肃州区国有林场发展存在的问题与对策

崔保红

（酒泉市肃州区新城林场，甘肃 酒泉 735000）

肃州区国有林场发展存在的问题与对策

崔保红

（酒泉市肃州区新城林场，甘肃 酒泉 735000）

从酒泉市肃州区国有林场发展现状出发，分析了肃州区国有林场管理工作中存在的问题，提出了建立科学合理的体制机制，加大基础设施建设投入，完善社会保障体系，多渠道解决债务等对策。

国有林场；基础设施；保障体系

1 肃州区国有林场基本概况

酒泉市肃州区现有5个国有林场，均为县属林场，分别分布在肃州区西部、北部、西北、东北部边缘风沙口，是建国初期为阻挡风沙、绿化祖国大地而投资建设起来的林业生态保护基地。5个国有林场中，除了夹边沟林场属财政全额拨款外，其余4个林场（新城林场、黄粮墩林场、西峰林场、三合林场）均属自收自支的科级事业单位。

1.1 人员结构

截止2012年年底，全区国有林场现有人口312户，1 208人。在总人口中：有农业人口780人，非农业人口327人。其中在职职工43人，离退休95人，遗属16人。在职职工中，除了夹边沟林场财政全额拨款14人外，其余4个林场29人工资为自收自支。其中管理干部17人由各林场收取果园及耕地承包费按月发放工资，工人12人每人分配0.667 hm2果园，自主经营，缴纳养老金，实行自己养活自己。在职职工中，大专以上文化程度24人，占56％，中专和高中文化程度19人，占44％，具有专业技术职称的15人，占在职职工的34.8％。

1.2 森林资源

全区国有林场经营总面积1.138万hm2，防护林面积0.318万hm2，重点公益林0.12万hm2，宜林地0.667万hm2，经济林面积170 hm2，耕地及苗圃地320.33 hm2，蓄积量8.7万m3，森林覆盖率41.2％，全部为人工林。主要是杨树，柳树，红柳等落叶树种和少数云杉、樟子松等常青树种，现有管护站15个。

1.3 基础设施

全区国有林场成立于上世纪五十年代，建场历史悠久。林场大都地处戈壁边缘或风沙口上，干旱缺水，立地条件差，不具备地理优势、资源优势和景观优势。现没有林区公路，有林区道路65 km，防火林带37 km，防火通道18 km。房屋建筑总面积2.3万m2，其中办公用房面积0.28万m2；住宅面积2.02万m2，均为危房，占房屋建筑总面积的87％。

1.4 资产及经营情况

截止2012年末，5个国有林场固定资产总额345万元，林木资产总额2 116.2万元，负债总额687万元（主要是银行贷款和历年托欠职工工资）。除了夹边沟林场财政全额拨款外，其余四个林场主要收入是靠收取果园及耕地承包费，来维持干部工资、办公经费及公益林管护等费用。自2007年随着惠农政策落实农业税的全部取消，耕地资源的优势也没有了，林场逐步贫困，现难以维持，部分林场干部只能靠种地来维持生计，属于典型的贫困林场。

2 国有林场发展面临的主要问题

2.1 林场定性不准确，管理体制不顺

当前林场性质不明，国有林场的中心任务从培育、经营、管护、利用森林资源转为以林业生态建设为主，国有林场的性质应由生产经营性事业单位转为社会公益性事业单位。但肃州区国有林场由财政全额拨款变为自收自支、企业化管理的管理体制，由林场自己挣钱搞公益性建设。企业化管理的公益型事业单位，影响了当地政府对国有林场相关政策的制定和落实，也影响了对国有林场的扶持力度。目前，国有林场基础设施建设无资金，造林、公益林管护无经费，职工工资无来源的“三无”状态，陷入无力发展的困境之地。

2.2 财政投入少，基础设施严重滞后

国有林场林区道路、办公和生活用房等设施绝大多数是上世纪七、八十年代建造的。自上世纪八十年代中期开始，国家对国有林场基本建设投资实行“断奶”，国有林场基础设施一直没有得到改善和提高，普遍存在道路状况差，吃水、通讯困难，电力设施老化和危旧房得不到改造等问题。截止目前5个林场场部不通公路，不通电话，生产、生活用水困难，林场职工农户仍住在七十年代建造的土坯危房中。因受国家投资限制，国有林场成为许多民生政策难以惠及的“孤岛”和真空地带，成为一个与世隔绝、封闭的小圈子，享受不到“村村通”、“农村电网改造”等优惠政策，林场的住房、供电、广播电视等各项基础设施建设滞后，严重制约林场发展。

