矿产资源有偿使用和生态补偿的产权制度研究

赵 强，王丽慧

（石家庄经济学院法政学院，河北 石家庄050031）

从1986年《矿产资源法》出台至今，中国矿产资源的产权界定已取得三方面的阶段性成果：一是以宪法和基本法的形式确立了矿产资源的国家所有权；二是将所有权派生的探矿权、采矿权等矿产资源使用权法定为用益物权，可以被公司或私人获得和转让［1］；三是在此基础上形成了矿产资源有偿使用和生态补偿的制度雏形。值得注意的是，学界对于矿产资源使用权的定性尚存在争论，因而没有对矿产资源有偿使用和生态补偿进行系统的产权解释和产权建设探讨；同样，政府管制实践照搬西方国家矿产资源管理的有偿使用和生态补偿概念，也没有形成强制、有效的产权制度及其运行机制。

新制度经济学家哈罗德·德姆塞茨认为，有清楚规定的产权之形成是市场运作的先决条件，即产权制度是资源优化配置的先决条件［2］。为了切实实现矿产资源的国家所有权和矿产资源使用权人的合法利益，达成代际利用最大化，应加强矿产资源有偿使用和生态补偿的产权制度基础建设。

1 矿产资源有偿使用和生态补偿的产权解释

1.1 矿产资源有偿使用的产权解释

中国实行的矿产资源有偿使用，实际上是一种基于矿产资源国家所有权的产权制度。矿产资源作为一种自然垄断性资源，企业或私人勘探和开采矿产资源须付出一定补偿。这种补偿性的使用权价格相当于由国家所有权派生的所有者权益。此外，它还有两个补充性的产权解释：资源稀缺性和代际可持续。这是目前学术研究和政府管制实践刚开始注意的两个产权基础。

产权经济学创始人阿门·阿尔奇安认为，产权是人们在资源稀缺的条件下使用资源的权利。矿产资源是一种不可再生的自然资源，具有稀缺性。矿产资源开发与利用，由于必然损伤矿产所在地居民、未进入到矿产资源勘察与开采领域的其他权利主体、不能再享受已损耗的矿产资源效用的后代同胞的正当利益，因此，矿产资源使用权的取得必须以付出一定的合理补偿作为前提。

矿产资源的稀缺性与代际可持续天然联系在一起，产权不仅要实现矿产资源的最优配置，还要兼顾对受损者的合理补偿。矿产资源的不可再生性，造就了矿产资源开发与利用的最大受损者——后代人，它减少甚至消灭了后代人享受该种矿产资源的权利。因此，为了实现稀缺性的矿产资源的最有配置，必须将矿产资源使用权从国家所有权中派生出来；为了合理补偿其他权利主体和后代消费者权益，矿产资源使用权的获取必须实行“有偿使用”原则。

简言之，矿产资源有偿使用，指的是包括探矿权和采矿权的矿产资源使用权的有偿获取；它是一种基于矿产资源的国家所有权的产权制度设计；矿产资源的稀缺性和代际可持续补充性地说明了基于国家所有权的矿产资源使用权的获取必须遵循“有偿”原则，夯实了矿产资源有偿使用的产权基础。

1.2 矿产资源生态补偿的产权解释

生态补偿，是对中国矿产资源开发与利用造成矿产所在地生态破坏所付出的一种恢复性价格，包括土地复垦、植被重植、土壤和水质治理、绿色矿山等综合治理措施及其资本化价格。它的本质是矿产资源使用权的外部性内在化。政府作为矿产资源国家所有权的代理人，对于矿产资源使用权的正外部性价格，应予以奖励和补贴；对于其负外部性价格，应予以惩罚和强制支付。这是一种激励性产权制度。

目前，中国矿产资源生态补偿的产权基础研究已基本达成两个共识：一是国家所有权的正当权益要求；二是矿产资源使用权的外部性内在化。

矿产资源生态补偿，是基于一组由矿产资源国家所有权和矿产资源使用权构成的产权束的外在制度设计：基于矿产资源国家所有权，其代理人为了维护所有者权益，有责任向探矿企业和采矿企业的生态破坏要求合理的生态补偿；基于矿产资源使用权的外部性内在化，矿产资源国家所有权人及其代理人有义务对其生态保护与治理予以补贴，有义务对其生态破坏予以惩罚。相应地，探矿企业和采矿企业，既有生态破坏治理的责任，又有技术升级等生态保护的义务，这是它们有偿获取的矿产资源使用权的内在要求。

2 我国矿产资源有偿使用和生态补偿的产权制度建设现状

2.1 我国矿产资源有偿使用的产权制度建设

矿产资源有偿使用的制度建设主要集中在产权明晰和有效规制两个方面。

在产权明晰方面，以基本法的形式确立了矿产资源有偿获取的制度。1996年颁布的《矿产资源法》修改法规定：包括探矿权和采矿权的矿产资源使用权是财产权之一，可有偿取得和转让。这为稀缺性的矿产资源的最优配置和产业发展提供了制度基础，有利于矿产资源国家所有权收益的实现，保障了矿产资源使用权人的占有、支配、受益、处置等合法权益。

