发挥招生计划杠杆调节作用促进高等学校发展方式转变

唐小我，李志刚，陆卫江，张澜涛，黄树良

（四川省教育厅，成都 610041）

招生计划分配是一项复杂的工作。为公平、公正分配普通高等教育本专科招生计划，办人民满意的教育，实现优质生源与优质办学资源的合理匹配，自2007年开始，四川省通过建立分校招生计划分配测算模型，努力做到普通高等学校招生计划分配科学、公正、公开与透明，取得了较好的效果。测算模型不仅为科学设定四川省各高校本专科招生规模奠定了基础，还充分发挥了招生计划在高等学校发展方式转变中的引导作用和促进高等教育科学发展的杠杆调节作用。本文就此做一分析。

一、招生计划分配模型的理论基础

招生计划分配是省级教育行政部门对影响高校招生计划的内外部条件及影响因素进行考量、分析和对条件的组织、运用的过程，是高等教育管理的一项基础性、全局性工作。科学合理地编制高校招生计划，不仅是贯彻执行国家高等教育发展大政方针的具体体现，也是保障高等教育健康持续发展、体现教育公平和推动经济社会和各高校发展的重要基础性工作，直接关系着高校办学资源的配置、教育教学工作的组织和人才培养目标的实现；也关乎考生的切身利益和自我发展。要使得这项工作做到科学、客观、公正、易行，首先必须要有相应的科学理论作为基础。这里的理论基础，是指支撑并形成普通高等学校招生计划分配理论体系的有关理论。从某种程度上讲，招生计划分配属于以教育科学为理论基础，以系统科学为方法论，以数学和计算机技术为主要工具的新兴综合学科。

（一）高等教育基本规律是招生计划分配遵循的基本原理

高等教育基本规律要求：一方面，招生计划分配必须遵循高等教育自身的发展规律，如有必要的师资、校舍、仪器设备、图书资料等；另一方面，高等教育应当适应社会的发展，因为一定的教育必须反映一定的生产方式特点，受到生产方式矛盾运动的制约，而教育对生产方式的矛盾运动也有很大的反作用，这种反作用主要是通过培养人才来实现的，包括社会对高等教育的认可程度，如重点学科数量、高等教育质量工程建设成果、高等教育招生考试录取调档线、培养毕业生的就业率等。

（二）系统科学理论为招生计划分配提供方法论

系统科学主要由系统论、信息论和控制论组成，是现代化大生产和科学技术发展的产物，该理论从不同侧面有效地揭示出高等教育的内在本质联系和运动规律。

整体性原理——系统科学要求组成系统结构的整体功能要大于各组成部分独立功能之和。这就要求在确定招生计划分配目标时，要从系统的整体出发，计划分配过程始终着眼于系统的整体性要求。要把计划分配放到所在的系统中，同其他部分联系起来，同系统的整体联系起来，使计划分配对改善系统整体功能发挥积极作用，这样才能全面地、客观地对计划分配对象做出科学、客观的正确评价。

有序性原理——任何系统由低级的结构转变为较高级的结构，称之为有序，系统只有在开放中与外界进行信息交换，才可能有序。招生计划分配是开放式的。一方面，通过分配模型，可促进各高校与教育系统的同类或不同类别高校之间、高校与整个社会的联系；另一方面，组织科学、客观的计划分配为高等教育改革和发展指明了方向。招生计划还要按照来源计划和出省计划进出大体平衡。

控制反馈性原理——控制和信息反馈是密切相关的，任何系统只有掌握信息反馈，才能进行控制，使系统的状态、行为、功能按照设定的目标运动和变化。招生计划分配是一个动态系统，分配结果必须与所要控制的目标进行比较，促使各个高校在不断的发展中形成各自特色。

优化原理——对任何系统都会有目标要求，实现目标可采用多种方式，但要达到最优值，必须采用系统优化方法。因此，在评估招生计划分配的系统时，其设计指标体系和评估方案要用系统最优化原理，力争达到最优或次最优；同时，还要分析其接近的程度及存在的问题，并探索改善的途径。

（三）数学和计算机技术是招生计划分配的技术工具和手段

招生计划分配工作自始至终贯穿着数学的思想方法，如使用层次法进行指标体系权重的确定，使用数学量表采集评估信息，使用数理统计方法对数据进行标准化处理及评估结果分析。利用计算机技术，可以让数学模型计算机化，可以迅速、准确对评估数据、评估结果进行统计分析，提供各种报告、报表，并为数据储存提供方便。

二、招生计划分配模型的建立

招生计划分配模型可分为动态模型和静态模型。其中，动态模型建模和求解都较为困难，我们目前实践的招生计划分配模型，采用静态模型，以便于实际操作。当然，我们会对模型结构和参数逐步进行动态调整，以适应新形势和新政策的要求。

（一）建立招生计划分配模型的指导思想

分校招生计划编制的政策性很强，既要考虑满足人民群众对接受高等教育的迫切需要，又要考虑高等教育整体的办学条件和招生容量；既要考虑经济社会对人才的总量和结构需求，又要考虑不同类型学校的培养能力和支撑条件。计划编制的是否合理，直接关系着高校的发展和效益，关系到高等教育服务地方经济社会发展的匹配度和贡献率。