2.3 职工收入低，生活困苦

1988 年林场“断奶”后，为了发展，各国有林场相继从其他地方移民共200多户，发展经济林，近年来，经济林效益落后，果农收入低，场部收入也随之下降。由于人口逐年增加，人均土地逐年减少，加之干旱缺水、发展经济困难，职工生活水平普遍低于周边农村，在职工住房、看病、子女上学就业等问题较为突出。无资金来源，场部无法按时足额发放职工工资，在职工人全部种地自己养活自己，干部虽然发工资，但林场没有收入，只好育苗种地为集体创收，逐步发放拖欠的工资维持生活。国有林场已累计拖欠职工工资达380万元，解决工资成了领导干部每天考虑的事情。

2.4 林场经济效益差，社会保险参保比例低

国有林场经济收入低，无力参加社会各项保障，且参保水平不高，缴费标准较低。基本上只能维持参加社会养老保险，林场参加工伤保险的职工14人，占在职职工的32.5％；参加医疗保险的职工28人，占职工总数的65％；但这些保险不能按时上缴，有钱时再补缴，5个林场均未参加失业保险和生育保险。由于多年来一直没有按时参加社会保障，补缴数额较大，林场无力负担。

2.5 债务负担沉重，发展举步维艰

截止2012年底，全区国有林场负债高达687万元。在九十年代林场改革后，响应上级号召，各林场都进行了产业结构调整，由发展经济林、育苗到兴办旅游、加工等二三产业，但由于交通、信息、技术、管理、人员素质、市场等条件的影响，兴办的产业惨淡经营、效益不高，难于巩固和发展，导致项目不成功，同时林场也背上了沉重的债务负担。林场基础设施建设欠账和职工工资欠账不断增多，林场发展举步维艰。

2.6 森林立地环境差，经营水平低

全区5个国有林场均在沙漠边缘，干旱少水，造林困难，单位面积蓄积量和生长量不高，还达不到全国平均水平。同时，由于资金短缺，对林木的管护措施不得力，导致林木生长缓慢，经济效益低下，生态功能等级差。

2.7 人才缺乏，人才管理没有步入正轨

十几年来，5个国有林场中，除了夹边沟林场外，其余四个林场没有调入人员，除了正常退休人员外，没有调出入员，也没有转岗、换岗人员，领导干部在一个场里当领导到了退休也没离开过本单位，基本上是岗位终身制干部。由于林场是自收自支事业单位，组织部门和人社部门无法将人员向其他单位调入，也不能参加其他单位的竞争上岗选拔考试，加之由于林场条件差，待遇低，没有人愿意来，出现进不来，出不去的人事机制，林场逐渐失去了组织部门和人社部门的管理，极大的影响了干部积极性。这样的人事制度是林场人员素质不高、干群关系恶化，林场发展缓慢的主要原因。

3 加快国有林场发展的对策

3.1 建立科学合理的体制机制

准确对国有林场定位，强化公益属性，实行政事分开，事企分开。根据《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》〔中发（2003）9号〕，肃州区国有林场的主要任务是培育、保护森林，为社会提供生态保障，林场的作用和性质已由生产型变为生态公益性，应将5个国有林场界定为生态公益型林场，按公益事业单位管理，所需经费列入同级财政预算，实行全额拨款。

3.2 加大基础设施建设投入

按照国有林场隶属关系，市、区两级政府应将国有林场基础设施建设列入当地经济和社会发展总体规划。将国有林场的基础设施建设纳入国家保障性住房建设、国家集中解决农村公路建设、农村水利基础设施建设、农村饮水安全工程建设、新一轮农村电网改造升级工程建设和广播电视村村通建设规划，对于贫困的国有林场应优先安排项目。各级财政部门尤其是中央财政应加大投资力度，安排专项资金，逐步解决国有林场落后的基础设施条件，林业重点生态工程、生态公益林补偿、扶贫开发、以工代赈、小流域综合治理等工程项目应优先把国有林场纳入范围，统一规划、重点安排。通过资金和项目支持，为国有林场发展提供与社会经济发展相适应的生产生活条件，确保国有林场健康、持续发展。

