淮安市防汛防旱预案管理探索与思考

2013-01-26高中卫

治淮 2013年3期

高中卫尚洁郭纯

淮安市位于江苏省北部腹地，淮、沂、沭、泗诸水下游，承泄淮河上中游15.8万km2洪水，80%以上土地面积处于设计洪水位线以下，又处于南北气候过渡地带，四季分明，气候变幅较大，降水量年际间差异悬殊，加之是冷暖气团经常交汇和江淮气旋入海的通道之一，常遭受雨涝、洪水、干旱、台风等自然灾害性天气袭击，易成灾害。多年来，在抗御水旱灾害实践中，淮安逐步建立和形成了一套较为完善的防汛抗旱减灾体系，在大力加强防洪抗旱工程建设的同时，积极推动防汛抗旱非工程措施建设，提高防汛抗旱应急能力，在防汛防旱应急预案体系建设和管理方面进行了一些有益探索。

一、预案编制与管理成效

（一）形成了较完善的预案体系

2006年《国家突发公共事件总体应急预案》发布实施，淮安总结多年防汛防旱经验，针对该市区域及灾害特点，编制完成《淮安市防汛防旱应急预案》、《淮安市防洪预案》、《淮安市抗旱预案》、《淮安市防御台风预案》、《淮安市城市防洪应急预案》、《淮安市城市突发性强降雨应急排涝抢险预案》、《淮安市流域性堤防溃口性险情抢险预案》、《淮安市洪泽湖滞洪区运用预案》、《淮安市鲍集圩行洪区运用预案》和《淮安市水源地突发性污染应急调度预案》等预案。同时积极推动各地县、乡两级预案编制工作，指导各地结合自身情况编制防灾减灾预案，已形成较完整的防灾减灾预案体系。

（二）及时启用发挥重要作用

在2007年全流域防洪、2011年特大干旱、2012年防台工作中，淮安市防指先后启动防洪Ⅱ级、抗旱Ⅱ级和防台Ⅱ级应急响应，全面落实各项抗灾救灾和防台措施。

2007年流域性大洪水中，对照预案启动条件，市防指下达启动防汛应急Ⅲ级和Ⅱ级应急响应命令，并根据预案及时预测预报，提前调度三河闸开闸泄洪预降洪泽湖水位，为上游洪水腾出库容，根据汛情发展科学调度淮河入海水道、新沂河、入江水道等水利工程按照预案要求及时行洪错峰，同时积极组织民力上堤防守、抢排涝水。由于较好地运用了防汛防旱应急预案，2007年流域大洪水中，淮安在受灾范围、工程出险数量和严重程度及灾害损失等方面，比1991年和2003年淮河流域大洪水灾害明显减轻。

2010年汛末到2011年夏，淮安市遭遇了新中国成立以来罕见的四季连旱。市防指于6月初启动抗旱Ⅱ级响应，采取抗旱应对措施。市防指成立多部门组成的6个工作组赴县区检查指导抗旱，按照水位和流量两项指标严格控制各渠首引水流量，成立专门用水督查组，督查境内苏北灌溉总渠、二河、淮沭河、京杭运河等重要输水河段沿线引水口门运行情况，充分调动各地抗旱服务队抗旱应急保障作用，组织开展生产自救行动。由于提前预判抗旱形势，及时启动预案应急响应，落实综合抗旱措施和对策，保证了大旱之年无大灾，确保了全市工农业生产和生活用水。

在防御2012年第10号台风“达维”和第11号台风“海葵”过程中，市防指及时根据台风动向及可能对该市的影响启动防台Ⅲ级和Ⅱ级应急响应，加强组织领导，强化预警防御，落实重点区域安全措施，强化安全管理。通过全方位措施落实，最大程度减轻了台风灾害损失。

（三）做好预案修订完善工作

市防办定期组织专人根据工情、水情及社会经济发展变化，对预案进行修订完善。2012年汛后，淮安市防汛防旱指挥部办公室组织专人对所有预案进行了一次全面修订，汇编成册，并报请市政府应急办组织相关部门进行集中审查，提出修改意见。通过逐年的修订完善，内容逐步完备，防汛抗旱责任更加明确，工程设施状况更加清楚，预案的针对性、实用性和操作性更强。

二、预案管理重点环节

（一）深入开展基础研究，提高预案管理科学性

在预案编制、修订等管理过程中，从水旱灾害发生和预防的过程环节开展基础研究。重点从淮安市旱涝急转规律、防汛抗旱应急管理方式、洪水风险管理、洪水资源利用技术等方面，加强与流域、省级预案的理论和措施衔接，结合流域和本地工情、水情等特点，使预案更加符合淮安实际，提高市级预案的科学性。在编制和修订《淮安市防汛防旱应急预案》、《淮安市防洪预案》、《淮安市洪涝水和灌溉水源调度方案》过程中，重点研究国务院《关于淮河防御洪水方案的批复》（国函〔2007〕48号）中相关方案调整及上中游地区治淮工程实施和投入运行后可能对下游防洪调度管理工作造成的影响，在保证与流域、省级预案保持原则的同时，重点研究流域性河道行洪后对该市排涝影响，如淮河入江水道行洪对白马湖及宝应湖周边排涝、分淮入沂启用对淮沭河以西地区排涝、淮河入海水道的启用对该市主城区防洪排涝等影响，通过研究讨论，使各类水旱灾害事件分析明确具体，从解决因洪致涝问题着手，使预案更具科学性。

