矿业权设置方案审查中的要素分析

王全明,张福良,李晓宇,易继宁

(1.中国地质调查局资源评价部，北京 100037；2.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京 100011)

国土资源部从2004年开始，针对国家矿产资源勘查开采规划区(国家煤炭规划矿区、实行保护性开采的特定矿区、整装勘查区等)，提出了编制矿业权设置方案的要求。2011年，《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》(国土资发〔2011〕55号)进一步明确了将矿业权设置方案作为一项制度全面实行，对于以整装勘查区为主的高风险勘查，以及煤炭及其他低风险勘查，无风险矿种的开采等范畴提出了编制矿业权设置方案的要求。目的是要进一步加强矿业权管理，保障和促进矿产资源勘查开采合理布局。

矿业权设置方案是否合理可行，笔者认为主要取决于矿业权设置的依据性、合规性和可实现性三个方面的因素。一是矿业权设置的地质矿产依据是否满足设置矿业权的条件;二是矿业权设置是否符合矿产资源管理的相关法律法规文件、国家宏观产业政策、矿产资源规划和相关产业发展规划等相关规定;三是矿业权的投放计划、出让方式是否合规和可行，以及投放对象的实力和勘查资质等是否能保障实施。

笔者结合对全国78片国家级整装勘查区矿业权设置方案审查工作的体会，通过学习相关法律法规文件，提出矿业权设置方案审查中应把握的要素，供参考和使用。

1 依据性审查要素

矿业权设置依据性审查要素包括矿业权设置范围的地质矿产依据、矿业权设置与矿产勘查开采实施方案的衔接性两个方面的内容。

探矿权设置范围地质矿产依据性审查的要素有：勘查矿种是否具备成矿地质条件和存在相关成矿要素、勘查范围是否存在反映勘查矿种成矿有利的物化遥信息标志和矿产地、矿化信息显示、是否具有矿产资源潜力评价圈定的该勘查矿种找矿远景区等。探矿权设置内容与矿产勘查实施方案的衔接性的要素包括：探矿权设置的矿种是否与勘查目标一致、设置范围是否与勘查工作部署的区域相衔接、设置的勘查程度和阶段是否与勘查部署的资金投入、工作量安排、技术手段、工作进度等相配套。

采矿权设置范围的地质矿产依据的审查要素有：矿产勘查是否达到要求的程度(煤炭要求达到勘探，其他矿种要达到详查或以上程度)。采矿权设置与矿产勘查实施方案的衔接的要素包括：设置矿种是否与勘查开发目标一致、设置范围是否与开发工作部署衔接等。

2 合规性审查要素

合规性审查是指矿业权设置方案是否符合矿产资源管理的相关法律法规及规范性文件、国家宏观产业政策、矿产资源规划和相关产业发展规划等相关规定。

2.1 与国家及地方规划的符合性

一是矿业权设置要与国家矿产资源规划、矿产勘查规划、国家宏观产业政策、相关产业发展规划的符合性。其中，矿产资源规划包括全国矿产资源总体规划和专项规划(地质矿产调查评价与勘查规划、矿产资源开发利用与保护规划、矿产生态环境保护规划等)及在此基础上编制的省级矿产资源规划。矿业权设置方案审查要素体现在矿业权设置范围要与各类规划区范围在空间上相吻合，矿业权设置内容与各类规划的要求一致。