由于高校招生计划直接影响高校办学规模，办学规模又直接影响学校办学收入等，因而各种类型和层次的高校对招生计划均产生不同程度的强烈需求。这在民办高校和新设置高校表现得更为突出。此外，部分高校还不能完全适应转变高等教育发展方式的要求，扩招后的惯性较大，外延扩张的热情较高，但对把发展重点放到提高质量上的认识还不到位，个别高校不顾办学条件盲目地“要计划”、“争计划”，贪多图大，攀比规模。

在新形势下，如何更加科学合理地安排好分校招生计划，努力促进高校按照内涵发展的要求实现规模、结构、质量、效益协调发展，显得尤为重要。当招生计划与办学规模、办学条件、办学质量等因素结合在一起时，招生计划就由“数字”变为“杠杆”，具有了导向作用，推动学校办学条件改善、学科专业结构优化、教育教学质量提高、办学行为规范。

（二）指标的选择和权重的确定

1．指标选择的基本思路和原则

通过建立指标体系测算招生计划分配的基本思路是：通过分校计划编制，一方面科学设定学校招生规模，把握发展节奏；另一方面，充分发挥招生计划在促进高等教育协调发展中的杠杆作用，促进学校改善条件，协调发展，规范办学，提高质量。其基本原则是：坚持“五个挂钩”、“三个倾斜”和平稳过渡、适当微调的原则。

在指标选取上的“五个挂钩”是：坚持与学校经费投入挂钩；坚持与学校办学条件挂钩；坚持与学校毕业生就业情况挂钩；坚持与学校上年招生计划执行情况挂钩；坚持与学校调档线水平挂钩。主管部门或主办方对高校的投入多、办学条件完备、录取调档线高、招生计划执行良好、培养的毕业生在社会上受欢迎，说明其办学质量高、社会影响大、受考生和家长欢迎，这是建立模型的关键指标。

在权重确定上体现的“三个倾斜”是：一是向办学条件实、办学质量高、社会声誉好的民办高校、独立学院倾斜；二是向办学条件和毕业生就业状况较好的本科院校倾斜；三是向办学规范、报到率高的学校倾斜。

坚持“五个挂钩”和“三个倾斜”的基本目的，是促进高校改善办学条件、提高教育质量、办出水平和特色，其根本目的是促进高校办人民满意的教育。

在推进步骤上坚持平稳过渡：既要体现计划安排的杠杆作用，又要考虑学校原有办学规模和年度招生计划情况，避免波动太大，逐年过渡。采取保留一定存量，拿出一定比例（30%左右）计划和年度新增计划纳入模型测算，测算值再与存量计划相加（到2012年已实现全口径纳入模型测算）。

在测算结果上采取适当微调：经测算得出的分校计划数不超过各项办学条件的最大容量；对波动过大的做适当调整；对教学水平评估获优、国家批准的示范建设院校等适当调增，对有违规办学行为的给予相应的扣减惩罚。

2．确定主要指标和相应的权重

以高校事业发展和基本建设统计报表为依据，统筹考量各高校的办学条件，选取7类高校招生计划安排测算相关因素作为一级指标，即“生均预算内事业费”、“办学条件”、“综合办学条件余量”、“计划完成情况”、“毕业生就业情况”、“近三年调档线情况”和“高校质量工程建设情况”。一级指标下又分别细化为二级指标。例如，办学条件下设包括“师资”、“教学行政用房”、“图书”“仪器设备值”在内的4个二级指标。为反映学校各个指标的异动情况，即反映学校改善办学条件、提高投入水平等的努力程度和改善情况，在绝对值比较的同时，增加年度变化相对值的比较，即增加相应的三级指标。鼓励民办高校加强自主办学，选取资产过户情况作为一级指标，分别设有土地过户情况和教学行政用房过户情况两个二级指标。结合四川省高等教育办学实际，通过大量的实证分析、测算，赋予指标相应权重。指标体系如图1所示。

图1 高校招生计划分配指标体系结构简图

其中，办学条件是根据学校的办学类型，对应于教育部颁布的该类型学校基本办学条件标准，通过标准化处理后进行比较。选择办学条件中的师生比、生均教学行政用房和生均仪器设备值三项作为限制性指标，以其中的最小招生容量作为短板，规定学校招生规模不得超过其短板容量，目的在于保证基本办学条件和人才培养质量。同时，由于拨款渠道不同，民办高校（含独立学院）的指标选择不包含生均预算内事业费，相应权重与公办高校略有差异。

为充分发挥招生计划的导向性作用，力求在宏观上体现大力促进高等教育质量提高的同时，对模型指标和权重进行动态调整。每年根据高校办学条件改善情况和政策需求，适时适度对模型进行调整。例如，针对办学条件的短板，加大相应指标权重，引导学校加强教学基本建设，改善和充实办学条件。为体现提高教育质量的导向，2008年在指标中增加了“高校质量工程建设情况”这一指标；为更好体现人民群众对质量高、声誉好的优质高校的需求，2012年又增加了“近三年调档线情况”作为测算的一级指标。

