浅议水利工程征地移民问题及对策

2013-01-26英耿成云邱

治淮 2013年3期

冯英耿成云邱丽

水利工程主要由国家或地方政府投资，征地移民工作执行国家法律、法规、部门规章等相关规定。本文按照征地移民政策法规，结合目前征地移民的实际情况，浅议水利工程征地移民问题及对策。

一、征地移民问题分析

1.征地补偿标准

在水利工程征地移民中，被征地单位和群众普遍认为补偿标准低，难以接受，易引发社会矛盾。由于水利工程前期工作周期较长，工程实施一般要等两年甚至更长时间，批准的补偿标准与实际不匹配；与公路、铁路等有较大差距；补偿不是按市场经济的原则进行，而只是一个概数。随着社会、经济的不断发展和进步，同时受项目审批时限、政策、通货膨胀等因素影响，征地移民补偿标准相对来说实际较低。

2.征地管理体制

水利工程移民安置工作一般实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。项目单位在工程前期负责征地移民手续报批，实施时与地方政府签订移民征地协议，地方政府是征地移民实施的主体，项目法人参与管理并接受相关部门管理和监督。

水利行业移民机构没有足够的征地移民管理权限，实施期间多采取当地政府总承包方式，把征地移民管理权限交给当地政府，水利部门、项目法人、移民监理等只能做事后或外围监督工作；征地移民机构不稳定，工程上马后临时抽调人员，长期并专职从事该项工作的人员较少，缺乏理论及经验，对政策法规了解不透彻，已出台政策不能有效贯彻执行。

3.征地手续

工程用地手续涉及移民安置规划大纲、移民安置规划、用地预审、使用林地、规划选址、压矿证明、地质灾害评估、申请用地等。存在手续繁多、涉及部门广、审批周期长、政策理解缺乏共识、有关规定不一致、批复与实际不匹配等诸多问题。

4.征地农民社会保障

征地移民的安置通常采用土地调整、社会保障、货币安置、招工安置、留地安置、长效补偿等安置方式。由于我国经济的蓬勃发展，土地资源越来越紧张，人均占有耕地有较大减少，社会保障体系的重要性日益凸显。

《移民安置条例》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，均对做好被征地农民的社会保障问题提出了相关要求。但在实际操作、使用、管理和监督上缺乏有效机制，实际执行中资金的使用与管理不透明，监督不能有效落实，存在卡、截、挪等问题。

5.征收土地开发利用

被征收土地的开发利用要符合《中华人民共和国防洪法》、《移民安置条例》的有关规定，应符合行洪、输水的要求；禁止妨碍行洪的活动；禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物；建成后形成的水面和水库消落区土地在满足规定要求的前提下，可优先安排给当地农村移民使用。

水利工程征用的土地，通常由地方河道管理部门统一管理，河道内土地作为行洪通道。河滩地非汛期能够有收成的可以由农民耕种，土地所有权性质不变，种植期间发生损失和可能造成的伤亡自己承担。我国水利工程征用河道内的土地，普遍是农民自主开发利用，缺乏统一的组织和管理，应如何管理尚缺乏法律依据。

6.征地税费

征地移民除需要支付有关补偿费之外，还实行耕地开垦费、耕地闲置费、土地复垦费、征地补偿费、土地有偿使用费、新菜地开发基金等费用的缴纳制度；《耕地占用税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》等，则对耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等作出了明确规定。

国家审批的中央投资项目，其征地税费的缴纳各省规定不一，存在地区差别。实际审批中，审批部门与地方看法不一，一般首先按照国家有关规定执行，对于地方规定参考使用，导致批复的税费金额远低于实际需缴纳金额（而且数额较大），项目法人无资金填补缺口，不能调动地方积极性，征地移民工作很难推进。

二、对策建议

1.完善政策法规

征地移民现行政策法规是征地移民工作的依据，为解决土地政策不完善，或相关政策不衔接、不匹配，甚至互相矛盾等问题，能够真正体现公平、等价、有偿，并保障工程顺利实施，建议成立专门的征地移民政策研究机构，统一协调各行业、各部门，以原有出台的政策为基础，广泛征求各方意见，尽快完善或出台新的移民政策法规，构建完备的政策法规体系。

2.依法征地，市场调节

应摒弃行业征地补偿标准差别，公益性项目和经营性项目征地应同等价格补偿，采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失地农民进行补偿。

3.及时调整政策法规，与实际相匹配

建议水利工程征地补偿标准及时调整，《移民安置条例》规定的补偿标准普遍认为较低，省域耕地的最低统一年产值标准和区域综合地价应及时调整，与实际相匹配。

4.规范征迁行为，完善工作程序

一要依据批准的文件，制订征地移民实施方案；二要进行宣传动员；三要划定红线；四要对征地数量和实物量调查复核；五要公示、维护群众的知情权，接受监督；六要签字确认，履行手续；七要支付补偿资金或发放银行存折卡；八要按照批准文件和方案实施；九要认真处理遗留问题，及时验收；十要对征地移民工作效果和移民的生活水平进行评估等。

5.解决失地农民生活保障，建立长效机制

失地农民不断增加是经济社会快速发展和工业化、城镇化全面推进的必然结果。应逐步建立起保障失地农民权益的长效机制，构建经济补偿、社会保障、就业服务“三位一体”的水利建设项目补偿安置模式，从根本上解除失地农民的后顾之忧。

6.不同安置方式长期共存

土地安置是保证移民拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料，社会保障制度则是通过社会保障代替土地，解决被征地农民的基本生活和长远生计问题。土地安置是长期的，具有可继承性，而社会保障安置只解决当代人的问题。对于移民而言，社会保障安置与土地安置在功能和目标上是一致的，土地安置则更加保险。由于土地资源越发稀缺，以及结合城乡发展的实际需要，社会保障安置方式将成为重要的移民安置方式，也是发展的长期趋势，一定时期内，不同的安置方式将长期共存。