二是矿业权设置要与国家和省级政府划定的禁止、限制、保护规划区不冲突。矿业权设置方案审查要素体现在矿业权设置范围与禁止、限制、保护等规划区域的不冲突性。

2.2 与矿产资源管理的法律法规及文件规定的一致性

矿业权设置要与矿产资源管理的法律法规及文件规定的一致性，最基本的要素是矿业权设置范围具有排他性(与其他矿业权不重叠、交叉)。矿业权在垂直投影范围内原则上不得重叠，同一矿业权人除外。在矿业权设置的矿种方面，理论上包含当前勘查开采的各类矿产，但在找矿突破战略行动中，新设矿业权矿种应为国家紧缺、大宗支柱性、战略性重要矿产。在新设、保留、调整、整合的矿业权设置中，如果涉及到国家实行保护性开采的特定矿种(钨、锑、稀土、高铝粘土、萤石等)或者是煤炭，则需要审查探矿权采矿权的设置是否属于国务院批准的项目和使用中央地勘基金或省级财政专项资金开展的预查、普查和必要的详查项目；是否属于按照省级矿产资源开发整合实施方案确定的整合矿区，已有采矿权、探矿权进行整合的情形；是否属于已有矿山企业确因采矿权范围内资源枯竭无法正常生产，申请利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域的情形；是否属于根据中央有关区域经济扶持政策，部与省政府签署协议，需要予以支持的建设项目等情形。此外，整装勘查区矿业权设置方案中还可能包含了上述情形以外的其他矿种，但原则上不得影响主攻矿种的整装勘查。

对于新设探矿权，其设置范围是否属于矿业权空白区、探矿权灭失的矿产地、国家出资勘查并已探明的矿产地、依法收归国有的矿产地等情形之一。新设采矿权，其设置范围是否属于国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地、采矿权灭失的矿产地、探矿权灭失的可供开采的矿产地、以及主管部门规定的无需勘查即可直接开采的矿产等情形。

探矿权范围应为连续且面积有最大规定的要求，面积以经纬度1′×1′为基本单位区块(原则上不得小于1个基本单位区块)，金属、非金属、放射性矿产面积不超过40个基本单位区块(约100km2)，煤炭200个基本单位区块(500km2)，石油、天然气为2500个基本单位区块(约6325km2)。新立探矿权区块与他人采矿权区域应保留合理间距不少于100m。

新设探矿权勘查程度不能低于原有程度，可以是原有程度的继续。其中，整装勘查区主攻矿种的新设探矿权必须达到普查以上(含普查)工作程度才能转让。采矿权设置的勘查程度要求一般至少详查及以上，其中煤矿要达到勘探程度，简单矿床应达到详查程度并符合开采设计要求，第三类矿产开采应达到矿山建设要求的地质工作程度。

矿业权保留设置中，应审查矿业权否在有效期内，是否符合延续规定等。

探矿权勘查范围扩大调整，审查原探矿权是否属于为国家重点建设项目提供配套资源的矿产地、已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域、国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目、已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大范围涉及周边零星资源等情形。原探矿权是属于以招、拍、挂方式取得的低风险类矿产勘查的，不能扩大勘查范围。采矿权扩大范围调整，原则上限于原采矿权深部及周边零星分散且不宜单独另设采矿权的资源，采矿权扩大范围的工作程度应符合设置采矿权的要求。

探矿权调整勘查矿种，要审查原探矿权是否有通过审查的新发现矿种的地质勘查报告。由高风险类矿种变更为低风险类矿种的，原则上不充许进行变更调整。调整涉及国家限制或禁止勘查开采的矿种的要符合相关规定。铀矿探矿权原则上不允许调整为其他矿种。采矿权涉及国家实行开采总量控制矿种的调整，要符合国家有关宏观调控的规定和开采总量控制要求。

探矿权分立调整，要审查原探矿权勘查项目应达到普查以上工作程度，省级以上登记机关应组织专家进行论证并通过。

探矿权转让的调整，要审查是否以属于原探矿权满2年或发现可进一步勘查的资源、完成最低勘查投入、探矿权属无争议、缴纳了使用费和价款等情形。以申请在先、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权，是否满2年；满1年的是否提交经评审备案的普查以上工作程度的地质报告，或经原登记机关组织审查并证实在勘查作业区内新发现可供进一步勘查的矿产资源。以协议方式取得的探矿权，5年内不得进行转让调整。采矿权转让的调整，应符合采矿生产满1年、权属无争议、缴纳了使用费、价款、资源补偿费、资源税等情形。采矿权部分转让、纳入到整合方案的采矿权向非整合主体转让、国家产业政策属关闭的矿山、国家规定禁止开采的区域、抵押期内未经抵押权人同意、属立案查处、法院查封、扣押等情形，采矿权不能进行转让调整。以协议出让方式取得的采矿权，除母公司与全资子公司的采矿权转让外，投产未达5年不得进行转让调整。