3.3 完善社会保障体系

规范国有林场职工工资制度和社会保障制度。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，切实解决职工的后顾之忧；对未参加基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的林场在职职工和离退休职工，区人社部门应统一规范全区国有林场职工入保的补缴形式和程序，采取由地方财政补助、财政解决为主，林场配套为辅的资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。

3.4 多渠道解决债务

对于国有林场利用银行贷款进行造林发展第二三产业的债务，建议由区政府按程序核销或暂停息挂帐，或降息分期偿还贷款。对于拖欠在职职工和离退休人员在职时的岗位工资、生活补贴，应纳入林场的收支预算逐步加以解决。

3.5 妥善安置国有林场富余人员

肃州区5个国有林场职工干部均为缺编，富余人员为200多户农户，要以农户利益不损失为前提，从改革、发展、稳定的大局出发，制定切实可行的措施，可以多途径进行分流。①在农户自愿的情况下，由中央或省级财政安排一定的专项资金，地方财政配套，按照国有林场就近乡镇的原则，政府将农户迁至临近乡镇的社队分地和建房进行安置，也可集中在某个城区或乡镇开地建房进行移民安置；②林场也可经增加公益岗位，发展旅游等第二三产业进行人员安置；③制定提前退休政策。由于林场职工长期生产生活在艰苦条件下，体质较弱，很多职工不到退休年龄却不能胜任林区工作，建议政府对国有林场干部职工可提前5年退休。

3.6 深化林场内部改革

强化国有林场公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，将林场现有的经济林地实行承包、租赁等多种形式落实经营主体，同级财政按照“收支两条线”管理要求，按一定比例返还林场，用于林场改善公益性设施建设，对于耕地及苗圃地逐步进行退耕还林。要按照“精简、高效、协调”的原则，进一步深化完善人事制度，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。严格按照人事制度要求，对干部要进行调岗，轮岗，与乡镇、各部门干部进行岗位交流，打破管理干部终身制，建立起“干部能上能下、职工能进能出、收入能高能低”的运行机制，

3.7 加强国有林场森林资源的培育和保护

国有林场要把培育发展优质、高效、多功能森林，大力提高森林资源质量，丰富生物多样性，保护林区自然和人文景观资源作为国有林场的首要目标和根本任务。采取切实有效的措施加快造林和封山育林的步伐，提高造林质量，扩大森林面积；加快低产林改造和中幼林抚育步伐，进一步提高林分质量，提高林场综合效益，落实森林资源保护责任制，做好森林防火、有害生物防治和林政案件查处，加大森林资源管护力度。

林业是国民经济中的一项基础产业，国有林场是林业建设中的主体，发挥着重要的经济、生态和社会效益，加快国有林场改革，做好发展规划尤为重要。当前首要是要做好国有林场的改革，落实相关配套政策，理顺管理体制，建立健全人事制度，解决林场存在的突出问题，加强经营管理，逐步使国有林场生产建设和经营管理走上科学化、规范化轨道，使国有林场健康有序发展，充分发挥其在国民经济中的基础性作用。

[1]付继涛.建设现代林场是新时期国有林场改革的战略目标[J].理论调研,2012(09):19.

[2]刘芳歧.如何做好国有林场职工管理[J].甘肃林业,2011(03):

[3]段玉香.甘肃省国有林场改革与发展思考[J].甘肃科技,2011 (15):

［责任编辑：路实］

Problems and Countermeasures of the Development of the State-owned Forest Farm in Suzhou District

CUI Bao-hong
(Suzhou District ofJiuquan CityMetroForest Farm,Jiuquan Gansu 735000,China)

Based on the state-owned forest farmdevelopment in Suzhou district ofJiuquan city,analysed the existing in Suzhou district of state-owned forest farm management problem in the work,and put forward the scientific and reasonable mechanisms to increase infrastructure investment,improve the social security system,multi-channel solution debt and other countermeasures.

state-owned forest farm;infrastructure;securitysystem

F316.25

A

1673-5919（2013）03-0024-03

2013-05-09

崔保红（1982-），男，甘肃酒泉人，助理工程师，从事林业技术与推广工作。