我国林地保护利用管理政策研究

程小玲，吴满元，唐小平

（1 国家林业局林业工作站管理总站,北京 100714；2 国家林业局驻福州森林资源监督办，福州 350002；3 国家林业局调查规划设计院，北京 100714）

改革实践

我国林地保护利用管理政策研究

程小玲1，吴满元2，唐小平3

（1 国家林业局林业工作站管理总站,北京 100714；2 国家林业局驻福州森林资源监督办，福州 350002；3 国家林业局调查规划设计院，北京 100714）

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是建设生态文明的重要基础。面临应对气候变化、经济战略转型、建设生态文明等新机遇，也存在政策执行效果有待提高、政策及制度设计单一、审核审批有待完善等问题，需完善创新机制、分区施策以及审核审批程序和经济调控作用等方面相关政策及措施。

保护；管理；利用；林地；政策

林地作为林业生产重要的生产资料，是森林赖以生存和发展的基础。林地管理是林业工作中的一项基础性、根本性和长期性的重要工作，是落实国土资源保护和生态环境保护两项基本国策的重要手段，关系促进人与自然和谐发展、建设生态文明的长远大计。政策是影响林地利用的重要因素。新时期新形势下，分析现行林地保护管理政策，探讨严格、科学、协调、可行的林地保护利用管理政策，对贯彻落实科学展观、促进经济社会可持续发展具有重要意义和作用。

1 现有林地管理政策评价

1.1 现状

新中国成立以来，特别是1998年《中华人民共和国森林法》修改实施以来，党和国家高度重视林业工作，发布了一系列涉及林地保护利用管理的法律法规和政策规定，实现了林地保护利用管理有法可依。

1.1.1 林地宏观政策

适用于林地管理的宏观政策主要有《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》，以及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律法规，为加强林地及森林资源管理、推进林业建设和发展提供了重要的法制保障。

1.1.2 林地保护政策

①国家林业局1996年发布了《林地权属争议处理办法》，对争议处理权的行使、处理依据、处理程序、奖惩等提出了具体规定；②国家林业局2000年发布了《林木和林地权属登记管理办法》，对登记权行使、登记、变更、注册提出要求和条件；③国务院1998年下发了《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》，对增强林地保护意识、全面清理和纠正毁林开垦、乱占林地的行为、严格控制林地转为非林地做出了具体要求和规定。

1.1.3 林地利用政策

①国家林业局2001年发布了《占用征用林地审核审批管理办法》，对占用征用林地的适用条件、申请程序、步骤、审批权限、植被恢复等提出具体要求；②国家林业局联合财政部2002年出台了《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》，对森林植被恢复费的性质、征收标准、收取权限、使用、管理、违规处理等提出了具体规定；③国家林业局2003年出台了《占用征用林地审核审批规范》，对建设项目占用征用林地的条件和范围、申报材料要求、占用征用林地的受理要求、审核审批管理等提出了具体规定；四是第九届全国人民代表大会常务委员会2001年通过了《中华人民共和国刑法修正案（二）》，规定了非法占用林地的刑事责任；2005年，最高人民法院配套通过了《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。

各地为贯彻落实上述法律、政策，还出台了一些地方法规和政策，这些法律、法规、规章和政策构成了当前我国林地保护利用管理的法律政策体系。

1.2 取得的成效

1.2.1 实施了林地用途管制，促进了林地保有量和森林覆盖率的稳步增长

我国林业严格规定林地必须用于林业生产经营，严格限制林地转为建设用地、控制林地专为其他农用地、严格保护生态公益林地，积极防患、制止、纠正和查处各种破坏林地及擅自将林地改变为非林地等行为发生，保护了林业发展的阵地[1]。尤其是1998年国务院下发《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》后，一些地方政府把制止毁林开垦、保护林地列入政府重要议事日程，加强了林地保护管理，保障了林地保有量的稳步增长。

1.2.2 加强了林地权属管理，保护了林权权利人的合法权益

《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）和《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）颁发后,全国先后开展了以明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的集体林权制度改革，把确权发证作为林权制度改革的一项重要内容[2]，基本做到了林权登记发证与产权明晰同步跟进，保障了林农合法权益，大大激发了林农保护、合理利用和经营林地的积极性。