探矿权整合，应审查被整合的探矿权是否属于具备统筹部署整装勘查成矿地质条件的矿产资源勘查区；是否属于一个成矿区设置多个探矿权、布局明显不合理、勘查投入达不到勘查实施方案要求、“圈而不探”的勘查项目等情形；是否属于影响大矿统一规划开采的小矿，一矿多开、大矿小开的矿区，小矿密集区，位于地质环境脆弱区范围内的矿区，以及开采方法和技术装备落后、资源利用水平低的矿山，或生产规模长期达不到设计要求、管理水平低、存在安全隐患、社会效益、环境效益较差的矿山等情形。

3 可实现性审查

矿业权设置方案是否可行，还取决于矿业权设置方案中的投放计划、出让方式是否合规和可行，还取决于矿业权投放对象的实力和勘查资质等是否能保障实施。

3.1 矿业权投放计划

探矿权投放计划主要审查投放时间与找矿突破战略行动358目标的对应性和实现性，总的原则是普查、详查和勘探要有机结合有序投放。对于地质调查评价项目，应考虑先行部署原则，投放时间应在前3年完成，最晚应在5年内完成，调查评价内容应与找矿目标具有一致性。普查程度的探矿权投放时间应与地质工作规律相符合，投放时间应先行安排，并按普查工作周期(通常2～3年)，有节奏地有序投放。详查和勘探程度的探矿权，应以当前勘查进展和程度相对应。采矿权投放计划主要取决于开采范围内的矿产勘查进展和程度。

3.2 矿业权出让方式

探矿权投放方式包括：申请在先、招标、拍卖、挂牌、协议出让等。出让范围包括国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地、探矿权灭失的矿产地、国家和省级勘查专项划定的勘查区块等。

以申请在先方式出让探矿权，审查是否属于第一分类矿产的勘查，并在矿产勘查空白区或虽进行过矿产勘查但未获得可供进一步勘查矿产地的区域内的情形。

以招标、拍卖、挂牌方式出让探矿权，审查是否属于分类目录的第二类矿产，或第一类矿产中有已进行过矿产勘查并获可进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可进一步勘查的矿产地等的情形。对低风险勘查或无风险勘查，坚持主要以招拍挂方式出让探矿权。

以招标、拍卖、挂牌方式出让采矿权，审查是否符合属于国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地、采矿权灭失的矿产地、探矿权灭失的可供开采的矿产地、主管部门规定的无需勘查即可直接开采的矿产等情形。

以招标、拍卖、挂牌方式直接出让采矿权，审查是否属于第三类矿产；或属第一类、第二类矿产，探矿权灭失、但勘查程度已达到详查或以上程度并符合开采设计要求的矿产地；或属第一类、第二类矿产，采矿权灭失但以往有过采矿活动经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值的矿产地等情形。

以招标方式出让的探矿权采矿权，审查是否属于符合法律规定、国家政策规定的可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区，共伴生组分多、综合开发利用技术水平要求高的矿产地，矿产资源规划规定的其他情形。对于国家出资勘查形成的紧缺矿产资源矿产地，按规定可以招拍挂出让的，主要以招标方式出让，优选勘查方案。在招标出让矿业权时，遵循“三优先”原则，即投入大、勇于进行深部钻探验证的优先；国有地质勘查单位和社会资本联合成立企业，实行资本和找矿技术相结合的优先；勘查单位和矿山企业联合成立企业，实行探采一体化的优先。

