半牧区转变发展方式的难点与对策

文│农业部草原监理中心

近期，农业部草原监理中心赴河北、山西、辽宁、吉林和黑龙江5省8县市的12个村就半牧区转变发展方式问题进行了专题调研，详细了解了半牧区发展方式现状，深入分析了存在的困难，并研究提出了对策建议。

一、基本情况

目前，8个调研县市草原面积为1799万亩，占土地面积的28%。草原面积占土地面积的比例最小的是辽宁省双辽市和山西省右玉县，仅为11%，比例最大的是河北省丰宁县，为46%，其他县市的比例都在34%以下。调研村草原面积占土地面积的比例在10%～71%。2012年8个县市全部纳入草原奖补政策实施范围，天然草原全部禁牧，其中部分地区为季节性禁牧，草原以打草利用为主。

为了转变发展方式，促进农民收入持续增加，调研县立足当地农牧资源优势，大力发展农牧结合的生态畜牧业，初步实现了农牧业良性循环。河北省围场县坚持把牛产业作为县域经济发展的主导产业来培植，初步形成了以棋盘山大牲畜交易市场为龙头，年加工销售商品牛15万头的产业化发展格局。河北省丰宁县以“优质、高效、安全、生态”为目标，加快融入环首都经济圈建设，着力推进现代畜牧业发展。山西省右玉县着力打造“右玉玉羊”品牌，全县畜禽养殖向规模化、集约化、科学化饲养方向发展。辽宁省北票市强力推进畜牧产业发展，采取贷款贴息和资金补助相结合的方法，对养殖小区建设给予补助，目前全市共建成养殖小区70处。吉林省双辽市建成了“十大产业园区、四大产业带、六大养殖基地”，其玻璃山牲畜交易市场日上市量达到3万头（匹、只）。吉林省前郭县已发展成为吉林省畜牧业大县和畜牧业强县，先后被国家确定为全国细毛羊生产基地县、羔羊育肥基地县、商品牛生产基地县、吉林省优势畜产品重点县。黑龙江省富裕县着力调整农村产业结构，把奶牛养殖业作为发展重点，不断做大做强奶牛产业，目前全县奶牛存栏达到10.6万头，苜蓿种植面积达到6万亩，已成为全国闻名的奶牛强县。黑龙江省泰来县把畜牧业作为县域经济的重要支柱产业，初步形成了育肥牛、细毛羊、奶牛、生猪、鸭鹅和禽蛋等六大牧业生产基地。

从调研村的情况看，除了河北省的两个调研村由于临近旅游景区，农民逐步转向发展旅游业之外，其他10个村的农民既从事种植业也从事畜牧业，但受耕地资源量限制，收益低，增收空间有限，而近年牛羊肉价格持续上涨，且市场需求旺盛，增收潜力较大，成为农民收入中最有活力的增长点。据了解，农民收入中有一半左右来自于畜牧业，农民利用天然草原和秸秆发展牛羊养殖的积极性很高。

对国外现代农业发展的分析发现，“以农养牧、以牧促农的农牧结合经营成为一些经济发达国家农业的主要发展形式。”半牧区县既有草原又有耕地，畜牧业可以有效利用天然草原和种植业提供的丰富的饲草饲料，既保障牛羊肉供应，又促进农民富裕增收；种植业可以利用畜牧业产生的有机肥，减少化肥使用量，降低成本，促进无公害、绿色和有机农业的发展。因此，应将农牧业作为一个系统整体发展，形成系统内部产业间的良性循环，提高资源利用率和产出率，促进农畜产品增值，发展生态循环型农牧业。

二、存在的困难

要促进半牧区县加快转变发展方式，实现草原生态保护与种养业发展的双赢，还有以下困难亟须解决。

一是政策资金扶持不足。调研中，村民普遍反映国家扶持政策少、资金投入不足，想发展畜牧业致富增收心有余而力不足。一方面，已有的扶持政策不够，如牧草良种补贴、牲畜良种补贴、秸秆养畜示范项目等，补贴资金少，农民没有积极性，覆盖范围有限，很多想发展的农民享受不到，限制了养殖规模的扩大和养殖水平的提升。另一方面，扶持政策有欠缺，特别是对饲草加工运输、青贮、黄贮、牲畜粪便还田利用、秸秆加工利用等促进农牧结合的关键环节的补贴优惠政策基本没有，农牧结合发展还不够紧密，资源循环高效利用的局面还没有形成。

