煤炭城市就业问题分析

穆 斌

(北京矿冶研究总院，北京 100160)

1 概述

煤炭型城市高失业现象是本世纪初备受关注的社会问题，在资源可开采量减少、国有企业经营出现体制性困境的双重压力下，煤炭城市的失业率急剧上升，同时由于城市社保体系不完善，城市贫困人口增加，居民生活条件恶化，对社会稳定与和谐造成严重威胁。为解决上述问题，国家从政策与资金方面多次进行支持和援助，不断加大促进资源型城市转型的力度，2002年，党十六大报告提出两个支持，即“支持东北地区老工业基地加快振兴和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业” 2005年，《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》明确提出“促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴”的战略方针。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》把“建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型扶持措施”作为促进区域协调发展、构建社会主义和谐社会的重要内容之一。主要途径是通过国有企业改造、产业多元化转型提供更多的就业岗位，通过社会保障、工资制度、职业教育机构的完善提高低收入者收入水平，促进劳动者再就业的顺利实现。2010年国家发改委确定44个重点资源枯竭型城市，成立充分吸纳就业、资源综合利用、发展替代产业专项基金，国家财政予以直接扶持[1-2]。

2 资源衰退背景下煤炭城市失业状况及发展趋势

煤炭产业由于资源价格、产业结构、技术水平的限制，高失业现象突出。特别是从九十年代开始，大量东北和中部的煤炭城市在资源可开采量下滑、煤炭市场不景气、企业转制改革滞后等因素的制约下，失业问题急剧恶化。其中最为严重的时期是九十年代末，国有煤炭企业 减员增效改革致使众多城市在短时期内产生大量失业人口，根据蔡昉等人对我国2000年人口普查数据的分析，全国城市平均失业率为8.81％，而资源型城市的失业率高达10.32％，资源型城市的失业率明显高于非资源型城市。2003年全国失业最严重的城市有63个，其中大部分为煤炭型城市，煤炭城市平均失业率为13％，尤其是东北一些城市如双鸭山、七台河失业率可达到30％以上。煤炭企业吸收了城市内大部分就业，企业衰退或是倒闭会造成众多家庭集体失业，短期内失去所有生活来源，依靠政府或是社会补贴来维持基本生活，给城市社保带来沉重负担，根据国家人口计生委调研组2006年7月的一项抽样调查，辽宁省抚顺、本溪和阜新的实际失业率分别为31.12％、21.30％和24.68％，零就业调查，辽宁省抚顺、本溪和阜新的实际失业率分别为31％、21％和25％，零就业家庭分别占城镇失业家庭的35％、37％和25％。东北地区阜新、抚顺、辽源、本溪 、白山五个城市领取“低保”人口占总人口的平均比重达到27％，远高于全国 4％的水平[1]。从20世纪90年代到本世纪初，80％以上的煤炭企业处于亏损状态，煤炭城市中煤炭企业平均上缴利税占财政收入的1/3以上，在煤炭企业不景气的前提下，政府财政更无法承担相应下岗职工的失业保障问题，造成城市贫困人口增加，低收入家庭生活状态急剧恶化。

在煤炭城市就业问题整体不容乐观的环境下，由于城市数量众多、各有特色，受到资源开采周期、城市地理位置、形成历史等客观因素的影响，城市之间也存在一定程度的差异。资源开采处于中幼年期的煤炭城市煤炭产业能有效吸收劳动力，失业率普遍低于老年期的煤炭城市，如稳产期的七台河、朔州、大同等地就业状况明显好于资源枯竭期的抚顺、阜新、娄底、萍乡。东部开放地区的煤炭城市受优越经济贸易环境的影响，产业多元化趋势明显，失业率低于中西部内陆地区。另外煤炭城市按照形成历史可分为有依托的煤炭城市(先有城后有矿)和无依托的煤炭城市(先有矿后有城)[2]，有依托的煤炭城市产业基础和市场完善程度要优于后者，无依托的煤炭城市产业结构单一尤为明显，在资源可采集量下降或是市场波动大的前提下，容易产生整体衰退，面临较高的失业风险，因此在历史悠久的煤炭城市阳泉、焦作，下岗职工再就业的难度低于铜川、石嘴山等开发期短的煤炭城市。

近些年随着煤炭市场行情转好，资源枯竭型城市补偿与援助也被逐渐提上历史日程，煤炭城市失业问题得到一定程度的缓解，然而由于经济基础和地理位置等原因，就业水平同全国平均特别是开放城市相比仍存在相当差距。2011煤炭城市平均失业率为7％，高于全国地级城市5％的水平。考虑到地域因素，失业率较高的煤炭城市主要有三种类型：一是东北典型的煤炭型城市如抚顺、辽源由于历史经济社会基础薄弱，产业结构单一、资源型企业职工下岗后再就业困难，失业率仍旧超过10％。二是中部一些资源枯竭型城市如娄底、淮北、萍乡，在基础设施建设、产业转型滞后的前提下，煤炭开采业的衰落波及下游制造业，引发大批资源产业工人下岗。三是西部一些城市如四川六盘水和陕西铜川所在区域经济落后，交通运输条件差、经济和贸易体系的相对封闭，产业规模及种类都处于低水平状态，也产生了相对高的失业率。