指标及其相应权重确定后，将计划总量分配到各指标。在测算模型中，根据一级考核指标的权重测算这一指标在全省计划总量所占份额，根据二级指标的权重测算其在一级指标计划量中所占的份额，三级指标依次类推。没有三级指标的，按二级或一级指标权重进行分配。各高校的招生计划量是各项指标所获得的计划量之和；各项指标是以学校相应办学资源等情况为基础，按照测算模型得出学校在计划量中的相应份额。

三、招生计划分配模型的应用成效

我们通过全省招生计划管理工作会议和高校座谈会，将计划分配模型的原则、程序、方法向高校公布和讲解，通过多种途径宣传工作思路和要求。通过计划分配测算模型，科学分配招生计划，使计划分配的导向更明确、过程更科学、结果更公平、工作更规范。应用成效主要有以下几个方面：

（一）有效地督促高校改善自身的办学条件

通过招生计划分配模型，引导高校积极加强教学基本建设，充实教育资源，完善办学条件。实行模型测算后，四川省各项生均条件指标在全国的排位有所提高。如2006年四川省普通高等学校生均教学仪器设备值在全国列第28位，2011年列第12位，提升了16位。为促使高校主办单位增加教育投入，我们近几年连续调高财政投入水平的权重，使高校和各主管部门明确“要增加计划，就必须提高生均投入”。各市州属高校生均预算内事业经费大幅度增长，从2006年的生均1737元到2011年超过7430元。其中，高职高专从2006年的生均1677元到2011年超过6266元。

（二）有效地指导高校科学确定办学规模

科学合理的办学规模是提高人才培养质量的基本保障。通过招生计划分配模型，科学合理地分配招生计划，推进高校招生、培养、就业良性循环，促使省内高校更加清晰地认识到，以规模保质量、以质量促就业、以就业促招生才是学校提升竞争力的关键所在。结合生均拨款分类调控手段，引导不同类型高校根据社会需求以及自身办学传统、资源条件、办学特色和优势在不同层次、不同领域办出特色，把教育资源配置和学校工作着力点集中到强化教学环节、提高教育质量上来，向质量要效益，避免为上规模超需要重复设置专业、盲目发展。

（三）有效地引导高校走内涵发展的道路

我们在指标体系中增加了“高校质量工程建设情况”，学校办学水平成为影响计划量的主要因素；把“就业情况”、“近三年调档线情况”纳入模型，使学校的社会认可度和服务社会的能力在招生计划分配过程中得到体现，有效地克服了规模扩张的冲动，高校教学基本建设和人才培养质量迈上新台阶。5年来，四川省25所本科高校和33所高职院校接受评估，整体成绩优异。在第六届国家教学成果评奖中，获国家一等奖4项、二等奖21项，位居西部前茅，其中高职高专国家一等奖2项，排名全国第一。涌现出国家示范性高职院校6所，重点建设的骨干高职院校5所，省级示范性高职院校9所，人才培养质量逐年提高。

（四）有效促进了公办高校和民办高校协调发展

引导实现民办高校和公办高校协调发展是我国高等教育现阶段发展的必然要求。四川省在招生计划模型测算时在招生总规模上对民办高校进行倾斜，在发展公办高校的同时，促进民办高校稳定扩大规模。2007年，四川省民办学校招生规模占总招生规模的16%，在校生规模占总在校生规模的13．7%；2011年的占比分别为24．5%、20．7%，分别提高了8．5个百分点和7个百分点，实现了政府、社会、公办高校和民办高校之间的良性互动，使公办与民办高校之间相互竞争、相互合作、合理分工、优势互补，促进四川省高等教育事业整体发展。

（五）有力地维护了招生计划编制的公信力

通过建立综合测算数学模型，量化了招生计划安排相关影响因素，减少了人为因素的影响，提高了招生计划设置的公正性、公平性，使招生计划安排更加透明、程序更加规范、结果更加科学合理。

这一计划管理方式实施五年来，使学校由“跑计划”、“要计划”变为“比水平”、“看条件”，使招生计划安排在促进高等教育健康、协调、持续发展中的基础性、导向性作用得以充分发挥。我们将按照转变高等教育发展方式，坚持内涵发展的要求，进一步完善计划分配测算模型，加强招生计划管理，为四川建设教育强省做出贡献。

四、结论

行政管理强调依法行政、科学管理，公开、公平、公正地分配普通高等学校招生计划是促进全省高等教育事业发展的重要手段，关系到各高校的切身利益。本文在一般理论分析的基础上，通过对招生计划分配目的、对象的分析，重点探讨了招生计划分配模型中指标体系设计的原则和确定权重的技术和方法，并总结了近几年在招生计划分配模型的影响下，四川省普通高等教育在保障投入、改善办学条件和引导高校提高高等教育质量等方面取得的成效，从简单的规模扩张切实转变为“高等教育内涵式”的发展模式。如何发挥招生计划在引导普通高等学校进一步发展特色、形成优势专业中的作用，将是我们进一步努力的方向。