以协议方式出让探矿权采矿权，审查是否属于勘查、开采项目出资人已经确定，并经矿业权协议出让审批机关集体会审的、国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地、省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目、已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域、已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源、列入国家专项老矿山(危机矿山)寻找接替资源的找矿项目等情形。矿山企业开展矿区范围深部及毗邻区域紧缺矿产勘查开采，属于第二类矿产的，可以协议出让式方配置矿业权。整装勘查区内现有主攻矿种矿业权的周边空白区，经专家论证符合整装勘查要求的，允许将探矿权配置给具备整装勘查能力的毗邻矿业权人。对在整装勘查区内探明大型规模以上主攻矿种矿产地并已转入开发的矿业权人，综合考虑其技术能力、勘查力量和投资能力，可为其配置高风险勘查空白区的探矿权。

以协议方式出让采矿权，审查是否属于探矿权人依法申请其区块内的采矿权、符合规划或矿区总体规划的矿山企业的接替区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域，以及是否属于为国家重点基础设施建设项目提供的建筑用矿产，或法律法规另外有规定或主管部门规定有特殊情形不适于招拍挂的情形。

3.3 矿业权投放对象

矿业权投放对象，也就是矿业权人，在矿业权设置方案中可能只是个计划或设想，虽不一定能够明确，但在方案实施中尤为重要。因此，投放对象(矿业权人)的合规性、合理性审查内容应包括矿业权人的资质、资金能力、勘查方案等与勘查的矿种、范围、技术要求、勘查工作阶段的相适应性。矿业权人应为企业法人或事业单位法人，资金能力以提供的银行资金证明为依据，规定要求不得低于勘查方案第一年度的资金投入额，也不得低于总投入资金数据的1/3，对整装勘查区内的勘查项目，资金要求更高。全国矿产勘查程度统计表明，探明1个大型金属矿床一般需要至少5万～10万m的钻探工作量，资金约0.5亿～1亿元。勘查工作的单位要具备相应的地质勘查资质，整装勘查区内实施勘查的单位应具甲级勘查资质。采矿权人规定要求应具有独立企业法人资格，企业注册资本不少于审定的矿山建设总额的30％。

对投放对象(矿业权人)要明确探矿权区块的总体工作进度、年度工作安排、主要实物工作量和勘查资金投入，对其勘查实施方案的实施实行合同管理。国家实行保护性开采的特定矿种的采矿权人，国家还有相应的规定和要求。

4 结论及建议

整装勘查区矿业权设置方案应根据已有的矿业权管理相关规定，从每一个矿业权设置的依据性、合规性和可实现性三个方面诸多要素进行分析和判别，以满足矿业权合规合理设置的要求，同时有助于推进矿业权设置方案的顺利实施。

为在短时间内有效开展矿业权设置方案的编制指导和审查工作，课题组计划下一步开展矿业权设置方案审查辅助系统研制工作，其基本思路是利用GIS空间分析技术，对矿业权设置方案中的提交的数据与矿业权设置的依据性、合规性和可实现性诸要素(规定)进行计算机自动判别，实现矿业权设置方案的快速编制和便捷审查。主要内容：一是要素的GIS空间数据化，构建设置方案中的矿业权、各类规划区、有关的地质矿产依据信息等空间数据库，包括图形数据和属性数据，作为各类数据空间分析的基础；二是根据矿业权管理的法律法规文件，建立合规性判别的关键字段和相应条款；三是建立计算机判别及结果综合表达系统。

矿业权设置的依据性、合规性和可实现性要素的分析和判别，需要有相关的素材作为支撑。一方面必须由矿业权设置方案编制单位提供，如地质、资源等资料，合规性方面的地方性规划区资料，矿业权矿种、扩大范围等变更调整的要件等；另一方面需要通过国土资源部矿业权管理的技术支撑单位进行掌握和了解，如全国矿产资源勘查开发规划、跨省级成矿区带的相关成矿地质矿产资源等。只有在素材完备的情况下，才能有效开展矿业权设置方案的审查。