四川630亿地方债从何处来，向何处去

南方周末记者 陈宁一 实习生 谢佳熹

2012年12月12日，四川南充市下中坝嘉陵江大桥建成通车，这座桥的启动资金正是来自2009年四川发行的首期地方债。CFP❘图

◤经财政部核准额度才能发行的地方债，曾被寄望成为一条将地方庞大债务引向市场的阳光通道。

◤在中国开始发放地方债以来的四年里，四川始终都是冠军。其中最大的投向，是基础设施建设。

南方周末记者 陈宁一

南方周末实习生 谢佳熹

发自成都

在中国开始发放地方债以来的四年里，四川始终都是冠军。

根据四川省财政厅提供给南方周末记者的数据，从2009年至2012年，四川省分别发行地方债180亿元、180亿元、135亿元、135亿元，连续领跑全国。

“准国债”融资630亿

2009年首期发行的四川地方债被称作“09四川01”，发行量90亿元，投标量134.4亿元，认购倍数1.49倍。

这一年是中国第一次正式发行地方债。

地方债是指地方政府发行的公债，通常是地方政府筹集资金的一项重要融资手段，全世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。

但在中国，这一直是个禁区（除了1998年亚洲金融危机后，曾经试过一次国债转贷——中央发了1000亿国债，由商业银行转贷给地方政府使用）。直到2009年，国务院首次同意发行地方债，并在当年给出了2000亿的额度。

彼时，地方债的出现，被认为是地方债务走向市场的一条阳光通道。因为，与变相发债不同的是，地方债有一整套流程，要经过发债方、保荐方、担保方、评级方等不同的主体，在市场上公开发行，债务列入地方预算。更重要的是，地方债并不是想发就能发，市场上得有人买才行。

而且，当时地方政府仍然没有自行发债的权利，只能在财政部核定的额度范围内，由中央代理发行，直到2011年国务院才允许上海市、浙江省、广东省、深圳市四地开展自行发债试点。

四川省财政厅向南方周末记者介绍，每年初，财政部会核定四川的额度，四川根据这一额度编制预算方案报省人大。当人大批准了方案，四川编制好发行计划，便可申请财政部代理发行。随后，债券进入人民银行的招投标系统进行招标。

地方债被称为“准国债”，竞标者主要根据同期国债利率作参考报价。由于各省经济状况和项目不一，债券利率不同。但几年下来，收益都不高。

以财政部发行2009年记账式（一期）国债为例，期限7年，经投标确定的票面年利率为2.76%。四川省首批地方债票面期限三年，年利率为1.65%。

一名债券分析师介绍，购买地方债的多是银行，因为盈利能力不高，其他投资机构和个人购买很少。

不过，近几年也从未听说过地方债发行不出去的情况。只有2011年曾经发生过一个小插曲，由于市场上资金紧张，财政部曾将部分地方的发债时间推迟了近一个月。

就在这样的波澜不惊中，四川通过连续蝉联地方债冠军，完成了630亿的融资计划，

地方债用来干什么

四川为什么能拿到如此多的额度？

《关于四川省2009年财政预算调整方案的报告》曾披露，四川省2009年地方债能独占鳌头是财政部根据地方综合情况“并特别考虑我省地震灾后重建因素”而作出的决定。

正是这一因素，为四川省在此后两年继续领先全国发债做了铺垫。

这些地方债用来干什么？

国务院《关于发行地方政府债券有关问题的通知》规定，“限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出”。

这被普遍解读为，基础设施工程建设是最重要的流向。

四川省财政厅提供给南方周末记者的数据佐证了这一投向：在四川这四年的630亿地方债中，地震灾后重建项目投入88亿元，保障房等民生项目投入252亿元，基础设施项目投入则共有290亿元。

对四川来说，这些地方债资金被当作杠杆。时任四川省常务副省长魏宏曾公开表示，“省本级将委托四川发展控股有限责任公司组织项目实施，通过其融资平台吸引银行信贷和社会资金投入，从而放大债券资金的乘数效应。”

2009年，四川省级的90亿元地方债资金实现放大，规模做到了270亿元以上。

魏宏提出的方法被拷贝。四川省自贡市，2009年获得地方债券转贷资金2.1亿元后，全部委托市国投公司组织实施，资金规模达到了10亿元。

不过，原本主要投向基础设施建设的地方债，资金用途随着国务院的规定而在2012年发生了变化。

这年，四川省政府债券安排给省本级重点项目的资金规模大幅降低，仅15亿元，而转贷市州、扩权县市的资金规模达到120亿元。四川省财政厅公开信息显示，资金的使用也向保障性安居工程倾斜。