在有效规制方面，以省级矿产资源使用权交易机构为载体，建立了矿产资源使用权交易制度。2010年9月颁布的《关于建立健全矿业权有形市场的通知》，要求建立省级矿业权交易机构，这缓解了过去以准入管制为主的矿产资源管理体系的效用不足问题。但是，目前政府管制仍仅限于准入管制关口，并没有按照市场规律和文件精神对矿产资源使用权的评估、拍卖、交易形成一套完整、明确、详细的规制体系［3］，各省市的规章制度特别是其公开性和公正性条款差别极大。这使得快速发展的矿产资源使用权交易市场的管理十分混乱。矿产资源有偿使用需要进一步加强产权交易的制度建设。

2.2 我国矿产资源生态补偿的产权制度建设

矿产资源产权制度建设，是矿产资源生态补偿的最佳工具。2012年，中共十八大报告在生态文明一节提出：要“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。

中国矿产资源生态补偿的产权制度建设刚刚列入生态文明与美丽中国的治理章程，目前在具体的政府管制实践上总结出一些有效的生态补偿机制，如2006年实施的“企业所有，政府监管，专款专用”的环境治理恢复保证金制度、2009年实施的编制环境治理恢复方案参加许可证申请制度等。但是，从生态补偿的产权制度体系来看，目前还没有一套系统的、行之有效的、可在全国矿区推广的生态补偿产权制度。

换言之，中国学术界和政府管制实践目前还不能回答“谁补偿谁”的基本问题，没有明确矿产资源开发与利用造成的生态破坏所对应的产权主体；也不能回答“补偿多少”、“如何补偿”等具体的运行机制问题：需要进一步加强生态补偿税或生态补偿费等生态补偿产权制度建设。

3 加强矿产资源有偿使用和生态补偿的产权制度建设的几点建议

产权明晰，是提高矿产资源开发与利用效率的制度途径。通过完善由国家所有权和矿产资源使用权构成的矿产资源产权束的制度表达机制，可以实现矿产资源国家所有权人的正当权益，维护矿产资源使用权人的合法权益，促进矿产资源产业转型升级和可持续优化利用。中国矿产资源产权制度建设，最为重要的就是加强矿产资源有偿使用和生态补偿的制度建设。

3.1 加强矿产资源产权界定的立法规范

《宪法》、《矿产资源法》和《物权法》等相关法律虽然明确了矿产资源的国家所有权，将探矿权和采矿权等矿产资源使用权明确为用益物权，但缺乏对配套的有偿使用和生态补偿的详细规定，这使得矿产资源产权制度建设缺少相关的法律基础。特别地，应将矿产资源代际共有产权写入《矿产资源法》，强调矿产资源开发利用的代际可持续优化；应将生态补偿的概念法律化，明确生态补偿的产权主体和赔偿规范。

3.2 明确矿产资源使用权的交易制度

遵守“公开，竞争”原则，依托市场机制的基础作用，统筹各省市的矿产资源交易所发展，制定统一的矿产资源交易权评估、拍卖、交易规章制度，促进矿产资源使用权自由流动。

3.3 夯实矿产资源有偿使用的产权基础

将资源稀缺性和代际可持续纳入矿产资源国家所有权的补充解释条文中，增强探矿企业和采矿企业纳税、缴费、遵守保护性开采、矿区规划和环境恢复治理保证金等制度的正当性，形成国家所有权与矿产资源使用权的联动效应，推动矿产资源产业优化升级。

3.4 明确矿产资源生态补偿的重要性

提升矿产资源生态补偿在生态文明建设和美丽中国规划中的重要性，尽快落实为具有可操作性的国务院《条例》。在法律规范性文件中，将矿产资源生态补偿列入生态文明建设条款；在具体的国务院法规中，采纳国际通行的先进经验，明确生态补偿的基本原则、产权主体、赔偿要件、赔偿标准、赔偿办法等，推动绿色矿山建设，为美丽中国建设提供环保支持。

3.5 完善矿产资源开发与利用的国家监管体系

政府作为矿产资源国家所有权的代理人，对于矿产资源国家所有权派生的矿产资源使用权及其行使有正当的监管职责。政府应秉持“善政”理念，在充分发挥市场的基础作用的前提下，进一步加强矿产资源的产权界定、有偿使用、生态补偿、产业发展等方面的职能，为产权经济的发展提供优质的制度服务。

总之，矿产资源的产权是由国家所有权和矿产资源使用权构成的一组产权束，由政府和获得矿产资源使用权许可证的企业分别支配之。为了实现稀缺性的国家矿产资源开发与利用的当代利益和后代权益的总体实现，保障探矿企业、采矿企业的合法权益，实现矿产资源产业的可持续发展和优化升级，必须遵守市场规律和国际惯例，进一步加强矿产资源有偿使用和生态补偿的产权制度基础和建设。

［1］ 丁全利.浅析我国近期矿产资源管理政策［J］.中国矿业，2012，21（5）：13－19.

［2］ 毛显强，张瑜，张胜.生态补偿的理论探讨［J］.中国人口·资源与环境，2002（4）：38－41.

［3］ 汪小英，成金华.基于产权约束的中国矿产资源管理体制分析［J］.中国人口·资源与环境，2011（2）：160－166.