1.2.3 建立了占用征收林地审核审批制度，初步实现了依法有偿使用林地

1998 年以来，各级林业主管部门认真履行占用征收林地审核审批职责，不定期组织开展征占用林地执法检查或包含查处非法占用林地在内的林业专项执法行动，加大了对使用林地的监管力度，清理和查处了一批乱垦滥占林地案件，使我国的占用征收林地管理取得了突破性进展，改变了过去国家建设用地无偿划拨的做法，增强了各级政府、用地单位依法用地意识，同时也增强了林农及公众依法保护林地意思，使林地的使用更加集约高效，有效地遏制了乱占滥用林地的行为，无序使用林地的状态得到了有效扭转，维护了林权权利人的合法权益，基本实现了依法有偿使用林地。

2 林地保护利用管理面临的形势

2.1 应对气候变化的国家战略凸显了林地的地位和作用

我国政府在2009年联合国气候变化峰会上作出了“到2020年森林面积比2005年增加4 000万hm2、森林蓄积比2005年增加13亿m3”奋斗目标的承诺。林地作为森林赖以生存和发展的根基，“双增目标”将保护利用林地提高到了国家目标和战略高度。根据第七次全国森林资源清查数据，我国现有的4 000多万hm2宜林地，自然条件大都比较差，其中立地条件好的仅占13.21％，差的占到52.14％。这些宜林地60％分布在内蒙和西北等干旱半干旱地区，造林条件越来越恶劣，造林难度越来越大；我国中幼龄林面积占森林面积的2/3，由于认识、资金等原因，森林经营欠账严重，森林质量整体不高。实现“双增目标”任务艰巨。林地是实现“双增目标”的基础保障。强化林地的严格保护和科学合理利用关系到我国应对气候变化的国际形象问题。

2.2 经济发展战略性转型为提升林地的地位和作用创造了机遇

目前，生态差距已成为我国与发达国家重要的差距之一。在加速推进城镇化、工业化、信息化、农业现代化进程中，转变经济发展方式，发展绿化经济、低碳经济，实现人口、资源、环境协调发展，建设生态文明、实现科学发展是今后经济社会发展的总体趋势。而且随着我国物质产品短缺时代的结束，公众对生态问题越来越关注，对生态需求越来越强烈。增强我国生态产品的供给能力，满足社会和公众对生态产品的迫切需求，已成为林业部门最艰巨、最迫切的任务。林地是森林生态产品的物质基础，保障基础的生态用地，提供社会需要的生态产品成为新时期林地的重要职能之一。

2.3 建设生态文明的新战略提升了林地的使命

党的十七大提出了建设生态文明的新要求，党的十八大进一步提出树立生态文明理念，明确把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程。森林是陆地生态系统的主体，联合国指出，森林这一主题对经济发展和维持各种形式的生命是必不可少的，要拯救地球的生态环境，必须拯救地球的森林[3]。林地是森林赖以生存和发展的根基，，保护和发展林地资源、强化林地管理是建设生态文明的重要前提和基础。

2.4 统筹人口、资源、经济协调发展，人地压力加大

我国人口多，总量仍处于持续增加的阶段，据预测，到2035年将达到高峰。经济快速发展和工业化、城镇化的加速推进，需要更多的土地作为支撑，随着人口总量的增加，18亿亩耕地红线要坚守，林地保护压力加大。

3 林地保护利用管理政策存在的主要问题

3.1 政策执行效果有待进一步提高

当前，林地流失依然严重，非法占用林地行为屡禁不止，第六次森林资源清查期间，全国林地转变为非林地面积为1 011万hm2，第七次森林资源清查期间仍然高达832万hm2。一些建设单位不按规定办理征占用林地手续，未批先占、少批多占等行为时有发生。据统计，2011年共查出违法占用征收林地项目380项，涉案面积1 012.2 hm2。2012年，全国共查出违法占用征收林地项目789项，面积1 663.2 hm2；毁林开垦97起，面积104.4 hm2。