还债压力

四年之后，还债的压力渐渐逼近。目前，四川已偿还2009年180亿元地方债。

2012年5月，四川迎来首个地方债还款期。

四川省财政厅公开资料显示，从2011年开始，省财政就对市县还款准备情况进行统计，截至2012年3月，全省所有市（州）及扩权县都已经明确了2009年债券的还款来源。

“从2011年下半年开始，我们就开始筹集偿债资金，已全部筹齐。”德阳市财政局局长刘龙春接受媒体采访时介绍，德阳市2012年5月需还本付息6.69亿元，德阳市、县两级财政通过调整支出结构，从公共财政预算中安排了2.3亿元，基金预算安排3.5亿元，其余的则从偿债准备金中提取。

从2005年开始，为了应对规模越来越大的地方债务，四川建立了省级偿债准备金制度，要求按照当期政府性债务余额的一定比例设立。两年后，这一制度扩大到市与县。到目前为止，这一准备金的规模已达到100亿。

按目前同期国债利率测算，预计今后三年，四川省每年需支付地方政府债券利息4.02亿元；2016年至2017年每年需支付利息2.12亿元，2015年、2017年各需偿还本金67.5亿元，本息合计151.3亿元。

这些地方债中，四川省本级的地方债，基础设施建设类项目的还本付息由四川省发改委协调“四川发展”组织项目业主筹集资金来源，社会公共服务类项目由省财政筹集还本付息资金。

省级以下主要通过地方财政调整支出结构；从公共财政预算中安排部分资金，此外基金预算和偿债准备金中还将提取剩余部分。

这也是各地地方债通行的还款来源。

不过，作为主要还款来源之一的预算收入，其实高度依赖于土地出让金。比如，2011年成都一般预算收入中，土地出让金占比高达46%。

这一主要还款来源正在萎缩。来自中原地产的数据显示，2010年成都市住宅类与商业类土地出让金为510亿元，2011年则为362亿元，预估流失148亿元。

这是地方政府普遍面临的窘境。于是，在一些地方，“借新还旧”成为新的地方债还款方式。

比如，2012年甘肃省获准发行的70亿元地方债中，有55亿元用于偿还到期的2009年地方政府债券本金。云南省的98亿债券资金，则安排了84亿用于偿还2009年地方政府债券到期本金。

目前，地方债尚未出现一例违约情况。而四川省财政厅给南方周末记者的回复称，“如个别市县无法按时足额还款，省财政也将足额向财政部还款，并按照债券转贷协议在办理年度财政结算时予以扣收。”

一位知情人士则告诉南方周末记者，“哪怕省里不行了，也有中央财政兜底”。

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自行发债冲动

四年第一，四川并不满足。他们的新目标是自行发债——2011年3月，四川省财政厅国库处已经成立了相关科室，从具体操作层面为自行发债做准备。

自行发债，而不是由财政部代理发行，给予地方的自主权显然大大增加。

《2011年地方政府自行发债试点办法》规定，自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。

2011年10月，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市进行了试点。

不过，当年的第一单便引发争议。上海地方债的发行利率，低于二级市场上同期国债利率，也不及同期定期存款利率，引发争议。

“这么低的利率还有资金追捧，显然冲的不只是票面利率，而是为了与地方政府建立特殊关系。”一位债券研究员告诉南方周末记者，“也不排除有承销商为了以后继续合作而压低价格。”

这显然不是空穴来风。上海市财政局此前公布的《2011年上海市政府债券招标发行和考核规则》明确，将承销商在此次发债中的表现，作为以后年度上海组建市政府债券承销团的重要依据。

不仅是上海，广东和浙江披露的承销商考核规则，也做出了类似的规定。

给予地方自行发债的权力，引发了外界的许多担忧。

担忧的理由是，地方融资管理运作不规范，政府财务不透明，很可能为借债和偿债带来潜在风险。

这样的案例在四川不是没有发生过。2002年5月23日，财政部监察局发文到四川省政府，要求严肃处理成都市青羊区政府违规发放地方政府债券37557万元的问题。

该文件透露，青羊区1992至1997年共发行地方政府债券2.43亿元，期限为2至3年，利率有的高达22%，最低的为6.84%；而为兑付前期债券，该区在1998至2001年10月又继续向社会发行1.32亿元地方政府债券。

这些资金几乎都流向该区招商引资的企业。2001年，财政局在“一般预算支出－企业挖潜改造支出”中列支3376万元，用于兑付债券本息。根据公开报道，当年青羊地方财政总收入仅为3.21亿元，其中还包括2001年10月发行的500万元债券。

地方自主发债，看起来依然是一个危险的话题。全国人大财经委副主任贺铿就曾公开表示，不主张地方自主发债：现在的体制、机制摆在那，地方政府的借债冲动很大，一旦让地方政府发债，投资冲动更难以控制。

2012年的最后一个下午，财政部、国家发改委、央行、银监会联合发文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，再次强调对地方政府融资行为进行规范。