福建省松材线虫病防控的法规问题及建议

詹祖仁，张龙华，詹斐，张春兰，张登强

（福建省尤溪县森林病虫害防治检疫站，福建 尤溪365100）

松材线虫病（Bursaphelenchusxylophilus）是我国最具破坏性的生物灾害之一，传播途径广，蔓延速度快，防治难度大，松树一旦感染上松材线虫病最快的40多天即可枯死，从发病到全林毁灭只需3～5年时间。福建省松材线虫病自2001年首次在厦门市发现以来，扩散迅猛，已先后在8个设区市的32个县（市、区）发生［1］，累计发生面积达1.25万hm2，除治皆伐松林1.33万hm2，清除枯死木100多万株，不仅给林农造成的经济损失，而且重点生态区位的生态功能受到严重影响。松材线虫病主要是通过人为调运疫木及其制品得以远距离传播［2］，防控工作最关键的是有效遏制疫木及其制品（含光缆盘、电缆盘、包装箱等）的流动，它涉及到方方面面，是一项社会性、政策性、法制性很强的工作，没有强有力的法律法规支持与保障是很难取得成效的。

1 松材线虫病防控的法规问题

福建省自1986年4月省人民政府批转省林业厅制订的《福建省森林植物检疫条例实施办法》以来，一直未再出台地方性森防检疫法规、规章。目前，福建省防控松材线虫病所依据的仍然是1992年5月国务院修改发布的《植物检疫条例》、1994年7月林业部发布的《植物检疫条例实施细则（林业部分）》和2000年1月国务院发布的《森林法实施条例》，以及政府、部门的一些规范性文件等。由于政府、部门规章、规范性文件效力等级较低，无权设定行政许可，对违法行为行政处罚力度不够，对政府层面防治责任规定不够明确。特别是20年来防控形势和要求都发生了变化，国家早期制定的检疫法规已经不能适应松材线虫病防控工作需要，严重影响疫情防控力度与成效。

1.1 松材线虫病防控行政许可法规不完善

《植物检疫条例》和《植物检疫条例实施细则（林业部分）》对应施检疫的森林植物及其产品在省内非疫情县级行政区域之间调运，都没有明确必须经过检疫。《植物检疫条例实施细则（林业部分）》第十六条“出口的应施检疫的森林植物及其产品，在省际间调运时应当按照本细则的规定实施检疫。”而在省内调运的也没明确要实施检疫。1986年4月福建省人民政府批转的《福建省森林植物检疫条例实施办法》第九条规定“所有森林植物种子、苗木及其它繁殖材料、林产品、花卉等的调运，都必须进行检疫。”但这是1992年5月国务院修改发布《植物检疫条例》之前制订的规章，现在是否适用不得而知。目前省内非疫情县级行政区域之间调运森林植物及其制品（含木质包装和电缆盘）施行检疫主要依据《森林法实施条例》第三十六条“申请木材运输证，应当提交检疫证明”和《国家林业局关于加强松科植物产品检疫管理的紧急通知》（林发明电［2002］14号（加急））“所有我国境内调运的松科植物及其制品（含木质包装和电缆盘）都必须持有《植物检疫证书》，否则，按违章调运论处。”等规定执行。但在省内县际间调运松科植物及其制品如果不办理木材运输证，特别是非经营性涉木单位（个体户）把松木质包装和电缆盘等作为附属品调运时不要办理木材运输证，就会发生逃避检疫的问题，从而导致松材线虫病随疫木制品调运传播扩散。而国家林业局《紧急通知》（林发明电［2002］14号）文件对违反规定要求按违章调运论处，但为什么在2011年1月25日公布的《国家林业局关于废止和修改部分部门规章的决定》（国家林业局令第26号），却没有把这一内容写进《植物检疫条例实施细则（林业部分）》，既然没有上升为规章内容，那按违章调运论处也就成了一句空话，根本无法保障省内县际间调运松科植物及其制品（含木质包装和电缆盘）都经过检疫。

1.2 松材线虫病防控检疫监管法规严重缺位

国家法律、法规未对松科植物及其制品的生产、调运、使用作详细、明确的具体规定，福建省也没有地方性法规、规章明确省内跨县级行政区域调运松科植物及其制品必须事先向调入地森林植物检疫机构（简称“森检机构”）进行检疫报检，遵守准入许可制度，以及在调运货物抵达时必须向当地森检机构报告。如果涉木单位（个体户）擅自从省内其他县（市、区）调入松原木及松木制品，而省内调出地检疫证书签发后，又不要求网络传送相关资料，调入地森检机构根本无从得知，必然使检疫监管和复检出现漏洞。有的是以文件要求相关单位在购（订）松木及木质包装材料货物合同时，必须订明检疫防范要求条款，并要求其对调入的松木包装材料当场查验《植物检疫证书》，建立进出仓登记和台帐管理制度，指定专人负责，明确每批次来源、去向。等等。但有关单位如果没有或不按要求做，由于没有任何违反规定的处罚法规依据，森检机构除了宣传教育就没有什么办法可以把检疫监管执行到位。