3.2 政策和制度设计较为单一

目前林地保护管理的政策多偏向于一刀切或单一化，占用征收林地补偿和植被恢复费标准，在全国范围实行统一的标准，而不分区域自然地理状况、森林资源丰度、经济社会发展水平、生态脆弱状况等区别标准，部分地区出现了由于补偿标准偏低而多占地、多征地现象，部分地区出现又由于补偿标准过高而负担沉重，难以起到经济杠杆作用。目前，占用征收林地的补偿标准过低，在全国大部分地区，占用征收同一地区、相近条件林地的补偿费一般只有耕地补偿费50％，广东等省这一比例仅为30％左右，并且在具体实施过程中对经营性项目和公益性项目占用林地实行统一标准的收费政策，客观上导致了建设项目、经营性项目选址向林地转移甚至向公益林地，政策导向上不利于林地保护[4]。

3.3 占用征收林地的审核审批环节有待完善

目前办理占用征收林地审核审批手续是在建设项目批准或核准后，建设单位申请办理土地审批前，定位于土地审批的前置审核。这样容易导致项目选址、路线已经确定并规划设计已完成后才报林地主管部门审批，特别是对投资巨大并且有严格竣工期限的重点工程，如要穿越自然保护区、重点公益林区，或者占用珍贵濒危野生动植物繁衍地，林地主管部门也难以否决建设项目或要求其重新选址或者绕道而行，难以很好地落实节约集约利用林地的要求。

4 完善林地保护利用政策的思考

4.1 与时俱进，创新政策机制

4.1.1 建立和完善林地保护任期目标责任制度

各级政府要建立林地保护任期目标责任制，政府一把手为第一责任人，分管领导为主要责任人，把林地保护任期目标作为考核领导干部的硬指标，对本行政区内的林地保护管理负总责。

4.1.2 占用征收林地定额纳入国民经济发展年度计划

将征占用林地定额和林地转用计划纳入国家发展计划。对各省、自治区、直辖市征占用林地总量，按照确定的5年定额和年度转用计划进行供给和管理。建议国家每5年组织编制或修订并颁发一次全国占用征收林地定额，并将年度林地转用计划指标作为国家发展计划的重要组成部分，下达各省执行。

4.1.3 继续实行林地用途管制

应高度重视国土资源和生态保护，站在可持续发展高度，在研究并建立科学合理的用于土地用途分区管制的土地质量评价标准、土地利用分类指标体系，建立服务于土地用途分区管制的土地用途变更动态监测系统及网络体系，制定较具弹性的土地用途分区管制规则的基础上，实施林地用途管理[5-6]。现阶段，着重对现有林地，严格控制林地转为建设用地；严格控制林地转为其他农用地；实行商品林和公益林分类管理，严格保护生态公益林。保障林业生态工程、产业基地和生态文化基地使用林地，保障国家能源基地、国家级电网建设、油气干线管网建设，国家交通、港口等重要基础设施建设使用林地，限制工矿企业、城乡建设使用林地，合理引导商业性经营企业使用林地。

4.2 分区施策，差别管理

根据各区域自然与社会经济条件、资源环境承载能力、林地的主体功能和利用方向、自然生态保护和经济社会发展需求等情况，制定更加切合区域实际的差别化管理政策[7]。一是与主体功能相适应，分别优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区制订差别林地保护管理政策[8]；二是与林业发展区划相适应，根据各区自然地理条件、林业发展基础、资源条件、经济社会发展水平等制订差别化的林地保护利用政策，形成对林地的保护利用行为符合各区域主体功能定位的利益导向机制。

4.3 完善审核审批程序，严格保护和合理利用林地

实行占用征收林地审核审批提前介入制度和后期监督制度[9]。实行工程占用征用项目前期专家评估，对建设项目占用征收林地的必要性、建设项目选址、用地规模等进行预先评估审查，未经林地主管部门提出审查意见，或未按审查意见提出的建议修改的建设项目，林地主管部门可以不安排年度占用征收林地定额指标，不审核同意或批准占用征收林地。建设项目选址应进行多方案比较，按照工程建设不占或者少占林地的原则，优先采用占用林地少的选址方案。通过预先审查，为占用征收林地终审提供基础和保证，既节约行政成本，也尽量减轻工程建设对林地及森林资源的破坏[10]，避免工程建设已成定局后才申请林地主管部门审批的被动局面。工程项目实施后，林地主管部门要对占用征用林地项目建设过程实行定期或不定期的跟踪监督检查。

