直辖市)领导，其辖区内大部分地市和县也设立了相应的机构。以福建省为例，福建省水土保持委员会1956年成立，后因“文革”撤销，1981年恢复了水土保持委员会并一直延续到今。目前，由福建省政府、省委宣传部、发改委、财政厅、水利厅等27 个政府职能部门和单位组成，副省长担任水土保持委员会主任，委员要求由一名副职(一般是副厅长、副主任)来担任。省水保委下设办公室，挂靠在省水利厅，负责水土保持委员会日常工作，制定下发了《福建省水土保持委员会成员单位水土流失防治职责》，明确了各部门在水土保持工作方面的责任和义务。在“十一五”期间，新增水土流失综合治理面积54 万hm2，比规划治理面积超额完成4 万hm2。经过综合治理，重点水土流失区生态明显好转，农业生产条件和人居环境得到改善，农村防洪减灾能力得到提高，生产建设项目的水土保持监督执法力度逐年加大，人为造成新的水土流失得到初步遏制。

3 目前水土保持管理体制方面存在的弊端

尽管水土保持法明确规定，由水行政主管部门主管水土保持工作，但是水土保持的具体职责实际分散在水利、农业、林业等部门中。因此，虽然协调水土流失防治是水土保持主管部门的重要职能，但是受行政权力限制，水利部门是难以具体指导其他相关部门水土保持行为的，协调作用十分有限，在投资、治理等方面常常出现“各自为政”的现象，难以统筹，争资金、争项目、重复投资、重复建设情况较为严重，影响了生态工程效益的发挥和生态建设目标的实现。同时，根据水土流失与水土保持工作的特点，水土流失必须进行综合防治，水土保持工作必须采用综合措施，综合治理是我国水土流失防治的重要经验和基本方针之一。然而，由于水土流失综合防治措施分为工程措施、生物措施和保护性耕作措施三大类，根据目前政府机构设置，三大类措施分别与水利、林业和农业主管部门的职责相对应，不同部门仅履行自己的职责开展水土流失防治工作，无法真正落实“综合防治”的水土保持工作方针。

4 恢复或成立水土保持委员会的建议

建立水土流失综合防治管理体制的基本思路是“一家管、多家治、高层协调”，其中“高层协调”是实现这一基本思路的关键环节。恢复或成立各级水土保持委员会，尤其是省级和县级水土保持委员会，统筹考虑区域水土保持工作，协调水利、林业、农业及交通、铁路、国土、建设、环保、电力等部门共同搞好水土流失综合治理，在实行水土保持归口管理的同时，健全各级协调机构，以水土保持综合防治规划统领全局，通过定期沟通、共同协商解决重大问题，强化“水保搭台、政府导演、部门唱戏、全社会参与”的良性机制，从而有效协调好水土流失综合防治中政府各部门、上下游、政府与市场之间的关系。因此，建议各地应利用新水土保持法颁布实施和修订水土保持实施办法的契机，恢复或成立水土保持委员会，以有效推进我国水土保持工作的开展。