（二）优化预警启动条件，提高预案运用针对性

各类预案按照灾害严重程度和范围，预警等级划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级，应急响应行动也对应分为四级，各级响应行动按照灾害等级和防御重点不同，责任主体、职责要求、措施部署、任务目标不同，因此预警和应急响应条件等级指标的确定是预案修订的研究重点。市防办根据不断变化的工情、水情和社会经济情况作出相应调整。如在《淮安市防御洪水预案》编制和修订中，考虑到当前农村可参加防汛抢险的劳动人力严重不足，流域性河道堤防经过多年建设防洪能力有了较大提升，抗洪抢险专业化机械化程度大幅提高，结合目前淮安市防洪工程及抢险救灾能力现状，根据防御洪水实际需要，调整流域性河道堤防巡查、防守和抢险突击队人员配置方案，保证方案合理可行。在《淮安市抗旱预案》编制和修订中，洪泽湖蒋坝水位是判断淮安水源条件的一个重要指标，最初编制时有专家提出预案不宜频繁启动，响应条件确定较为保守。但随着农业机械化大范围普及，农灌用水高峰时段越来越集中，工农业用水矛盾突出，洪泽湖调蓄能力降低，社会对用水保障要求越来越高。为提高抗旱工作效率，经专题讨论研究，进一步细化洪泽湖蒋坝水位指标，适当提高洪泽湖相应水位下响应等级，从Ⅳ级到Ⅰ级对应水位为 11.30～11.50m、11.00～11.30m、10.50～11.00m和 10.50m以下，使之更具针对性。

（三）明确细化预案措施，提高应急保障能力

预案修订要在责任落实基础上，根据灾害的严重程度不同，明确提出差异化的对策措施，避免应急抢险措施与需求脱节。例如防台预案中，规定气象部门负责预测预警，根据防台阶段不同，规定预报频次和途径不同；房管和住建部门负责各类在建建筑的加固防范，交通、海事等部门负责船只回港避风，园林部门负责城市林木的检查支护，国土部门负责地质灾害防范等，要求各级各部门在自身职责范围内制定并执行相应工作措施，并根据机构调整，及时调整部门职能及响应措施。

（四）协调各级各部门预案，提高应急处置效率

市政府专门成立市应急管理领导小组，以党委和政府分管领导为首，数个职能部门组成突发事件工作组，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的有效整体，负责统筹协调全市各类突发事件应急处置。在预案修订时，重视与其他部门预案、职能等方面衔接，从工作机制、灾害定性、防御重点到具体响应措施等，通过会商、发函征求意见等多种方式协商协调，提高预案一致性，明确各部门权责。

三、存在的主要问题

（一）社会经济发展快，预案需持续完善

由于社会经济发展，工情、水情变化大，在预案的具体执行过程中，发现启动的对照条件涵盖范围不够全面，条件不够细化，预案编制的前瞻性、预见性不是很强，影响预案启动的及时性和效果。同时部分预案之间相似内容多、部分内容繁冗，指导性不够。特别是县乡级预案存在针对性、可操作性不强等问题。

（二）应急队伍和物资保障不足，部门联动机制需进一步改善

近年来淮安市先后成立了一个国家级和多个市、县级防汛抗旱抢险机动队，在历年的抗御洪水和干旱灾害斗争中，发挥了抗灾先锋队作用。但由于大多数抢险队单位性质为差额拨款或自收自支事业单位，财政保障不足，抢险服务队依靠自身很难做到良性发展。防汛物资器材设备也存在老化、无经费更新等问题。同时，各成员单位之间在预案编制和执行过程中的联动仍存在薄弱环节，发生灾害时应对和处置效果不理想，需进一步加大协调力度。

（三）滞洪区建设滞后，启用难度大

淮安市洪泽湖滞洪区和鲍集圩行洪区涉及盱眙、洪泽、淮阴三县（区），24个乡镇，124个行政村，耕地面积50多万亩，人口近30万。1954年至今没有启用过，2003年大洪水期间提前组织洪泽湖行滞洪区内5.02万人撤离。目前行滞洪区内撤退道路、保庄圩等安全设施及避洪设施严重不足。规划的撤退道路尚未实施，部分乡、村道路标准低、质量差、路面窄，撤退转移艰难。预警通信网络系统建设滞后，通讯系统和预警网络不健全。无管理机构，缺管理设施。行滞洪区没有专门管理机构，日常管理工作无人问津，已建的撤退道路无人管理和养护，路面损坏严重；缺乏防汛撤退指挥、搜救船只等基础设施。一旦滞洪，群众生命财产得不到有效保障。同时由于社会经济的发展，分洪区人口和群众财产以及区域建设情况变化很大，分洪能力、淹没风险范围及经济损失等统计和评估工作量大，蓄滞洪区运用预案编制和修订难度大，应对措施方案确定和实施难。