3 煤炭城市高失业率产生的主客观原因

3.1 产业结构单一，资源衰退易引发失业风险

煤炭城市对煤炭开采业有高度依赖性，2011年煤炭开采业的从业比重平均超过25％ ，煤炭开采业具有产业初级化、关联弱的特点，煤炭采选技术存在较强的内部封闭性，很难在全行业通用，因此从业人员技能单一、知识结构不合理，一旦煤炭可开采量下滑，就会产生大量矿业工人下岗，短期内很难在城市内其它行业实现再就业。煤炭城市产业结构偏向重型化，依托煤炭资源优势会衍生出以之为动力或原材料的电力、冶炼、化工等制造业，这些产业同煤炭开采有较强的联动性，煤炭开采量下降或是价格波动都会影响到整个城市的产业运转，容易产生较强的系统性风险，在短时期内引发相关产业集体性失业。服务业具有重要的吸纳劳动力的功能，对于产业结构升级，带动就业水平的提高能够起到主导性作用，建成初期煤炭城市受到“先生产、后生活”的思想影响，以采煤为主导的重工业对能够有效吸纳劳动力的轻工业和服务业形成了强烈的“挤出效应”， 缺乏规模效应、市场份额不足使之处于低水平状态，很难对城市就业起到有效的缓冲作用。产业结构决定了就业结构，结构方面的弊端使煤炭城市集体失业、贫困率激增成为易于发生且短期内难以解决的矛盾[3]。

3.2 国有企业体制问题造成隐性失业显性化

隐性失业是指劳动力与生产资料配置失衡，是劳动力供给超过为达到某一经济目标所必需的数量而造成闲置或浪费的现象[4]。隐性失业是边际劳动生产率等于或接近于零时的就业，也就是说从总就业中减少一部分劳动者而不会使总产量减少，可以被减少的劳动者就是隐性失业的人数[3]。煤炭城市以国有大中型煤炭企业为主导，计划经济体制下国企实行低工资全员就业制度，每个人都可以在矿企中从事或轻或重的工作，表面上不存在失业问题，实际上存在着相当程度的隐性失业。这种雇佣方式对于激发劳动者积极性、降低企业运营成本都形成制约，企业办社会产生的人员冗余也增加了额外负担。在资源开采进入衰退期，开采成本上升，经济效益下滑的背景下，国有企业进行减员增效的股份制改革，大部分隐性失业显性化，大量劳动技能单一的冗余人员被推向社会，短时期内再就业困难需要依靠城市社保维持生活，然而由于城市财政收入有限，没有能力对失业保险和城市最低生活保障进行足够的投入。 国有企业在经营不景气的条件下，很难对下岗职工的生活做出合理的安排与补偿。

3.3 劳动力文化素质低，思想观念落后转产再就业困难

煤炭开采业对劳动者文化素质要求低，起初招募的矿业工人大多知识匮乏、技能单一，煤炭企业衰退后由于年龄和技能的原因这批职工大量下岗。2007年阜新市下岗职工中初中及以下文化程度占下岗职工总数的71％，分别高于辽宁省的62.6％和全国的53.7％平均水平7.4个百分点和17.3个百分点[4]。、下岗后短时期内难以适应其他行业的复杂工作，同时由于就业援助经费投入不足，劳动力再就业培训和区域间劳务输出工作不到位等因素的存在，使这部分人员陷入反复失业的恶性循环。国有企业兴盛期优厚的工资福利待遇使他们认为另找其他临时性或非正式的工作不如以往，因此宁愿依靠城市低保生活等着原有单位恢复扩岗，也不愿意另谋职业。

3.4 结构性失业突出，劳动力短缺和过剩同时存在

煤炭城市呈现出明显的劳动力短缺和过剩同时存在的结构性失业。一方面是文化、技术水平低的煤炭企业下岗职工找不到新工作，另一方面是技能要求高的加工制造业和新兴产业招募不到符合条件的职工，劳动力技能结构的供需矛盾，使失业和高层次人才短缺并存。年龄原因产生的结构性失业同样不容忽视，据统计城市中需求量最大的是二三十岁的年轻人，煤炭城市在80年代兴盛期招募的矿业工人逐渐进入中老年期，当前存在为数众多40、50失业人口。煤炭城市由于地理位置较为偏远封闭，工作条件和生活环境较差，有文化有知识的年轻人存在外流倾向，城市中大龄下岗、退休职工不断增加，城市老龄化被提前，由年龄结构引发的劳动力供需矛盾成为失业产生的重要根源。从性别结构上，对男性的需求量要远高于女性，而且工作的重要程度及收入水平也是前者高于后者，煤炭职工家属就业困难成为普遍存在的现象，加剧了低收入家庭的生活困难程度。