4.4 利用价格杠杆，发挥经济调控作用

转变经济发展方式是我国今后的重大战略任务。探讨推进资源价格改革，理顺资源产品价格关系，使其能够真实反映资源产品价值和市场供求状况[11]。借鉴当前国家正进行的土地征收制度改革，鉴于林地的外部性、公共性和稀缺性，稳步推进林地占用征收收费改革，抓紧修订补偿和安置林地标准，按照林地类别，实施有差别的收费模式，通过价格杠杆，调节林地的总供给，促进用地单位节约集约使用林地。尝试性引入市场机制，即根据林地的需求和林地价值，逐步建立反映需求状况和资源稀缺程度的占用征收收费确定机制[12-13]，政府部门淡出相关费用确定机制，给予必要、适度的指导和调控，主要由林地价值决定占用征收费用取费至少应包括利用林地的合理补偿标准（或者体现为合理的价内资源税）、林地利用过程中的各项成本（直接成本）、征占用项目建设过程中对环境造成污染的治理成本（环境成本）。具体措施为林地利用时，根据林地性质、区位、用途、地上附着物等采用不同收费标准，将所收费用用于林业建设。与此相配套，一是完善林地资源资产评估工作；二是引入税收杠杆，进行税制改革，制定并实施有利于节约林地资源和生态建设的税收政策，保障林地资源价格改革顺利进行。

[1]王洪波.强化林地保护管理监督把林地用途管制制度落到实处[J].中国林业,2004(5A):10-11.

[2]肖泽忱,布仁仓.我国集体林权制度改革存在的问题及对策探讨[J].林业资源管理,2008(6):12-17.

[3]赵树丛.发挥林业作用建设生态文明[N].人民日报, 2012-11-26(11).

[4]苑铁军,齐联.林地“红线”牵动国家生态命脉[N].中国绿色时报,2008-03-13(A01).

[5]汪秀莲.土地用途分区管制国际比较[J].中国土地科学.2001 (4):16-21.

[6]陈冠尧.国外及台湾地区土地用途管制制度研究比较[J].广东土地科学,2005(2):43-47.

[7]徐新.林地保护利用现状探讨与研究[J].吉林农业,2012(9): 218-219.

[8]孟召宜,朱传耿.我国主体功能区生态补偿思路研究[J].中国人口·资源与环境,2008(2):139-144.

[9]王洪波,韩爱惠.我国林地资源变化情况分析及管理对策[J].林业资源管理.2012(1):6-10.

[10]课题组.中国可持续发展林业战略研究[M].北京:中国林业出版社,2003.

[11]柳德舫.关于推进资源环境价格改革的思考[J].广东行政学院学报,2008(5):75-78.

[12]沙汉英.论我国环境价格改革的基本框架[J].市场经济与价格,2011(11):10-14.

[13]彭俊.论土地生态经济价值与绿色土地价格及其应用[J].公共管理学报,2004(4):60-64.

［责任编辑：郑德胜］

Research on Management Policies of Forestland Protection and Utilization in China

CHENGXiao-ling1，WUMan-yuan2，TANGXiao-ping3
(1.The General Management Station of Forestry Work Station of National Forestry Bureau,Beijing 100714, China;2.National ForestryBureau in Fuzhou Forest Resource Supervision Office，Fuzhou 350002,China; 3.Survey&PlanningInstitute ofNational ForestryBureau,Beijing100714,China)

Forestland is an important natural and strategic resource in national scale,and the important basis for the construction of ecological civilization.they face many new challenges of climatic change, transition ofeconomic strategyand construction ofecological civilization.And even there are many problems in protection,utilization and management of forestland,for example,executive effects of the policies need to improve,format of design and constitution for the policies are single,examination and approval of the policies need to be perfect.To solve these problems,it needs to perfect the relevant policies and measures about innovation mechanism,division implementation,examination and approval procedures and economic adjustment for the protection,utilization and management offorestland.

forestland;management;policy;protection

F321.1

A

1673-5919（2013）03-0016-04

2013-05-02

程小玲（1972-），女，福建古田人，副调研员，高级工程师，从事生态及营造林、森林资源保护等方面管理及研究工作。