1.3 松材线虫病防控工作主体不明确

1989年11月国务院发布的《森林病虫害防治条例》第四条把防治责任主体表述为“谁经营，谁防治”，这对生态公林来说显然不准确［3］，特别是没有其他法律法规明确松材线虫病防控工作是政府行为，并对其职责提出明确要求，规定其应当将防控经费列入各级财政预算，也没有对林业、工商、电力、广播电视、通信等部门的职责作明确的规定。只有文件规定各级政府是林业有害生物防治工作的责任主体，主要负责同志是第一责任人，分管负责同志为主要责任人。全面实行“双线”目标管理责任制（林业有害生物成灾率纳入政府任期目标责任制，无公害防治率、测报准确率、产地检疫率纳入林业部门考核目标责任制）。松材线虫病防控工作坚持“属地管理、政府主导、部门尽责、社会参与”的原则。《植物检疫条例》第十六条规定“进行疫情调查和采取消灭措施所需的紧急防治费和补助费，由省、自治区、直辖市在每年的植物保护费、森林保护费或者国营农场生产费中安排。”对设区市和县级政府也都没有明确要求。由于文件效力差，真正落实起来非常困难。比如：国家林业局实行的“双线”目标管理责任制，更多的是对行业自身业务工作的约束，而对政府乃至林业主管部门并没有多大约束力，操作性和实用性不强［3］，尤其是涉及到经费问题，往往是画饼充饥，更有甚者只讲工作不讲经费，没有把松材线虫病防控工作中的疫情监测调查、松枯死树清理、松墨天牛防治等费用落实到位，相关部门也应付了事，《限期除治通知书》制度等难以执行，影响松材线虫病的有效防控。

1.4 松材线虫病防控工作行政执法无力

由于检疫法律法规建设滞后，对部门、单位和个人没有建立起松材线虫病防控责任追究制度，缺乏职、权、责相统一的原则，致使一些不按要求使用松科植物及其制品等案件无力查处。有的地方出于地方保护主义，发现松材线虫病疫情不及时报告，没能第一时间划为疫区（点）管理，使真正的疫木当作非疫木进入流通渠道进行传播扩散，没有人追究管理者和传播扩散者的责任。有的执法者经过多年松材线虫病防控的艰苦工作后存在厌战情绪、懈怠心理，对一些违法违规行为熟视无睹，造成少数违法经营、加工、利用、调运松木的行为没有得到应有的法律制裁，违章行为难以杜绝。《植物检疫条例实施细则（林业部分）》不仅行政处罚种类少，而且处罚的额度也小，对违规行为只处以50～2000元罚款。这是20世纪90年代制定的标准，到今天还在执行，处罚力度实在太小，没有一点威慑力。福建省成立林业行政综合执法大队后，又以文件形式把法律法规授权给森检机构的检疫行政处罚权收归其统一行使，林业主管部门不再将《森林病虫害防治条例》规定的行政处罚权委托给森检机构，森检机构不再享有森防检疫行政处罚权，致使行业地位本来就低的森检机构进一步丧失威力，这在一定程度上也影响了松材线虫病防控工作的检疫执法和监督管理力度。

1.5 松材线虫病防控工作预防措施不到位

现行的林业有害生物防治方针是“预防为主，科学治理，依法监管，强化责任”，虽然预防始终摆在方针的首位，但实际工作中却难以落实到位，重培育轻保护，重防治轻预防的思想根深蒂固，经常出现“平时无人问，灾时忙一阵”和“救灾有钱，防灾无钱”的现象［3］。这也是和森防检疫法规不健全有关，没有对林业有害生物预防工作的措施和程序以法规方式给予规范。如：没有相关法规对松材线虫病的疫情监测、疫情报告、疫木管理、防治方案、防治措施以及林相改造作出具体规定。经常由于疫情监测、普查经费不落实，致使监测普查这样重要的预防工作走过场、搞形式，无法在第一时间发现疫情并采取措施，造成疫情扩散蔓延。福建省没有依据《植物检疫条例》、《国务院办公厅关于进一步加强松材线虫病预防和除治工作的通知》（国办发明电〔2002〕5号）相关规定，将全省松材线虫病未发生区划分为预防区和重点预防区进行分类施策加以预防保护。