二是草原承包流转滞后。半牧区草原承包流转工作总体进展缓慢。草原还未完全承包到户或联户，主要是由于与林地等其他土地相互交叉镶嵌，界限不清，承包工作开展难度大。草原承包不规范，部分草原使用权确定给政府有关部门或乡镇政府，并作为发包方进行草原承包。草原流转不规范，口头协议、私自流转甚至一次性买断的情况较多，农民承包经营草原的合法权益得不到有效保护。外来人员承包经营草原，管理不到位，扶持政策落实有争议。由于草原承包流转工作滞后，不利于形成草原适度规模化经营，导致草原生态恢复慢、生产效益不高。

三是畜牧业发展水平低。规模化程度不高。生产经营方式仍然以一家一户为主，绝大部分农民仍是零散出售。市场化程度低。畜产品精深加工企业少，畜产品附加值低，产业链条短。合作社发展水平低。合作社规模较小，专业化水平不高，组织化程度低，和农民联系不够紧密，市场主体地位还比较薄弱，在交易谈判中处于被动地位，整体上还处于初始发展阶段，示范带动作用不强。养殖园区、规模化养殖小区利用率低。基础配套设施、管理等不到位，养殖利润增加不明显，导致入住率低，集约化养殖水平不高。

四是秸秆饲料利用率低。初步估算，调研村秸秆利用率在30%～50%，未经处理粗放使用，效率不高，大部分秸秆被焚烧还田或丢弃在田内，造成极大浪费。一方面，政府投入引导不足，秸秆收集机械价格较高，一次性投资大，季节性强，作业时间短，机械利用率低，影响了农民对秸秆进行有效收集和利用的积极性。另一方面，缺乏秸秆饲料生产企业和秸秆收贮专业作业队等社会化服务组织，加之秸秆收获时间紧，密度小且易腐烂，收集和运输较为困难，农户收集出售秸秆的积极性不高。

三、对策建议

一是要充分认识半牧区的特殊性。半牧区既有草原又有耕地，具有资源组合优势。与牧区相比，其草原是保障农区种植业安全的第一道生态屏障，生态功能显著；人均草原面积少，仅有2.5～50亩，但人均耕地较牧民多，村民不依靠草原生存，承包草原积极性不高；村民既发展种植业，也饲养部分牲畜，已很难将其界定为牧民；牲畜养殖以舍饲半舍饲为主，秸秆养畜较为普遍；村民收入中种植业收入和畜牧业收入基本各占一半。可见，半牧区与牧区有很大差别，有其独特的发展优势，要充分认识、科学定位，制定符合区域特点的发展政策。

二是要加强草原保护建设。半牧区草原生态生产功能作用突出，要科学保护、合理开发利用。要加快推进草原权属确定工作，规范草原承包，积极引导促进草原流转集中，发展适度规模化经营，提高效益。要严格落实草原禁牧休牧制度，加快退化草原的补播改良，优先恢复草原生态功能，稳定和提高草原生产能力，为畜牧业发展提供优质廉价丰富的饲草，实现生态生产双赢。要加大草原执法力度，严厉打击开垦草原的违法行为，切实保护草原资源。

三是要推进秸秆饲料化利用。秸秆含有丰富的营养物质，4吨秸秆的营养价值相当于1吨粮食，可为畜牧业持续发展提供物质保障。要尽快贯彻落实国办《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》，形成扶持秸秆饲料资源开发利用的政策体系。要对秸秆青贮、特别是全株青贮的制作及使用给予补贴，对秸秆处理设施设备的建设和购置给予补贴，制定秸秆饲料工业化生产企业扶持措施。要积极培育多种秸秆饲料资源开发利用主体，鼓励种养企业、农民经济合作组织、饲料企业参与秸秆饲料收储及加工，鼓励大型养殖企业与农户之间的订单生产模式，促进种植、养殖业的专业化分工。

四是要促进标准化规模养殖。标准化、规模化养殖是发展现代畜牧业的必由之路，是提高畜牧业经济效益和实现畜牧业健康发展的重要途径。要加大标准化规模养殖扶持力度，大力开展示范创建，加快建立现代标准化生产体系，着力解决生产中“小散乱”的问题。要积极推进畜牧业产业化经营，重点支持建设一批标准高、规模大和市场开拓、产品开发、基地带动能力强的龙头企业，鼓励龙头企业发展“公司+农户”、“公司+基地”等模式。要加快专业合作组织、养殖大户、家庭农牧场的发展进度，带动农户发展标准化规模养殖。坚持种养结合、循环利用，集成提炼经济高效的粪污处理技术模式，实现区域协调互动、优势互补、相互促进、共同发展。