3.5 再就业培训机构的缺失和社会保障制度的不完善对降低失业率形成了不利影响

国外资源型城市再就业经验证明，提高再就业的最有效途径是对下岗人员进行职业培训，我国煤炭城市财政力量有限，人均教育投资只占全国的 71％，缺乏政府组织成立公益性质的职业技能培训机构，社会培训机构多属于盈利性质的不愿意承担下岗职工再培训的义务，且职业培训范围窄、层次低，不能有效提高失业人员的再就业能力。社保制度可以在一定程度对于失业和贫困起到一定的缓冲调节作用，煤炭城市社会保障制度的重点建设方面是失业、养老、医疗三大保险及城镇职工最低生活保障制度，由于财政困难、制度不完善，存在三项社保覆盖面窄、最低生活保障金的发放困难的现象，不能有效缓解失业造成的冲击，没有为产业通过市场自发进行结构调整以降低失业率提供有利的社会环境。往往在短时期内大量职工下岗失业后，基本生活得不到保障，容易产生焦虑和被剥夺感，社会不满情绪聚集，严重影响到城市的稳定与和谐[5]。

4 降低煤炭城市失业率的途径分析

首先要解决资源型城市产业更替的问题，实施产业多元化以增加就业岗位是最根本和直接的解决办法。煤炭城市由于产业基础和劳动力素质的限制，在选择替代产业过程中要依托资源优势延长产业链条，培育并增强与矿业相关的电力、冶金、化工等产业的实力，使劳动力更便利地实现技能结构、工作岗位的转型与调换，降低再就业需要的技术转换成本，避免因为岗位要求不同产生结构性失业。其次是重点发展劳动密集型产业，加快企业体制改革进程，增强各类民营企业对劳动力的吸纳度。可部分承接从沿海地区转移过来的轻工业，解决城市内女职工特别是矿业职工家属的就业问题，对于众多资源枯竭型城市来说，现代农业和基础服务业是被实践证明了的能够有效吸纳下岗职工的有效途径。如辽宁阜新依靠现代化农业园区缓解了当地就业压力，增加了城市居民收入。服务业是产业发展方向，也是典型的人力资源密集行业，基础服务业如维修服务、旅游、餐饮业等具有技能要求低、劳动力吸纳能力强的特点，对于资源产业职工再就业能够起到有效的促进作用，河南焦作在煤炭资源枯竭后，通过开发当地旅游资源在增进居民就业的同时，改善并提高了城市环境质量和整体经济效益。

其次要建立再就业培训机构，在政府对公益性再就业培训加大力度的同时，鼓励企业承担一部分职业培训的义务。建立培训机构的最大障碍是资金短缺，技能教育需要教学场地、设备和培训人员，资源型企业因为经济效益下滑没有能力承担，因此需要政府应当给予适当扶持，例如资源税收返还建立专项基金投资于职业培训机构，或是通过服务购买委托经营性质的机构代为培训。 可扩大融资渠道，引入社会资本投资参与再就业培训，增强城市职业培训的整体力量，以市场化方式运作，将培训成本同再就业率挂钩，提高培训效率。增加对于再就业的财政支持，可参照发达国家的做法对于吸纳再就业者得企业按照人数予以一定的补偿。此外还应当加强对下岗职工的就业观念教育，改变国企职工才是正式工作的想法，鼓励通过诚实劳动、合法经营进行创业及再就业。

再次，加强城市劳动中介结构建设，构建劳动力供求信息平台，通过定期信息发布制度连接供求双方，降低职工职业转换成本。在大型国有企业内部或是社会组织中设置就业指导中心，根据劳动力素质、年龄、资历情况给予分类指导，提出符合社会发展趋势的职业规划与建议，促使失业工人在短期内找到合适的工作，变更传统固定的工作模式，引入灵活的生产机制，提高劳动力边际价值，鼓励临时性和兼职工作方式的产生，使更多人有机会从事多种工作，提高劳动技能和适应能力，节约企业生产经营成本以扩大规模提供更多的就业岗位。

最后，将煤炭城市剩余劳动力进行区域之间转移是解决失业问题的有效途径。使之流向用工需求量大的经济发达地区，管理部门要做好中介工作收集相关工作需求信息，组织劳动力有序批次转移。目前人口流动急需解决的是相关户籍、社会福利保障，制度安排变革是渐进的过程，可以采取典型地区的试点逐渐扩大改革的范围的方式。对于地域偏远、生存条件恶劣的资源枯竭型城市，还可以参照北美和澳大利亚资源城市的做法，整体移植开采业，将固定资产、职工、流动资金和技术转移向其他新开发的矿区。

[1]国培斌，张复明.通过产业转型实现资源型城市可持续发展—以太原市为例[J].科学管理研究,2004(2):34-41.

[2]张以诚.矿业城市概论[J].中国矿业,2005，14(7):23-30.

[3]李雨潼，王海红.我国资源型城市劳动力就业问题探析[J].人口学刊,2008(4):62-69.

[4]刘云刚.中国资源型城市的发展机制及其调控对策研究[D].长春：东北师范大学，2002.

[5]郭志仪,李志贤.油气资源型城市(镇)人口问题与对策[J].西北人口,2010(7) :25-31.