2 松材线虫病防控的法规完善建议

根据《行政诉讼法》第五十二条和第五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照部门规章和地方性规章。可见，规章在行政诉讼中效力很低只处于参照地位，而文件更无地位可谈。《植物检疫条例》第十条“省、自治区、直辖市内调运植物和植物产品的检疫办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”说明省人民政府可以根据法规授权制定省内调运植物和植物产品的检疫办法，增设一些必须的检疫行政许可和行政管理职能事项，以解决松材线虫病防控的法规问题。防控松材线虫病是森林资源保护工作的难题之一，目前福建省潜在松材线虫病疫情仍呈明显扩散蔓延态势。为有效遏制松材线虫病发生危害，保护占全省有林地面积42%的松林资源和生态安全，巩固“森林福建”的建设成果，福建省应该借鉴浙江、安徽、江西等省制订出台松材线虫病防控专项地方性法规或者制订出台《福建省林业有害生物防治检疫条例》森防检疫综合地方性法规，以解决防控松材线虫病国家法规缺位或不健全的问题，促使松材线虫病防控工作走向法制化、规范化轨道。

2.1 增设检疫行政许可项目

由于福建省内非疫情县际间调运森林植物及其制品的检疫，国家法规没有相关规定，鉴于当前省内松材线虫病疫区较多，为加强对省内未发生疫情县的保护，应规定跨县级行政区域调运森林植物及其制品（含木质包装材料），都要实施检疫，并在调入前实行检疫报检审批准入制度。这样，可以强化检疫监管工作，防止松材线虫病疫情传入非疫情发生地。

2.2 明确防控原则和责任主体

把文件规定的松材线虫病防控工作实行“属地管理、政府主导、部门尽责、社会参与”的原则上升为地方性法规内容，以强化其有效性。对县级以上人民政府及相关部门、单位的职责作出具体规定，将“双线目标管理”制度写入森防检疫地方性法规，明确各级政府是松材线虫病防控工作的责任主体，以及相关部门、单位应承担的义务及需要履行的职责。完善“谁经营，谁防治”的责任制度，按照森林分类经营改革思路，建立生态公益林生物灾害的防治和重大危险性检疫性有害生物的治理以各级政府投入为主，商品林生物灾害的防治以林木经营者投入为主、各级政府补贴为辅的投入机制［4］。

2.3 规范防控措施和程序

将松材线虫病的疫情监测、调查、报告、病死树清理、疫木管理、除治方案、措施及林相改造等防控措施和程序作相应具体规定。比如：对非松材线虫病疫区的保护区进一步区划为预防区和重点预防区，并禁止将松科植物及其制品调入松材线虫病重点预防区，以及对容易发生松材线虫病的森林可以采取更新改造其他树种，等等。给予明确规定，以保障防控工作扎实有效。

2.4 建立责任追究制度

详细规定部门、单位和个人应该履行的松材线虫病防控职责和义务及其不履行应承担的法律责任。对依法应承担的防控职责建立责任追究制度，以体现职、权、责相统一的原则。例如：对未按照规定履行松材线虫病防控职责，造成严重后果的给予行政处分直至追究刑事责任；违反规定人为因素造成松材线虫病疫情扩散的，除依照有关法规给予行政处罚外，还应依法承担赔偿责任。等等。预防有关部门、单位和个人在松材线虫病防控工作推诿扯皮、弄虚作假、隐瞒疫情、徇私舞弊、玩忽职守、配合不力等现象发生。

2.5 增加行政处罚种类

根据防控松材线虫病的职责和义务所应承担的法律责任设立相应的行政处罚事项，适当增加行政处罚种类和罚款额度，加大对违法行为的处罚力度，以提高法规的威慑力。如：增设松类植物及其制品未进行检疫登记的，未按要求对用后的松木材料进行除害处理或者销毁的，以及未按照松材线虫病防治技术规程清理病死松树的等现象的处罚条款，为严格松材线虫病防控检疫执法提供法律依据［5］。

［1］谭论.在利用松材线虫病疫木种植茯苓现场会上的讲话［EB／OL］.http：／／www.fjforestry.gov.cn／InfoShow.aspx？InfoID＝43372＆InfoTypeID＝5，（2011-12-08）

［2］刘巧云，吴建勤.松材线虫病疫木定点板材加工管理经验［J］.植物检疫，2009（3）：53-54.

［3］张国庆.林业生物灾害防控的法律保障［EB／OL］.http：／／blog.sciencenet.cn／blog-3344-10133. html，（2007-11-02）.

［4］王文烂，张文勤，刘伟平，等.福建省森林灾害防治投入机制构建［J］.林业经济问题，2002（6）：348-350.

［5］詹祖仁.对林权制度改革后县级林业生物灾害防治体制机制创新的探讨［J］.林业经济问题，2011（6）：537-541.